Številka: U-I-188/07-11

Datum: 2. 4. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, na seji 2. aprila 2009

Člena 1 in 3 Zakona o spremembi in dopolnitvi Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 40/07) nista v neskladju z Ustavo.

1. Predlagatelj z zahtevo za oceno ustavnosti izpodbija Zakon o spremembi in dopolnitvi Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ-A). Ta v 1. členu določa, da se črta 376. člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. – v nadaljevanju OZ), v 2. členu, da se za 382. členom dodata nov naslov »Kdaj pogodbene obresti nehajo teči« in nov 382.a člen, po katerem pogodbene obresti nehajo teči, ko vsota zapadlih, pa neplačanih obresti doseže glavnico, v 3. členu pa, da ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Predlagatelj zatrjuje neskladje z 2. in z 8. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 33. in s 155. členom Ustave.
2. Predlagatelj uvodoma predstavi pravno ureditev teka zamudnih obresti po Zakonu o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78 in nasl. – v nadaljevanju ZOR) in po OZ ter povezavo z (nekdanjimi jugoslovanskimi in veljavnimi slovenskimi) izvršilnimi predpisi. Ugotavlja tudi neskladje Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 51/98 in nasl. – v nadaljevanju ZIZ) z Ustavo. Povzema odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-300/04 z dne 2. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06 in OdlUS XV, 19) in št. U-I-267/06 z dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 29/07 in OdlUS XVI, 20). Zakonodajalcu očita, da je s sprejemom OZ-A kršil načelo zaupanja v pravo oziroma v veljavnost in trajnost predpisov ter prepoved retroaktivnega poseganja v obstoječe in pričakovane pravice. Novelo naj bi sprejel v času, ko je v postopku za oceno ustavnosti št. U-I-267/06 zagovarjal ustavno skladnost 376. člena OZ, in kljub temu, da za sprejem niso obstajali pravni ali ekonomski razlogi. Argument za sprejetje OZ-A po mnenju predlagatelja tudi ne more biti Direktiva 2000/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. junija 2000 o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih (UL L 200/35, 8. 8. 2000 – v nadaljevanju Direktiva). Po mnenju predlagatelja zakonodajalec za sprejem novele ni imel mandata, saj naj bi Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-267/06 odločilo, da pravilo ne ultra alterum tantum, ki velja tako za zamudne kot za pogodbene obresti, ni v neskladju z Ustavo. Novela naj bi bila zato v celoti pravno nedopustna, saj zakonodajalec z njo po mnenju predlagatelja ruši temelje civilnopravnih razmerij v državi in vsebinsko posega v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-300/04 in št. U-I-267/06. Zakonodajalcu tako očita trojni retroaktivni poseg v obstoječe pravno razmerje, v odločbe Ustavnega sodišča in v vsebino OZ ter kršitev zakonodajnega postopka, ker je bila novela sprejeta po odločitvi Ustavnega sodišča, da je 376. člen OZ skladen z Ustavo. S tem naj bi zakonodajalec retroaktivno poslabšal pravni položaj vsem dolžnikom, ki so utemeljeno zaupali v načelo, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne tudi za zakonodajalca, in v praksi vzpostavil pravno nerešljive položaje, saj naj sodišča ne bi vedela, katero pravno ureditev naj pri sojenju upoštevajo – iz obeh navedenih odločitev Ustavnega sodišča ali iz OZ-A, to vprašanje pa naj bi bilo aktualno v 500.000 sodnih primerih. S črtanjem 376. člena OZ naj bi dolžniki in potencialni dolžniki izgubili še tisto minimalno pravno varstvo, ki ga mora zagotavljati vsak pravni red.
3. Vlada meni, da izpodbijani zakon ni v neskladju z Ustavo. Poudarja preventivno funkcijo zamudnih obresti: plačilno disciplino lahko zagotavlja le takšna pravna ureditev, kjer se dolžniku ne splača zamujati s plačilom. Izpodbijani zakon ne ruši načela zaupanja v pravo in ne posega retroaktivno v obstoječa razmerja. OZ-A je za uveljavitev pravila, da omejitev teka obresti do višine glavnice velja le za pogodbene obresti, določil petnajstdnevni rok po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. S tem ni posegel v čas pred svojo uveljavitvijo, določil je le učinke za obligacijska razmerja za naprej. Z izpodbijanim zakonom zakonodajalec tudi ni vsebinsko posegel v odločbe Ustavnega sodišča. Predvsem pa odločitev Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-267/06, da 376. člen OZ ni v neskladju z Ustavo, ne pomeni, da zakonodajalec vprašanj, s katerimi se je Ustavno sodišče ukvarjalo, ob upoštevanju razmerij, na katera posega tudi ureditev obresti, ne bi mogel urediti drugače.
4. Državni zbor v odgovoru na zahtevo uvodoma pritrjuje stališčem Vlade. Dodaja, da navedbe predlagatelja v zvezi s pravno ureditvijo izvršilnega postopka izpodbijanega zakona ne zadevajo, saj ta vanjo ne posega. Meni, da predlagatelj napačno razume pomen odločb Ustavnega sodišča št. U-I-300/04 in št. U-I-267/06: prva se nanaša na prehodno določbo 1060. člena OZ, v katero izpodbijani zakon ne posega, glede druge odločbe pa predlagatelj izhaja iz napačnega razumevanja logičnega pomena njenega izreka. Pojasnjuje, da je Ustavno sodišče z odločbo zgolj ugotovilo, da je bilo pravilo ne ultra alterum tantum v skladu z Ustavo, nikakor pa ni izreklo, da je to edina ureditev teka obresti, ki bi bila skladna z Ustavo; nasprotno, zakonodajalcu je na tem področju priznalo široko polje proste presoje. Državni zbor hkrati ugotavlja, da se večina pripomb Državnega sveta nanaša prav na polje proste zakonodajalčeve presoje, sicer pa je po navedbah Državnega zbora zagotavljanje preventivne funkcije zamudnih obresti ustavno dopusten cilj zakonodajnega urejanja, odprava prepovedi teka zamudnih obresti ultra alterum tantum pa sredstvo za dosego tega cilja, ki je v polju široke presoje zakonodajalca. Po mnenju Državnega zbora tudi ne drži, da je zakonodajalec retroaktivno posegel v odločbe Ustavnega sodišča, ureditev OZ in položaj dolžnikov. V 3. členu izpodbijanega zakona je jasno določeno, da zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu, zato v ničemer ne posega v obstoječa pravna razmerja za nazaj.
5. Mnenje Vlade in odgovor Državnega zbora sta bila poslana predlagatelju, ki nanju ni odgovoril.

6. Predlagatelj navaja, da izpodbija OZ-A. Z drugim členom OZ-A je zakonodajalec uveljavil nov 382.a člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju OZ-UPB1). Ta ne spreminja položaja dolžnikov glede teka pogodbenih obresti, saj zanje še naprej ohranja veljavnost načela ne ultra alterum tantum. Ker predlagatelj izrecno temu členu tudi ne očita neskladja z Ustavo, je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija le 1. in 3. člen OZ-A.
7. Člena 1 in 3 OZ-A se glasita:
»1. člen
V Obligacijskem zakoniku (Uradni list RS, št. 83/01, 32/04 in 28/06 – odločba US) se 376. člen črta.«
»3. člen
Ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.«
8. OZ je v 376. členu določil, da obresti nehajo teči, ko vsota zapadlih, pa neplačanih obveznosti doseže glavnico. Glede na umestitev določbe v zakonu (kljub nekaterim drugačnim stališčem v teoriji) ne more biti dvoma, da je določba veljala tako za zamudne kot za pogodbene obresti.(1) Takšna določba je bila glede na dotedanjo ureditev zamudnih obresti v ZOR novost, ki je na podlagi prehodne določbe 1060. člena OZ veljala le za obligacijska razmerja, ki so nastala po uveljavitvi oziroma Ustavno sodišče je prehodno določbo zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave z odločbo št. U-I-300/04 delno razveljavilo, tako da se je pravilo ne ultra alterum tantum uporabljalo tudi za obligacijska razmerja, nastala pred uveljavitvijo OZ.
9. Vprašanje skladnosti 376. člena OZ z Ustavo je bilo predmet ustavnosodne presoje v zadevi št. U-I-267/06. Ustavno sodišče je izpodbijano določbo presojalo z vidika drugega odstavka 14. člena ter z vidika 33. in 2. člena Ustave. Odločilo je, da 376. člen OZ ni v neskladju z Ustavo. Izhajalo je s stališča, da je zakonodajalčevo polje proste presoje pri urejanju vprašanj s področja gospodarske in socialne politike, kamor sodi tudi zakonsko urejanje vprašanj, ki se nanašajo na obveznost, višino in tek obresti, še posebej široko. Z vidika Ustave v teh primerih ni mogoče govoriti o zgolj eni sami in edini možni ustavnoskladni zakonodajni rešitvi. Ustavno sodišče zato ne presoja, ali je izpodbijana zakonska ureditev med več v poštev prihajajočimi možnostmi tudi najustreznejša, pač pa preizkuša le z ustavnega vidika sporne mejne vrednosti zakonodajalčevega prostega preudarka. Posebej je poudarilo, da odločitev Ustavnega sodišča v tej zadevi ne pomeni, da zakonodajalec vprašanj, s katerimi se je Ustavno sodišče ukvarjalo ob upoštevanju raznolikosti razmerij, na katera posega ureditev obresti, ne bi mogel urediti tudi drugače.
10. Z izpodbijanim zakonom je zakonodajalec tek zamudnih obresti uredil drugače. Pravilo ne ultra alterum tantum je ohranil samo za pogodbene obresti, tek zamudnih obresti pa s tem pravilom ni več omejen.

11. Ustavno sodišče uvodoma ugotavlja, da predlagatelj zmotno razume pomen obeh odločb Ustavnega sodišča, na kateri se sklicuje. Z odločbo št. U-I-300/04 je Ustavno sodišče delno razveljavilo prehodno določbo 1060. člena OZ, ki ni predmet presoje v tej zadevi, hkrati pa je izpostavilo, da se z ustavno skladnostjo ureditve, po kateri načelo ne ultra alterum tantum velja tudi za zamudne obresti, ni ukvarjalo. Z odločbo št. U-I-267/06 pa je Ustavno sodišče odločilo, da 376. člen OZ ni v neskladju z Ustavo. Kot je Ustavno sodišče v odločbi izrecno poudarilo in kot to v zahtevi ugotovi celo sam predlagatelj (točka B/1), odločitev Ustavnega sodišča v tej zadevi ne pomeni, da zakonodajalec vprašanj, s katerimi se je Ustavno sodišče ukvarjalo, ne bi mogel urediti tudi drugače. Že zato predlagatelj razlogov, s katerimi utemeljuje zahtevo, ne more graditi na dejstvu, da je zakonodajalec vprašanje teka zamudnih obresti z novelo uredil drugače od ureditve, ki je že bila predmet ustavnosodne presoje.
12. Predlagatelj navaja, da OZ-A posega v pridobljene pravice dolžnikov. Ustava varuje pridobljene pravice v 155. členu. Ta določba, razen pod pogoji iz drugega odstavka, prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57). V primeru OZ-A in s tem tudi izpodbijanih določb ne gre za retroaktivnost, ker je OZ-A začel veljati in se pričel uporabljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (3. člen), objavljen pa je bil v Uradnem listu št. 40/07 z dne 7. 5. 2007. Glede na navedeno 1. in 3. člen OZ-A nista v neskladju s 155. členom Ustave.
13. Predlagatelj zakonodajalcu nadalje očita, da je s sprejemom OZ-A kršil tudi načelo zaupanja v pravo ter v veljavnost in trajnost predpisov in da izpodbijani zakon posega v pričakovane pravice dolžnikov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da se posameznik ne more zanašati na to, da se veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil. Ustava namreč ne preprečuje, da bi zakon spreminjal zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu izmed načel pravne države (2. člen Ustave).(2) To načelo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost (odločba U-I-259/07 z dne 15. 11. 2007, Uradni list RS, št. 108/07 in OdlUS XVI, 81).
14. Z novelo OZ se je pravni položaj dolžnikov spremenil tako, da znesek zamudnih obresti odslej po višini ni več omejen z vsoto zapadlih in neplačanih zamudnih obresti; te tečejo, dokler traja zamuda, torej do plačila. Ustavno sodišče je moralo zato oceniti, ali so razlogi za spremembo pravnega položaja dolžnikov v splošnem, javnem interesu. Zakonodajno gradivo (Poročevalec DZ, št. 5/07) poudarja t. i. preventivno funkcijo zamudnih obresti, ki sili dolžnika k pravočasni oziroma čimprejšnji izpolnitvi obveznosti. Funkcija zamudnih obresti je poleg nadomestila za uporabo tujega denarja namreč zlasti preprečevati neupravičeno rabo tujega denarja (do katere pride zaradi zamude pri plačilu) in na ta način zagotavljati plačilno disciplino, ki je nujna za varnost pravnega prometa in za učinkovito delovanje trga. Da bi zamudne obresti lahko učinkovito opravljale to svojo vlogo, mora biti pravna ureditev takšna, da se dolžniku ne splača zamujati s plačilom. To funkcijo naj bi nova ureditev opravljala učinkoviteje od prejšnje, ko so zamudne obresti nehale teči, ko je vsota zapadlih, pa neplačanih zamudnih obresti dosegla glavnico, zaradi česar dolžnik (lahko) ni bil več stimuliran za vračilo dolga. Po oceni Ustavnega sodišča je takšna sprememba pravila o teku zamudnih obresti v splošnem in javnem interesu. Plačilni disciplini in učinkom, ki jih ima na delovanje trga, je nedvomno treba dati prednost pred »pričakovanimi pravicami« dolžnikov, da jim zamudnih obresti, ko bo vsota zapadlih in neplačanih zamudnih obresti dosegla glavnico, kljub še trajajoči zamudi ne bo treba več plačevati. V vprašanje legitimnosti takšnega pričakovanja se Ustavno sodišče na tem mestu ni spuščalo. Trditvi predlagatelja, da so dolžniki z novelo OZ izgubili še tisto minimalno pravno varstvo, ki ga mora zagotavljati vsak pravni red, ni mogoče slediti. Kljub črtanju pravila ne ultra alterum tantum za zamudne obresti, OZ že samo glede zamudnih obresti zagotavlja uresničevanje načela enake vrednosti dajatev tudi prek drugih institutov (npr. s prepovedjo obrestnih obresti v 375. členu in z domnevo oderuških obresti v 377. členu OZ).
15. Predlagatelj tudi trdi, da je zakonodajalec s sprejemom novele v praksi vzpostavil pravno nerešljive položaje, ker naj sodišča ne bi vedela, katero pravno ureditev po OZ ali po OZ-UPB1 naj pri sojenju upoštevajo. Kolikor s tem zatrjuje nejasnost in nedoločnost prehodne določbe, očitek ni utemeljen. Prehodna določba jasno določa začetek veljavnosti izpodbijane ureditve. Katera ureditev pa velja za posamezne kategorije dolžnikov glede na okoliščine posameznega konkretnega primera, pa je stvar uporabe prava. Ni pristojnost Ustavnega sodišča pojasnjevati, kako naj sodišče razlaga zakon, razlaga zakonskih določb in skrb za enotno sodno prakso sta v prvi vrsti stvar sodišč. Različne razlage so lahko sestavni del presoje zakona pred Ustavnim sodiščem šele, če je treba iz pravnega reda izločiti njegovo neustavno razlago. Tega pa predlagatelj ne zatrjuje.
16. Glede na navedeno 1. in 3. člen OZ-A nista v neskladju z 2. členom Ustave.
17. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje z 8. členom Ustave, ki določa, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, in da se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. Kolikor to trditev utemeljuje z navedbo, da sklicevanje na Direktivo ne more biti razlog za sprejem izpodbijanega zakona, ta ne zadostuje za ugotovitev neskladja z 8. členom Ustave, natančneje pa tega očitka ne obrazloži. Prav tako predlagatelj ne obrazloži zatrjevanih neskladij z drugim odstavkom 14. člena in s 33. členom Ustave, zato teh trditev Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
18. Do navedb o neustavnosti izvršilnih predpisov, ki neposredno niso predmet presoje s to zahtevo, se Ustavno sodišče ni opredeljevalo. Presoje skladnosti ZIZ z Ustavo pa predlagatelj ne zahteva.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1)Več v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-267/06.
(2)Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998 (Uradni list 13/98, OdlUS VII, 2).