Datum: 2. 7. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča, na seji 2. julija 2009

Prva in druga alineja drugega odstavka 29. člena Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS, št. 123/03, 140/06 in 95/07) se razveljavita.

1. Računsko sodišče je vložilo zahtevo za oceno zakonitosti prve in druge alineje drugega odstavka 29. člena Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (v nadaljevanju Uredba), ki določata izjemi, v katerih ni potrebna cenitev vrednosti premoženja, ki je predmet prodaje. V zahtevi navaja, da je v postopku revizije zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2008 ugotovilo, da je Republika Slovenija prodala 25% lastniški delež v gospodarski družbi Hidrotehnik, d. d., Ljubljana, in da predmet prodaje ni bil ocenjen, kot za prodajo kapitalskih naložb določa 80.e člen Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju ZJF). Hkrati Uredba v 29. členu določa tri izjeme, ko predmeta prodaje ni treba oceniti, po mnenju Računskega sodišča pa za določitev dveh izmed njih ni podlage v Zakonu. Dodaja, da 80.h člen ZJF, na podlagi katerega je bila izdana Uredba, sicer določa, da Vlada na predlog ministra, pristojnega za finance, predpiše podrobnejše postopke in metode prodaje, zamenjave in oddaje stvarnega in finančnega premoženja države oziroma občine ter da med drugim uredi tudi primere, ko zaradi nesorazmernosti med vrednostjo posameznega predmeta prodaje in stroški pripravljalnih dejanj, pri čemer je cenitev eno izmed pripravljalnih dejanj (80.e člen ZJF), teh ni treba izvesti v polnem obsegu ali pa jih sploh ni treba izvesti. Ta določba po mnenju Računskega sodišča upravičuje določitev izjeme iz tretje alineje drugega odstavka 29. člena Uredbe, ne pa tudi določitve izjem iz prve in druge alineje drugega odstavka 29. člena Uredbe. Ker naj bi Vlada v skladu z 21. členom Zakona o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. – ZVRS) lahko izdala uredbo le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu, po mnenju Računskega sodišča za določitev spornih izjem od zakonske obveznosti cenitve predmeta prodaje ni imela ustreznega pooblastila v zakonu in je uredba v neskladju z ZJF. Računsko sodišče predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani določbi Uredbe odpravi, ker bo le odprava lahko učinkovala na revizijo zaključnega računa proračuna in na mnenje, ki ga sprejme Računsko sodišče, saj se revizija zmeraj opravlja za nazaj.
2. Vlada v odgovoru na zahtevo zavrača očitke Računskega sodišča in pojasnjuje, da jo ZJF pooblašča tudi za sprejem izjem iz prve in druge alineje drugega odstavka 29. člena Uredbe, kar naj bi izhajalo iz besede »tudi« v drugem stavku drugega odstavka 80.f člena ZJF. Navaja, da v primeru, ko nekega položaja ni mogoče podrediti pod nobeno izmed izjem iz 80.h člena ZJF, to še ne pomeni, da ne gre za izjemo, kjer ni treba opraviti cenitve vrednosti predmeta prodaje. Ekonomska neutemeljenost pripravljalnega dejanja naj ne bi bila vedno vezana na nesorazmerje med stroški in vrednostjo prodajanega premoženja, temveč bi bila lahko pripravljalna dejanja nepotrebna iz objektivnih razlogov. Objektivno nepotrebna naj bi bila cenitev, kadar gre za vrednostne papirje, s katerimi se trguje na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, kjer trg določa tržno vrednost vrednostnega papirja. Podobno pa naj bi veljalo tudi za prodajo terjatev. V zvezi s prodajo 25% deleža v družbi Hidrotehnik pa navaja, da je bila cena za delnico določena v prevzemni ponudbi, zato naj bi imeli imetniki delnic le možnost, da v skladu s prevzemno ceno oblikujejo svojo odločitev o sprejemu oziroma zavrnitvi prevzemne ponudbe. Vlada nasprotuje tudi morebitni odpravi izpodbijanih določb Uredbe, ker naj zanjo ne bi bilo nobenega razloga.

3. Na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) lahko Računsko sodišče vloži zahtevo, če nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti predpisa v zvezi s postopki, ki jih vodi. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora Računsko sodišče vložiti zahtevo, še preden je revizijski postopek, ki ga vodi, končan (primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-28/08 z dne 20. 3. 2008, Uradni list RS, št. 36/08). Računsko sodišče je obravnavano zahtevo vložilo v zvezi s postopkom revizije zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2008, ki še ni končan, zato mu je Ustavno sodišče priznalo položaj predlagatelja po sedmi alineji prvega odstavka 23.a člena ZUstS.
4. Ustavno sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil ZJF z Zakonom o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07 – ZSPDPO) med drugim razveljavljen v delu, ki ureja prodajo državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja. Tako 37. člen ZSPDPO določa, da se razveljavijo tudi 80.a, 80.b, 80.c, 80.č, 80.d, 80.f, 80.g in 80.h člen ZJF. Vendar navedena razveljavitev na odločitev v zadevi ne vpliva, saj ZJF še zmeraj velja v delu, ki se nanaša na prodajo državnega oziroma občinskega finančnega premoženja in kapitalskih naložb.
5. Po drugem odstavku 80.e člena ZJF mora pooblaščeni ocenjevalec vrednosti podjetij iz prvega odstavka 63. člena Zakona o revidiranju (Uradni list RS, št. 11/01 in nasl. – ZRev-1) pred prodajo posamezne kapitalske naložbe oceniti njeno vrednost, kadar kapitalska naložba države pomeni več kot 50% delež v osnovnem kapitalu družbe, pa je treba opraviti skrben finančni, pravni in organizacijski pregled družbe.
6. Člen 80.h ZJF določa, da Vlada na predlog ministra, pristojnega za finance, predpiše podrobnejše postopke in metode prodaje, zamenjave in oddaje v najem stvarnega in finančnega premoženja države oziroma občine. V predpisu v skladu s 1. do 3. točko tega člena uredi tudi primere, ko zaradi majhne vrednosti posameznega predmeta prodaje ni treba pripraviti posameznega programa prodaje iz 80.d člena ZJF, primere, ko zaradi nesorazmernosti med vrednostjo posameznega predmeta prodaje in stroški pripravljalnih dejanj teh ni treba izvesti v polnem obsegu ali jih sploh ni treba izvesti, in primere, ko je dovoljeno predmet prodati ali oddati z neposredno pogodbo, kolikor bi bila zaradi nesorazmernosti stroškov postopka glede na vrednost predmeta, ki se prodaja ali oddaja, izvedba metod iz drugega odstavka 80.f člena ZJF (javna ponudba, javna dražba, javno zbiranje ponudb) neutemeljena.
7. Vlada je na podlagi 80.h člena ZJF sprejela Uredbo, ki med drugim določa izjeme, ko cenitve predmeta prodaje kot pripravljalnega dejanja v zvezi s prodajo posameznega premoženja ni treba opraviti – prva do tretja alineja drugega odstavka 29. člena Uredbe.
8. Skladno z drugim odstavkom 120. člena Ustave so upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni treba. To pomeni, da morajo vsebinske določbe podzakonskega predpisa imeti zakonsko podlago in biti znotraj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-285/99 z dne 10. 7. 2002, OdlUS XI, 157). Načelo zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena zavezuje tudi Vlado (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV, 52; 17. tč. obrazložitve odločbe).
9. V 80.h členu ZJF je vsebovana t. i. izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilni predpis v določenem roku). Ne drži trditev predlagatelja, da Vlada brez izrecnega zakonskega pooblastila ne bi smela izdajati izvršilnih predpisov za izvrševanje zakonov. Če ga zakonodajalec določi, to pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in ji za to določil tudi rok (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-305/96 z dne 22. 4. 1999, Uradni list RS, št. 36/99 in OdlUS VIII, 82 in v odločbi št. U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000, Uradni list RS, št. 97/2000 in OdlUS IX, 226). Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi ali Vlada spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne smejo prepustiti izvršilnemu predpisu samostojnega odrejanja pravic in obveznosti.
10. Ustavno sodišče ugotavlja, da je izvršilna klavzula, ki je vsebovana v 80.h členu ZJF, povsem natančna in pomensko zaprta, saj zelo natančno določa, kdaj je mogoče opustiti pripravo prodajnih programov oziroma posameznih pripravljalnih dejanj ali opraviti prodajo oziroma oddajo premoženja neposredno s pogodbo (1. do 3. točka drugega stavka 80. h člena ZJF). V obravnavanem primeru je ZJF v 2. točki drugega stavka 80.h člena predvidel opustitev oziroma omejitev obsega cenitve premoženja kot pripravljalnega dejanja pri prodaji premoženja, kadar obstaja nesorazmernost med vrednostjo posameznega predmeta prodaje in stroški pripravljalnih dejanj. Vlada je z Uredbo v drugem odstavku 29. člena uredila tri primere, ko cenitve vrednosti premoženja, ki je predmet prodaje, ni treba opraviti, in sicer: 1) če so predmet prodaje vrednostni papirji, s katerimi se trguje na organiziranem trgu vrednostih papirjev, 2) če je predmet prodaje terjatev ali 3) če komisija utemeljeno ugotovi, da bi bili stroški cenitve nesorazmerni z vrednostjo premoženja, s katerimi razpolaga, oziroma če stroški cenitve presegajo polovico knjigovodske vrednosti premoženja, s katerim razpolaga. Le tretji primer se nanaša na položaj, ki ga je predvidel zakonodajalec v 2. točki drugega stavka 80.h člena ZJF za opustitev oziroma omejitev obsega cenitve premoženja.
11. Ker iz načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave izhaja, da izrecno zakonsko pooblastilo za sprejem podzakonskega predpisa ni treba, temveč zadošča, če je podzakonski predpis znotraj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi, je Ustavno sodišče preizkusilo, ali iz drugih določb ZJF izhaja podlaga za opustitev pripravljalnih dejanj, kot jih je Vlada določila v prvi in drugi alineji drugega odstavka 29. člena Uredbe. Vlada v odgovoru navaja, da opustitev pripravljalnih dejanj ni zmeraj nujno vezana na obstoj nesorazmerja med stroški pripravljalnih dejanj in vrednostjo premoženja, ki se prodaja, temveč so mogoči tudi primeri, ko so pripravljalna dejanja iz objektivnih razlogov nepotrebna. Takšen naj bi bil po mnenju Vlade položaj tudi v primerih iz prve in druge alineje drugega odstavka 29. člena Uredbe, saj naj bi bila v primeru, ko se z vrednostnimi papirji trguje na organiziranem trgu oziroma ko gre za terjatev, vrednost določena s tržno ceno oziroma z vrednostjo terjatve. Navedeno pa ne drži, saj je treba tudi v primeru, ko se z vrednostnimi papirji trguje na organiziranem trgu, upoštevati tudi njihovo t. i. notranjo vrednost (»intrinsic value«), ki ji tržna vrednost (»market value«) ne ustreza vedno.(1) Vrednostni papir je namreč lahko na trgu podcenjen (ali precenjen). Vsekakor je tržna vrednost boljši pokazatelj prave vrednosti kot knjigovodska vrednost (»book value«) vrednostnega papirja. Za vrednotenje vrednostnega papirja, še posebej delnice, so tako pomembni naslednji dejavniki: uspešnost poslovanja družbe in njegova rast v prihodnosti, splošna raven obrestnih mer v gospodarstvu, premija ali diskont za tveganje delnice oziroma zahtevana donosnost povprečne delnice ter delež čistega dobička, izplačanega v obliki dividend. Podobno velja tudi za terjatve. Kadar gre za denarne terjatve, imajo te res določeno zgornjo vrednost. Vendar pa je praviloma dejanska odkupna cena terjatve predmet vrednotenja, kjer so pomembni dejavniki zlasti: čas od zapadlosti terjatve, boniteta dolžnika, morebitno zavarovanje, kako se je izvajala izterjava itd. Tako ne drži trditev Vlade, da v teh primerih ocenitev ni ekonomsko smotrna, ker je vrednost vrednostnih papirjev oziroma terjatev določljiva oziroma določena. Poleg tega v ZJF ni podlage za opustitev pripravljalnih dejanj iz razloga objektivne nepotrebnosti. Vsem primerom iz drugega stavka 80.h člena ZJF je skupno, da so stroški pripravljalnih dejanj nesorazmerni z vrednostjo prodajanega premoženja. To je še posebej očitno v primeru možnosti sklenitve neposredne pogodbe, ko že ZJF sam določa, da gre za primere, ko je dovoljeno predmet prodati ali oddati z neposredno pogodbo, kolikor bi bila zaradi nesorazmernosti stroškov postopka glede na vrednost predmeta, ki se prodaja ali oddaja, izvedba metod iz drugega odstavka 80.f člena ZJF (javna ponudba, javna dražba, javno zbiranje ponudb) neutemeljena. V primeru majhne vrednosti prodajanega premoženja pa je nesorazmerje posledica prav majhne vrednosti prodajanega premoženja. Razloga objektivne nepotrebnosti pripravljalnih dejanj, ki naj bi po mnenju Vlade upravičeval oziroma dopuščal določitev izpodbijanih izjem iz prve in druge alineje drugega odstavka 29. člena Uredbe, tako iz ZJF ni mogoče ugotoviti. Drugih vsebinskih okvirjev, ki naj bi bili podlaga za sprejem izpodbijanih določb Uredbe, Vlada ne navaja, prav tako pa jih ni ugotovilo Ustavno sodišče.
12. Ustavno sodišče tako ugotavlja, da je Vlada z izpodbijanima določbama Uredbe presegla zakonski okvir, saj niti v 80.h členu ZJF niti v drugih zakonskih določbah ni podlage za njun sprejem. Zato sta prva in druga alineja drugega odstavka 29. člena Uredbe v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
13. Računsko sodišče je predlagalo odpravo izpodbijanih določb Uredbe. Na njuni podlagi naj bi že nastale škodljive posledice, ker je bil lastniški delež v družbi Hidrotehnik prodan brez cenitve njegove vrednosti. Po drugem odstavku 45. člena ZUstS Ustavno sodišče odpravi nezakonit predpis, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti, pri čemer odprava učinkuje za nazaj. Pri odločanju o tem, ali se podzakonski predpis razveljavi ali odpravi, je treba upoštevati tudi pravice tretjih in načelo pravne varnosti. Z morebitno odpravo, bi se namreč lahko poseglo v pridobljene pravice tretjih oseb, ne le v pravice kupca lastniškega deleža gospodarske družbe, ki je predmet revizije pred Računskim sodiščem, temveč tudi v morebitne pridobljene pravice (drugih) tretjih oseb. Upoštevati je namreč treba, da izpodbijani določbi veljata že od 26. 12. 2003 in da obstaja možnost, da bi se z odpravo vplivalo tudi na morebitne druge prodaje finančnega premoženja države. Revizija zaključnega računa proračuna se zmeraj opravlja v tekočem letu za preteklo leto.(2) Navedeno pomeni, da bi na revizijo zaključnega računa Republike Slovenije za leto 2008 imela vpliv le morebitna odprava izpodbijanih določb Uredbe. Vendar pa Ustavno sodišče ocenjuje, da je v konkretnem primeru treba dati prednost pravni varnosti in pravicam tretjih oseb. Pri tem je upoštevalo tudi, da dejstvo, da je bil lastniški delež v gospodarski družbi prodan brez cenitve, še ne pomeni, da so zaradi tega dejansko nastale škodljive posledice, tj. da je bil delež prodan po nižji ceni, kot bi bil prodan, če bi bila opravljena njegova cenitev. Razveljavitev izpodbijanih določb Uredbe pa bo zagotovila, da bo v prihodnosti(3) zagotovljena pravilnejša in zakonita prodaja državnega finančnega premoženja. V navedenem primeru je zato Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijani določbi Uredbe razveljavi.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Krisper Kramberger in Pogačar.

(1)B. Graham in D. L. Dodd, Securities Analysis, 6. izdaja, The McGraw-Hill, 2009, str. 71–72.
(2)Primerjaj tretji odstavek v zvezi s prvim odstavkom 97. člena ZJF.
(3)Poprava napak v prihodnosti je tudi eden izmed ciljev, ki naj bi jih zasledovalo računsko sodišče sleherne države. Primerjaj R. Allen in D. Tommasi (ur.), Managing Public Expenditure, a Reference Book for Transition Countries, OECD 2001, str. 342.