Številka: U-I-205/07-10

Datum: 12. 3. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Radovljica, ki jo zastopa župan Janko Sebastijan Stušek, na seji 12. marca 2009

Druga alineja drugega odstavka in sedmi odstavek 53.a člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96, 64/01, 108/02, 34/03, 79/03, 65/05, 129/06, 16/07 – ur. p. b. in 36/08) nista v neskladju z Ustavo.

1. Predlagateljica izpodbija 53.a člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) v delu, v katerem določa, da si mora svet zavoda (šole, vrtca) pred odločitvijo o izbiri kandidata za ravnatelja pridobiti mnenje lokalne skupnosti, na območju katere ima javni vrtec oziroma šola sedež (druga alineja drugega odstavka 53. člena ZOFVI). Izpodbija tudi ureditev, po kateri v primeru, če lokalna skupnost ne da mnenja v 20 dneh od dneva, ko je bila zanj zaprošena, svet lahko odloči o izbiri brez tega mnenja (sedmi odstavek 53.a člena ZOFVI). Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb s prvim odstavkom 140. člena Ustave, ker občini kot ustanoviteljici in financerki odrekajo pravico do soglasja k imenovanju in razrešitvi ravnatelja zavoda. Meni, da je ravnatelj tisti, ki razpolaga s finančnimi sredstvi, zato bi morala imeti občina pri njegovem imenovanju in razrešitvi večji vpliv. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 153. členom Ustave, saj naj bi v primerjavi z ureditvijo v drugih zakonih, ki urejajo imenovanje oziroma razrešitev ravnateljev javnih zavodov (Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91 in nasl. – v nadaljevanju ZZ), Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo, Uradni list RS, št. 96/02 – ZUJIK), ustanovitelja v primeru imenovanja oziroma razrešitve ravnatelja javnega vrtca oziroma šole postavljala v neenakopraven položaj v primerjavi z ustanovitelji drugih javnih zavodov.
2. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki navaja, da iz zatrjevanj predlagateljice izhaja predvsem nestrinjanje s postopkom za imenovanje ravnatelja, ne izhajajo pa razlogi, ki bi utemeljili zatrjevane neustavnosti. Zato naj po mnenju Državnega zbora ne bi bilo jasno, niti v čem naj bi bilo neskladje s 140. členom Ustave, ki ureja delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti, niti v čem naj bi bilo neskladje s 153. členom Ustave. Prav tako naj iz navedb predlagateljice ne bi izhajala izpolnjenost procesnih predpostavk za vložitev zahteve za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem.
3. Mnenje je Ustavnemu sodišču poslala tudi Vlada. Priznava, da se ureditev imenovanja ravnateljev vzgojno-izobraževalnih zavodov razlikuje od ureditve na drugih področjih delovanja javnih zavodov in je prav tako drugačna od ureditve, ki je določena v sistemskem ZZ. Navaja, da je izpodbijani zakon izvedel v sistemskem zakonu dopuščeno možnost, da se imenovanje poslovodnega organa uredi drugače. Meni, da to ne pomeni neskladja s 153. členom Ustave, saj drugačno ureditev utemeljujejo specifične okoliščine delovanja javnih zavodov na področju vzgoje in izobraževanja.
4. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo predlagateljici, ki vztraja pri navedbah v zahtevi in zatrjuje, da izpolnjuje procesne predpostavke za vložitev zahteve pred Ustavnim sodiščem.

5. Člen 53.a ZOFVI ureja postopek imenovanja ravnatelja javnega vrtca oziroma osnovne šole. Izpodbijana druga alineja drugega odstavka in sedmi odstavek tega člena določata, da mora svet vrtca oziroma šole pred odločitvijo o izbiri kandidata za ravnatelja o vseh kandidatih, ki izpolnjujejo pogoje, pridobiti mnenje lokalne skupnosti, na območju katere imata javni vrtec oziroma šola sedež. Če lokalna skupnost ne da mnenja v 20 dneh od dneva, ko je bila zanj zaprošena, lahko svet o izbiri odloči brez tega mnenja. Izpodbijani določbi torej urejata način sodelovanja lokalne skupnosti pri imenovanju ravnatelja v okviru njene izvirne pristojnosti, da pospešuje vzgojno izobraževalno dejavnost na svojem območju. Zato zadevata ustavni položaj občine.
6. Pravica do izobrazbe in šolanja je človekova pravica, ki ji stoji nasproti obveznost države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan lahko svobodno pridobi ustrezno izobrazbo (prvi in tretji odstavek 57. člena Ustave). Osnovnošolsko izobraževanje je obvezno in se financira iz javnih sredstev (drugi odstavek 57. člena Ustave). Ta ustavna določba pomeni predvsem, da mora takšno financiranje zagotavljati organizacijo ustrezne mreže osnovnih šol in delovanje osnovnošolskega izobraževanja. Ne izhaja pa iz Ustave neposredno, da je javna služba na področju osnovnošolskega izobraževanja ali financiranje javnih zavodov s tega področja bodisi samo lokalna zadeva bodisi samo naloga iz državne pristojnosti.
7. Po prvem odstavku 140. člena Ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine.(1) Člen 13 Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 73/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS) določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina sposobna na svojem območju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati svoje naloge, če je – med drugim – zagotovljen pogoj »osemletno šolanje (popolna osnovna šola)«. Člen 21 ZLS med primeroma navedenimi izvirnimi nalogami občine omenja »pospeševanje vzgojno izobraževalne dejavnosti na svojem območju«.(2) Citirani določbi ZLS je treba razumeti ob upoštevanju ZOFVI. Na podlagi prvega odstavka 41. člena ZOFVI ustanovi osnovno šolo lokalna skupnost bodisi sama bodisi skupaj z drugimi lokalnimi skupnostmi, odvisno od tega, ali so izpolnjeni pogoji za ustanovitev osnovne šole na območju ene ali več občin. V skladu z 81. in z 82. členom ZOFVI država zagotavlja sredstva, ki so vezana neposredno na izvajanje osnovnošolskega programa (pouka), lokalna skupnost pa sredstva za investicijsko vzdrževanje prostorov in opreme osnovnih šol ter za tiste materialne in druge stroške, ki se tičejo predvsem njenih prebivalcev (prevozi učencev, dodatne in nadstandardne dejavnosti).
8. Tudi na področju predšolske vzgoje je ureditev podobna. Temeljne naloge vrtcev so pomoč staršem pri celoviti skrbi za otroke, izboljšanje kvalitete življenja družin in otrok ter ustvarjanje pogojev za razvoj otrokovih telesnih in duševnih sposobnosti. Programe za predšolske otroke, ki jih izvajajo javni vrtci, sprejme Strokovni svet Republike Slovenije za splošno izobraževanje, torej država (prvi odstavek 12. člena ZVrt). Izvajalce programov za predšolske otroke določijo lokalna skupnost oziroma več lokalnih skupnosti, če se tako dogovorijo (tretji odstavek 12. člena ZVrt). V skladu z 28. členom ZVrt se iz proračuna občine vrtcem zagotavljajo sredstva v višini razlike med ceno programov in plačilom staršev. Iz proračuna občine se zagotavljajo tudi sredstva za investicijsko vzdrževanje in sredstva za investicije v nepremičnine in opremo javnih vrtcev, lahko pa tudi vrtcev s koncesijo. Občina ustanoviteljica javnemu vrtcu zagotavlja tudi sredstva za pokrivanje stroškov iz naslova dejavnosti in nalog, potrebnih za izvajanje programa za predšolske otroke, ki jih ni mogoče všteti v ceno programa. Na podlagi 29. člena ZVrt se iz državnega proračuna zagotavljajo sredstva za:
– oddelke vrtcev v bolnišnicah, katerih dejavnost je namenjena območju države in polovico sredstev za plače in prejemke ter davke in prispevke za vzgojitelje v oddelkih vrtcev, ki delujejo v drugih bolnišnicah, k delovanju katerih je dalo soglasje tudi ministrstvo, pristojno za predšolsko vzgojo,
– oddelke predšolske vzgoje v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami, katerih ustanovitelj je država,
– plačilo višjih stroškov za oddelke, kjer se pri vzgojnem delu uporablja italijanski jezik oziroma kjer vzgojno delo poteka dvojezično, v slovenskem in madžarskem jeziku, ter za oddelke otrok Romov in
– del sredstev za investicije v nepremičnine in opremo na narodno mešanih območjih.
Iz državnega proračuna se vrtcem zagotavljajo sredstva za sofinanciranje plačil staršev, ki imajo v vrtec hkrati vključenega več kakor enega otroka, in sicer v višini, ki je staršem določena kot plačilo za program vrtca, v katerega so vključeni mlajši otroci. Iz državnega proračuna se vrtcem zagotavljajo tudi sredstva za sofinanciranje plačil staršev za otroka, ki je dopolnil starost treh let, v višini 50% plačila, ki jim je v skladu z zakonom določeno kot plačilo za vrtec.(3)
9. Glede na navedeno organizacija in financiranje osnovnošolskega izobraževanja ter predšolske vzgoje nista izključno oziroma samo lokalni zadevi, kar pomeni, da ju občina ne more urejati povsem samostojno. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99 in OdlUS VIII, 265) ugotovilo, da zakonska razmejitev pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi na področju osnovnošolskega izobraževanja ni v neskladju s 140. členom Ustave. Ker je torej pristojnost razdeljena, pa je upravičeno tako sodelovanje države kot občine pri imenovanju ravnateljev. Ustavno sodišče je v citirani odločbi presodilo, da ureditev imenovanja ravnateljev javnih osnovnih šol in vrtcev, po kateri lokalna skupnost sodeluje z neobvezujočim mnenjem, država pa s soglasjem ministra, ki je zavezujoče,(4) ni v neskladju z Ustavo. Zavzelo je stališče, da delitev pristojnosti oziroma odločujočega vpliva pri njihovem imenovanju ustreza vlogi (obveznostim) države in lokalne skupnosti pri zagotavljanju javne službe in njenem financiranju. Te obveznosti države in lokalne skupnosti so ostale nespremenjene, z ZOFVI-F pa se je spremenila vloga ministra (države), ki sodeluje le še z mnenjem, ki je prav tako neobvezujoče. Po sedanji ureditvi je torej vpliv države in lokalne skupnosti pri imenovanju ravnateljev javnih osnovnih šol in vrtcev enak.(5) Zato izpodbijana ureditev (ki se glede položaja lokalne skupnosti v postopku imenovanja ravnateljev v primerjavi s tisto, ki jo je Ustavno sodišče že presojalo, ni spremenila) prav tako ni v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
10. Predlagateljica zatrjuje tudi, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 153. členom Ustave, ker v primerjavi z ureditvijo v drugih zakonih, ki urejajo imenovanje oziroma razrešitev ravnateljev javnih zavodov, ustanovitelja v primeru imenovanja oziroma razrešitve ravnatelja javnega vrtca postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi z ustanovitelji drugih javnih zavodov. Te navedbe po vsebini pomenijo očitek o neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz te določbe Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.
11. Ureditev imenovanja ravnateljev vzgojno-izobraževalnih zavodov se res razlikuje od ureditve na drugih področjih delovanja javnih zavodov. Iz mnenja Vlade, s katerim se strinja tudi Državni zbor, izhaja, da se s specifično ureditvijo imenovanja ravnateljev na področju vzgoje in izobraževanja zagotavlja določena mera avtonomije in samostojnosti javnih zavodov. Drugačno ureditev upravičuje tudi dejstvo, da lokalna skupnost ni edini financer vzgojno-izobraževalnih zavodov. Po oceni Ustavnega sodišča so to razumni razlogi za različno ureditev. Glede očitka predlagateljice o prekratkem roku za oblikovanje mnenja, pa Ustavno sodišče ugotavlja, da ta rok ni tako kratek, da bi občini onemogočal, da oblikuje svoje mnenje. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
12. Glede na navedeno izpodbijana zakonska ureditev ni v neskladju niti s prvim odstavkom 140. člena niti z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1)Evropska listina lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – MELLS) s pojmom »lokalna samouprava« označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva (prvi odstavek 3. člena).
(2)Tudi predšolsko vzgojo v vrtcih Zakon o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. – v nadaljevanju ZVrt) opredeljuje kot sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja (prvi odstavek 3. člena ZVrt).
(3)Postopna uporaba do 1. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 25/08)
(4)Pred začetkom veljavnosti Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 129/06 – ZOFVI-F) je bil pogoj za imenovanje ravnatelja soglasje ministra (peti odstavek 53. člena ZOFVI).
(5)Vpliv ustanovitelja na poslovanje šol in vrtcev je zagotovljen tudi prek treh predstavnikov ustanovitelja v svetu zavoda, ne glede na to, ali je ustanovitelj država (če gre za srednje šole oziroma gimnazije) ali lokalna skupnost (prvi odstavek 46. člena ZOFVI).