Datum: 23. 6. 2009

Senat Ustavnega sodišča je v postopku za preizkus ustavne pritožbe, ki jo je vložila Splošna bolnišnica Celje, Celje, ki jo zastopa Ivan Marovt, odvetnik v Celju, na seji 23. junija 2009

Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Upr 6/2008 z dne 26. 11. 2008 se ne sprejme.

1. Zavod za zdravstveno zavarovanje Republike Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) je pri pritožnici, Splošni bolnišnici Celje, opravil nadzor nad obračunavanjem storitev na kardiologiji. V okviru tega nadzora je ZZZS sprejel Zapisnik o nadzoru (13. 6. 2002) in po obravnavi pripomb preiskovanke še Končni zapis o nadzoru (26. 9. 2002). Končni zapis je vseboval tudi pravni pouk o pravici do vložitve tožbe na pristojno sodišče. Na tej podlagi je pritožnica vložila tožbo pri Okrožnem sodišču v Celju in zahtevala razveljavitev dela Zapisnika in Končnega zapisa o opravljenem nadzoru. S sklepom z dne 31. 5. 2006 je Okrožno sodišče v Celju ugotovilo, da ni pristojno za reševanje spora in je zadevo odstopilo Upravnemu sodišču. Stališče o nepristojnosti sodišča splošne pristojnosti in odstop zadeve Upravnemu sodišču je v pritožbenem postopku potrdilo Višje sodišče v Celju. Upravno sodišče je zoper tako odločitev sprožilo spor glede pristojnosti, o katerem je odločalo Vrhovno sodišče. Z izpodbijanim sklepom je Vrhovno sodišče odločilo, da za odločanje o zakonitosti Končnega zapisa ni podana sodna pristojnost in je tožbo pritožnice zavrglo. Vrhovno sodišče je svojo odločitev oprlo na stališče, da Končni zapis ni upravni ali drug posamični akt, o zakonitosti katerega bi bilo mogoče odločati v upravnem sporu. Prav tako pa ga ni mogoče izpodbijati pred sodiščem splošne pristojnosti.
2. Pritožnica zatrjuje, da ji je bila zaradi stališča Vrhovnega sodišča kršena pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (pritožnica to pravico povezuje tudi z 22. členom Ustave). Meni, da je Pravilnik o nadzorih, ki ga je sprejel ZZZS in na podlagi katerega je bil izdan Končni zapis, splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, saj je bil sprejet na podlagi Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92 in nasl. – v nadaljevanju ZZVZZ) in na podlagi Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92 in nasl. – v nadaljevanju ZZD). Zato naj bi bil tudi Končni zapis posamičen upravni akt, katerega zakonitost naj bi bilo mogoče izpodbijati pred sodiščem. Zaradi stališča Vrhovnega sodišča naj pritožnica ne bi imela zagotovljenega nobenega sodnega varstva.

3. V postopku ustavne pritožbe je preizkus Ustavnega sodišča omejen na presojo ustavnih vprašanj, torej na presojo, ali izpodbijana sodna odločba vsebuje pravna stališča, ki so nezdružljiva s kakšno človekovo pravico ali temeljno svoboščino.
4. Vrhovno sodišče je svojo odločitev oprlo na stališče, da Končni zapis ni javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe na področju upravnega prava. Zato o zakonitosti Končnega zapisa ni mogoče odločati v upravnem sporu. Pojasnilo je, da pri izdaji Končnega zapisa ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, pač pa za ugotavljanje nepravilnosti kot podlage za uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe med ZZZS in zdravstvenim zavodom o financiranju zdravstvenih storitev. Za izdajo Končnega zapisa se niti ne vodi upravni postopek niti se ne izda upravna odločba. Vrhovno sodišče je poudarilo, da nepravilnosti, ugotovljene v Končnem zapisu, lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med pritožnico in ZZZS, saj bo na podlagi teh ugotovitev ZZZS lahko ukrepala zoper pritožnico. Tega po stališču Vrhovnega sodišče ne more spremeniti niti dejstvo, da Pravilnik o nadzorih zoper Končni zapis predvideva sodno varstvo. Pravilnik o nadzorih je namreč po stališču sodišča interni akt ZZZS, ki je bil tudi objavljen samo v internem glasilu ZZZS, zato ne more biti podlaga za izdajanje posamičnih oblastnih aktov, niti ne podlaga za določanje sodne pristojnosti. Tudi nadzorna komisija, ki je izdala Končni zapis, je le interna nadzorna komisija ZZZS brez inšpekcijskih pooblastil. Vrhovno sodišče je odločitev oprlo še na stališče, po katerem dejstvo, da interni Pravilnik o nadzorih določa, da je zoper Končni zapis dopustno sodno varstvo, tudi nima nikakršne ustavnopravne podlage, saj morajo v skladu s četrtim odstavkom 153. člena Ustave posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti le na zakonu ali na zakonitem predpisu. Pravilnik o nadzorih, ki je bil podlaga za izdajo Končnega zapisa, pa po stališču sodišča ni niti zakon niti zakoniti predpis, ki bi bil lahko podlaga za izdajanje posamičnih aktov ali za določanje sodne pristojnosti. Zato je Vrhovno sodišče sklenilo, da spor o zakonitosti Končnega zapisa ne spada v sodno pristojnost niti pred sodiščem splošne pristojnosti niti pred specializiranim upravnim sodiščem. Stališče, da Končni zapis ni upravni akt, je Vrhovno sodišče zavzelo v več odločitvah, katerih opravilne številke navaja tudi v izpodbijanem sklepu: I Up 870/2000, I Up 972/2004, VII R 9/2005, VII R 36/2005, I Up 303/2005, I Up 821/2005, I Up 663/2007, I Up 246/2008 in I Up 382/2008.
5. Z zdravstvenimi in drugimi zavodi oziroma posamezniki sklepa ZZZS pogodbe za izvajanje zdravstvenih programov. Člen 63 ZZVZZ med drugim določa, da se ZZZS, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev. Na podlagi 65. člena ZZVZZ sklepa ZZZS pogodbe z zdravstvenimi in drugimi zavodi ter organizacijami in zasebnimi zdravstvenimi delavci, ki opravljajo zdravstveno dejavnost. Pogodbe določajo vrste, obseg in kakovost ter roke za uresničevanje programa oziroma zdravstvenih storitev. V pogodbi se določijo cene programov oziroma storitev, način obračunavanja in plačevanja ter nadzor nad uresničevanjem pogodbe kakor tudi druge medsebojne pravice in obveznosti pogodbenih strank.
6. Nadzor nad uresničevanjem pogodb ureja 77. člen ZZVZZ, ki je bil dopolnjen in spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/08 – v nadaljevanju ZZVZZ-K). Zakon določa, da ZZZS v skladu z zakonom in s statutom Zavoda izvaja nadzor nad izpolnjevanjem pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev in nadzor nad izvajanjem in zaračunavanjem zdravil in medicinskih pripomočkov. Tretji odstavek 77. člena ZZVZZ izrecno določa, da se pri izvajanju nadzora nad uresničevanjem pogodb ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Pravna podlaga za nadzor ZZZS nad izvajanjem pogodb pa sta tudi četrta točka prvega odstavka 76. člena in 83. člen ZZD.
7. Na podlagi navedenih zakonskih določb generalni direktor ZZZS izda pravilnik o nadzorih. Sedaj veljavni pravilnik ima naslov Pravilnik o izvajanju nadzora (objavljen v internem glasilu Občasnik ZZZS, št. 1/08 z dne 28. 3. 2008). V členih od 18 do 28 Pravilnik ureja postopek izvajanja nadzora. Postopek se prične z obvestilom o rednem ali izrednem nadzoru. Med izvajanjem nadzora se na kraju samem sestavlja začasni zapis. Po opravljanem nadzoru se izdela Zapisnik o nadzoru. Zoper Zapisnik so možne pisne pripombe. Po presoji pripomb na Zapisnik se izda Končni zapis. Po drugem odstavku 28. člena Pravilnika je Končni zapis dokument, s katerim se ugotovi, ali je izvajalec kršil pogodbeno razmerje in kako ga je kršil. Končni zapis je podlaga za izrekanje ukrepov, ki so določeni v 30. členu Pravilnika. Zoper Končni zapis Pravilnik izrecno določa sodno varstvo, in sicer s tožbo pri pristojnem sodišču.
8. Po presoji Ustavnega sodišča je očitek pritožnice, da pravna stališča Vrhovnega sodišča v izpodbijanem sklepu pomenijo poseg v pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), očitno neutemeljen. Stališče Vrhovnega sodišča pomeni, da Končnega zapisa kot takega ni mogoče izpodbijati pred sodiščem. To pa ne pomeni, da pritožnici ni zagotovljeno sodno varstvo njenih pravic in pravnih koristi. Ker gre v tem po stališču Vrhovnega sodišča za pogodbeno razmerje med pritožnico in ZZZS, lahko obe strani svoje pravice uveljavljata v gospodarskem sporu pred sodiščem splošne pristojnosti, seveda v okviru ustreznih civilnopravnih zahtevkov oziroma ugovorov. Končni zapis je tako lahko le dokaz v pravdnem postopku. Stališče Vrhovnega sodišča, da s Končnim zapisom ni bilo v ničemer oblastno odločeno o pravicah ali obveznostih pritožnice oziroma da ugotovitve v Končnem zapisu pomenijo le uveljavljanje pogodbenih pravic ZZZS ter da zato spor o zakonitosti Končnega zapisa ne sodi v sodno pristojnost, ne pomeni kršitve pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Nenazadnje stališče Vrhovnega sodišča, da Končni zapis ne pomeni oblastnega odločanja, potrjuje tudi namen zakonodajalca, ki je v ZZVZZ-K izrecno določil, da se pri izvajanju nadzora nad uresničevanjem pogodb ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.
9. Ker zatrjevane kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin niso podane, Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo.

10. Senat je ta sklep sprejel na podlagi drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik senata mag. Miroslav Mozetič ter članici mag. Marta Klampfer in Jasna Pogačar. Sklep je sprejel soglasno.