Datum: 18. 6. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Majde Reich Scarabelli, Ljubljana, na seji 18. junija 2009

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) se zavrne.
2. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 329/2007 z dne 15. 5. 2008 se zavrne.

1. Pobudnica izpodbija drugi odstavek 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker naj bi ji onemogočal, da bi sama uveljavljala pravico iz 25. člena Ustave. Meni, da je zakonodajalec neupravičeno diskriminiral stranke, ki nimajo pravniškega državnega izpita. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s 25. in s 14. členom Ustave. Vrhovno sodišče je namreč glede na pogoj iz drugega odstavka 22. člena ZUS-1 zavrglo revizijo, ki jo je vložila sama, ob vložitvi revizije pa ni izkazala, da bi imela opravljen pravniški državni izpit.
2. Z ustavno pritožbo izpodbija táko odločitev, ker naj bi Vrhovno sodišče z njo kršilo 2., 14., 22., 25., 33. in 67. člen Ustave. Vrhovnemu sodišču očita, da je ni pozvalo, naj predloži dokazilo o izpolnjevanju ustrezne izobrazbe oziroma naj imenuje pooblaščenca, ki je odvetnik ali oseba z opravljenim pravniškim državnim izpitom. Takšno ravnanje sodišča naj bi bilo arbitrarno. Razlikovanje glede na izobrazbo naj bi bilo tudi diskriminacijsko, saj naj bi šlo za razlikovanje, ki temelji na osebni okoliščini. Kot posledica teh kršitev naj bi bili pritožnici kršeni še pravici do zasebne lastnine in dedovanja.
3. Ustavno sodišče je 27. 11. 2008 sklenilo, da ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča sprejme v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) je bilo o tem obveščeno Vrhovno sodišče.

4. Pobudnica zatrjuje neustavnost drugega odstavka 22. člena ZUS-1, ker je Vrhovno sodišče zavrglo revizijo, ki jo je vložila sama, ob tem pa ni izkazala, da bi imela opravljen pravniški državni izpit. Določitev obveznega zastopanja sama po sebi ni v neskladju z Ustavo (sklep št. U-I-137/00 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 73 in odločba št. U-I-69/07 z dne 4. 12. 2008, Uradni list RS, št. 119/08). Poleg tega je revizija izredno pravno sredstvo, 25. člen Ustave pa izrednih pravnih sredstev ne zajema. Na podlagi teh stališč je Ustavno sodišče odločalo že v zadevi št. U-I-137/00, nanjo pa se je sklicevalo tudi v odločbi št. U-I-69/07. Očitek o neskladju izpodbijane določbe s 25. členom Ustave je torej neutemeljen.
5. Z očitkom, da je zakonodajalec diskriminiral stranke, ki nimajo pravniškega državnega izpita, pobudnica ne more utemeljiti neustavnosti drugega odstavka 22. člena ZUS-1. Ustava prepoveduje diskriminacijo glede na posameznikove osebne okoliščine pri zagotavljanju, uresničevanju oziroma varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 14. člena Ustave). Ker 25. člen Ustave pravice do izrednih pravnih sredstev ne zajema, tudi očitka o kršitvi prepovedi diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave ni mogoče utemeljiti. Kolikor je pobudničine navedbe mogoče razumeti kot očitek kršitve načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, pa so tudi ti neutemeljeni. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena – ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Kot je razvidno iz 13. točke obrazložitve odločbe št. U-I-69/07, za izpodbijano ureditev taki razlogi obstajajo: »Obvezno pravno zastopanje pripomore k povečanju kakovosti sojenja in s tem k razvoju prava v sodni praksi, k razbremenitvi sodišč in s tem k pospešitvi postopkov in k zmanjšanju zaostankov, ker so vloge, ki jih sestavi oseba z ustrezno pravno izobrazbo, v primerjavi z vlogami laičnih strank preglednejše in kakovostnejše.« Ker navedeni razlogi utemeljujejo potrebo po ustrezni pravni izobrazbi osebe, ki lahko sestavi vlogo v postopku pred Vrhovnim sodiščem, je s temi razlogi očitno utemeljeno tudi razlikovanje med strankami, ki pravniškega državnega izpita nimajo, in tistimi, ki ga imajo, in so zato že same usposobljene za vložitev revizije.(*1)
6. Ker je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 22. člena ZUS-1 očitno neutemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo (1. točka izreka).

7. Predmet ustavne pritožbe je sklep o zavrženju revizije, ki jo je vložila pritožnica sama, ob vložitvi revizije pa ni izkazala, da bi imela opravljen pravniški državni izpit. Pritožnica tudi v ustavni pritožbi ne trdi, da bi pravniški državni izpit imela, temveč da jo izpodbijana odločitev glede na izobrazbo diskriminira pri uresničevanju njenega položaja stranke v sodnem postopku in s tem krši pravice iz 14. in 25. člena Ustave.
8. Po prvem odstavku 14. člena Ustave so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Navedena ustavna določba torej prepoveduje diskriminacijo pri zagotavljanju, uresničevanju oziroma varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin glede na posameznikove osebne okoliščine. Kot je pojasnjeno že v 4. točki obrazložitve, 25. člen Ustave pravice do izrednih pravnih sredstev ne zajema. Zato sta neutemeljena tako očitek o kršitvi pravice iz 25. člena kot tudi pravice iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
9. Tudi za kršitev pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave ne gre. Enako, kot je navedeno že v 5. točki obrazložitve tega sklepa, velja za stališča, na katerih temeljijo odločitve sodišč. Glede na namen določitve obveznega zastopanja sodišče ne bi imelo razumnega razloga za razlikovanje med pooblaščenci, ki morajo imeti pravniški državni izpit, in med strankami, ki imajo same ta izpit. Hkrati to pomeni, da obstaja razumen in iz narave stvari izhajajoč razlog za razlikovanje med strankami, ki imajo same opravljen pravniški državni izpit, in med tistimi, ki ga nimajo.
10. Pritožnica očita sodišču tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in se pri tem sklicuje na uporabo 88. člena ZPP. Meni namreč, da bi jo sodišče moralo pozvati, naj imenuje pooblaščenca, ki je odvetnik ali oseba z opravljenim pravniškim državnim izpitom. To, da pritožnica pravila procesnega prava razume drugače od sodišča, samo po sebi še ne zadošča za utemeljitev kršitve pravice iz 22. člena Ustave.
11. Ustavno sodišče je sicer v odločbi št. Up-736/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 127/06) sprejelo stališče, da gre za nesorazmeren poseg v pritožnikovo pravico do dostopa do sodišča iz prvega odstavka 23. člena Ustave, če Vrhovno sodišče zavrže revizijo, ki jo je vložil pritožnik sam, ne da bi bil pritožnik pri tem opozorjen na procesno omejitev pri vložitvi revizije (bodisi s pravnim poukom v odločbi Višjega sodišča bodisi s pozivom v postopku z revizijo). Stališča iz navedene odločbe Ustavnega sodišča pa v obravnavanem primeru ni mogoče upoštevati, ker se je to stališče nanašalo na omejitve pri vlaganju revizije, kot jo je urejal ZPP do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – v nadaljevanju ZPP-D).
12. Pritožnica je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila revizijo po ZUS-1, ki je s 1. 1. 2007 uveljavil revizijo v upravnem sporu kot izredno pravno sredstvo. ZUS-1 je določil drugačne pogoje za dovoljenost revizije, od pogojev, ki so bili določeni z ZPP. Čeprav ZUS-1 govori o dovoljeni reviziji (drugi odstavek 83. člena), gre po vsebini za kombinacijo z zakonom dovoljene revizije in t. i. dopuščene revizije, tj. revizije, ki jo dopusti sodišče. Po ZUS-1 je revizija dovoljena po samem zakonu le, če vrednost izpodbijanega dela (dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni obveznosti) presega 20.000 EUR. Tudi ZPP-D je s 1. 10. 2008 uveljavil kombiniran sistem po zakonu dovoljene revizije in revizije, ki jo dopusti sodišče. Tako po ZUS-1 kot po ZPP-D lahko sodišče revizijo dopusti, če je od odločitve sodišča mogoče pričakovati odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če je odločitev v konkretnem primeru pomembna za poenotenje sodne prakse.
13. Kljub temu, da po ZUS-1 Vrhovno sodišče lahko dopusti revizijo tudi, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, hude posledice za stranko (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1),(*2) so namen in cilji zakonodajalca pri uvajanju novega sistema izrednih pravnih sredstev pred Vrhovnim sodiščem enaki. Cilj revizije je, poleg varstva pravic posameznika, tudi zaščita pravne enotnosti in razvoj prava.(*3) Namen zakonodajalca ob sprejemanju ZPP-D je bil zagotoviti, da bo pripad zadev, o katerih mora odločati Vrhovno sodišče, obvladljiv in da bo lahko Vrhovno sodišče brez nepotrebnega odlašanja, vendar na temelju izčrpne in celovite obravnave predloženih zadev, učinkovito in kvalitetno izpolnjevalo prej navedene funkcije. V zvezi s tem je zakonodajalec hotel povečati tudi odgovornost strank oziroma njihovih odvetnikov za prispevek k navedenim ciljem.(*4)
14. Pri takem sistemu revizije subjektiven vidik, tj. varstvo pravic strank v konkretnem primeru, ni primaren. Poudarjen je namreč objektivni pomen tega pravnega sredstva in vloga Vrhovnega sodišča(*5) za razvoj prava, za usmerjanje sodne prakse in za njeno poenotenje.(*6) Gre za sistem, po katerem se revizija dopusti po kriteriju objektivnega pomena zadeve z vidika pravnega reda v celoti (reševanje pomembnih pravnih vprašanj in s tem prispevek k razvoju prava skozi sodno prakso, zagotavljanje enotnosti sodne prakse). Pri tem ne gre le za reševanje problema preobremenjenosti Vrhovnega sodišča, ampak predvsem za to, da se Vrhovnemu sodišču zagotovi, da bo lahko uresničilo svojo ustavno funkcijo.(*7)
15. Ureditev sodnega postopka z izrednimi pravnimi sredstvi je torej urejena drugače od ureditve, ki jo je upoštevalo Ustavno sodišče, ko je sprejelo stališče v zadevi št. Up-736/04. Citirana odločba se sicer sklicuje tudi na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Brualla Gómez de la Torre proti Španiji z dne 19. 12. 1997(*8) in na stališče, ki izhaja iz te sodbe, po katerem je treba v primeru, ko pritožbena ali kasacijska sodišča obstajajo, spoštovati jamstva iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), »zlasti kar zadeva zagotavljanje dejanske pravice dostopa do sodišč v zvezi z odločitvami o njihovih civilnih pravicah in obveznostih«. Vendar tega stališča ni mogoče razumeti tako, da je vsaka omejitev dostopa do sodišč nesorazmerna. Iz citirane sodbe ESČP je razvidno, da ESČP pri presoji obravnavane kršitve EKČP z vidika dostopa do najvišjega sodišča upošteva ne le ureditev sodnega postopka v državi pogodbenici kot celoto, temveč tudi vlogo najvišjega, npr. vrhovnega sodišča. Tako je ESČP prav v navedeni sodbi navedlo, da je preprečitev preobremenjenosti vrhovnega sodišča z manj pomembnimi zadevami dopusten cilj.
16. Spremenjen pomen revizije v sistemu pravnih sredstev pomeni, da so lahko pogoji za dostop do Vrhovnega sodišča strožji. Glede na zastavljene cilje ob uveljavljanju novega sistema revizije, zato tudi stališče, po katerem strank ni treba posebej opozarjati na omejitve postulacijske sposobnosti, ni nesorazmerno (2. člen Ustave). Razlaga zakona, kakršno je v obravnavani zadevi sprejelo Vrhovno sodišče, torej ne pomeni nesorazmerne omejitve dostopa do sodišča. Zato v obravnavanem primeru pritožnici tudi pravica iz prvega odstavka 23. člena Ustave ni bila kršena.
17. Izpodbijana odločitev ne temelji na stališčih, ki bi se po vsebini lahko nanašala na pravico do varstva zasebne lastnine in na način uživanja lastninske pravice. Zato ustavne pritožbe ni mogoče utemeljiti z očitki o kršitvi 33. in 67. člena Ustave.
18. Ker zatrjevane kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin niso podane, je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrnilo (2. točka izreka).

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(*1)Drugi odstavek 22. člena ZUS-1 namreč ni izključil uporabe četrtega odstavka 86. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 36/04 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZPP), na katerega odkazuje prvi odstavek 22. člena ZUS-1.
(*2)Da bi šlo za tak primer, pritožnica ne zatrjuje.
(*3)V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 772.
(*4)Predlog ZPP-D, Poročevalec DZ, št. 21/08, str. 27.
(*5)Predlog ZUS-1, Poročevalec DZ, št. 60/06, str. 20.
(*6)Predlog ZPP-D, Poročevalec DZ, št. 21/08, str. 36.
(*7)A. Galič, Novela Zakona o pravdnem postopku (ZPP-D), GV Založba, Ljubljana, PP št. 22/08, Priloga.
(*8)Recueil 1997-VIII, str. 2956, par. 37.