Številka: U-I-138/08-9

Datum: 17. 9. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Saša Rinka, Ljubljana, na seji 17. septembra 2009

Člen 4 Pravilnika o zahtevah za zagotavljanje neoviranega dostopa, vstopa in uporabe objektov v javni rabi ter večstanovanjskih stavb (Uradni list RS, št. 97/03) se razveljavi.

1. Pobudnik izpodbija 4. člen Pravilnika o zahtevah za zagotavljanje neoviranega dostopa, vstopa in uporabe objektov v javni rabi ter večstanovanjskih stavb (v nadaljevanju Pravilnik). Ta določa vrste objektov v javni rabi, ki morajo biti brez ovir. Meni, da je Pravilnik z določitvijo teh objektov posegel v zakonsko materijo oziroma prekoračil zakonsko pooblastilo. Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZGO-1) naj bi v prvem odstavku 17. člena namreč določal, da morajo vsi objekti v javni rabi, ki so na novo zgrajeni po določbah tega zakona, in objekti v javni rabi, ki se rekonstruirajo po določbah tega zakona, zagotavljati funkcionalno oviranim osebam dostop, vstop in uporabo brez grajenih in komunikacijskih ovir. Prav tako naj bi že 2. člen ZGO-1 opredelil, kateri objekti so objekti v javni rabi. Zato Pravilnik tega vprašanja ne bi smel urediti drugače. Člen 20 ZGO-1 naj bi ministra pooblaščal le k natančnejši opredelitvi zahtev za zagotavljanje neoviranega dostopa, vstopa in uporabe, ki morajo biti upoštevane pri projektiranju, gradnji in vzdrževanju vseh vrst objektov v javni rabi, ne pa tudi k natančnejši opredelitvi vrste objektov v javni rabi, ki morajo zagotoviti neoviran dostop funkcionalno oviranim osebam. Ureditev iz 4. člena Pravilnika, po kateri morajo le nekateri objekti v javni rabi zagotavljati neovirano gibanje funkcionalno oviranih oseb, naj bi bila zato v neskladju s 17. členom ZGO-1 ter s 120. členom in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ureditev iz 4. člena Pravilnika naj bi v primerjavi z ureditvijo iz ZGO-1 poslabšala položaj funkcionalno oviranih oseb, med katere sodi tudi pobudnik. Pobudnik navaja še, da se je kot vodja Sveta za odpravo arhitekturnih in komunikacijskih ovir pri Mestni občini Ljubljana z izpodbijano določbo seznanil sredi meseca februarja 2008. Navaja še, da se postopkov izdaje gradbenih dovoljenj ne more udeležiti kot stranka, zato meni, da izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe.
2. Minister za okolje in prostor v odgovoru na pobudo zavrača navedbe pobudnika. Meni namreč, da je Pravilnik v skladu z ZGO-1. Pravilnik naj bi le podrobneje opredelil vrste stavb glede na njihov namen, za katere velja obveznost zagotovitve neoviranega dostopa, vstopa in njihove uporabe. Prav tako naj bi Pravilnik tudi v delu, ki opredeljuje objekte v javni rabi, ki morajo biti projektirani in grajeni brez ovir, in ki določa mejne kriterije, vezane na kapaciteto objekta, število zaposlenih, površine ipd., sledil določbam ZGO-1.
3. Odgovor nasprotnega udeleženca je bil poslan pobudniku, ki nanj ni odgovoril.

4. Po tretjem odstavku 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) lahko pobudnik vloži pobudo, kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, v enem letu od uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Ker do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A) rok za izpodbijanje navedenih aktov ni bil predpisan, se citirana določba ZUstS ne uporablja za odločanje o zadevah, v katerih so bile vloge vložene pred uveljavitvijo ZUstS-A (drugi odstavek 38. člena ZUstS-A). A contrario se za zadeve, v katerih so bile vloge vložene po uveljavitvi ZUstS-A, tretji odstavek 24. člena ZUstS uporablja. Tudi v teh primerih je treba ločiti med pobudami glede aktov, ki so začeli veljati po uveljavitvi ZUstS-A, in med tistimi, ki se nanašajo na akte, uveljavljene že pred uveljavitvijo ZUstS-A, ko navedeni procesni pogoj še ni bil predpisan. V slednjem primeru bi se lahko rok za vložitev pobude iztekel pred uveljavitvijo ZUstS-A, ko navedeni procesni pogoj še ni bil predpisan. Zaradi zagotovitve enakih možnosti vsem morebitnim pobudnikom je treba v takem primeru šteti, da je enoletni rok za vložitev pobude začel teči šele z dnem uveljavitve ZUstS-A, tj. 15. 7. 2007. V obravnavanem primeru je zato pobuda pravočasna.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. ZGO-1 v prvem odstavku 17. člena določa, da morajo poleg izpolnjevanja bistvenih zahtev vsi objekti v javni rabi, ki so na novo zgrajeni po določbah tega zakona, in objekti v javni rabi, ki se rekonstruirajo po določbah tega zakona, zagotavljati funkcionalno oviranim osebam dostop, vstop in uporabo brez grajenih in konstrukcijskih ovir. Dostop, vstop in uporaba objektov brez grajenih in konstrukcijskih ovir se zagotavlja s projektiranjem in z gradnjo (peti odstavek 17. člena ZGO-1). ZGO-1 opredeljuje objekt v javni rabi kot objekt, katerega raba je pod enakimi pogoji namenjena vsem in se glede na način rabe deli na javne površine in nestanovanjske stavbe, namenjene javni rabi (točke 1.5., 1.5.1. in 1.5.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V 20. členu ZGO-1 določa, da minister, pristojen za prostorske in gradbene zadeve, natančneje opredeli zahteve za zagotavljanje neoviranega dostopa, vstopa in uporabe, ki morajo biti upoštevane pri projektiranju, gradnji in vzdrževanju vseh vrst objektov v javni rabi in pri večstanovanjskih stavbah.
7. Izpodbijani Pravilnik v 4. in 5. členu določa objekte v javni rabi in stanovanjske objekte, ki morajo biti brez ovir. V členih 6 do 19 pa določa zahteve za zagotavljanje neoviranega dostopa, vstopa in uporabe. Pravilnik v 4. členu opredeljuje objekte v javni rabi, ki morajo biti brez ovir, glede na različne kriterije, tj. površino/velikost, število zaposlenih itd.(1)
8. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na Ustavo in zakone ali legalitetno načelo (drugi odstavek 120. člena Ustave) zahteva, da so nosilci javnih pooblastil pri izvrševanju teh pooblastil vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Pravna narava pravilnika kot podzakonskega predpisa je urejena v 74. členu Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – ZDU-1). Po njem se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona. Na zakon so vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Zato smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 13).
9. Prav za tak poseg, ki spreminja zakonsko vsebino, gre v primeru 4. člena Pravilnika. Kot izhaja iz prvega odstavka 17. člena ZGO-1, morajo, poleg izpolnjevanja bistvenih zahtev, vsi objekti v javni rabi, ki so na novo zgrajeni po določbah tega zakona, in objekti v javni rabi, ki se rekonstruirajo po določbah tega zakona, zagotavljati funkcionalno oviranim osebam dostop, vstop in uporabo brez grajenih in konstrukcijskih ovir.(2) Z izpodbijano določbo Pravilnika pa so bili določeni pogoji, pod katerimi velja obveznost iz prvega odstavka 17. člena ZGO-1 za objekte v javni rabi, navedene v tej določbi. S tem je Pravilnik spremenil zakonsko brezpogojno obveznost za vse objekte v javni rabi oziroma natančneje zožil je domet te zakonske določbe. Zato je 4. člen Pravilnika v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V primeru, ko Ustavno sodišče presodi, da je bil v izpodbijanem delu podzakonski predpis v neskladju z Ustavo, da svoji odločitvi učinek odprave ali razveljavitve. Ker pobudnik ni predlagal odprave izpodbijane določbe, niti ni zatrjeval nastanka škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti, je Ustavno sodišče ugotovljeni neskladnosti dalo učinek razveljavitve.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Člen 4 Pravilnika določa, da so objekti v javni rabi, ki morajo biti brez ovir:
1. hotelska in podobna stavba za kratkotrajno nastanitev (razred po CC.Si: 12111), če je v njej 50 nočitvenih enot oziroma sob ali več;
2. gostinski obrat (razred po CC.Si: 12112), če je v njem 30 miz oziroma 120 sedežev za mizami ali več;
3. stavba javne uprave (razred po CC.Si: 12201), v kateri je sedež državnih organov, sedež upravnih enot, izpostav ministrstev oziroma organov v njihovi sestavi, sedež javnega zavoda ali sedež lokalnih skupnosti, če je v njej zaposlenih 15 oseb ali več;
4. stavba banke, pošte ali zavarovalnice (razred po CC.Si: 12202), če je v njej zaposlenih 50 oseb ali več, ki poslujejo s strankami;
5. druga upravna in pisarniška stavba (razred po CC.Si: 12203), če je v njej zaposlenih 50 oseb ali več, ki poslujejo s strankami;
6. trgovska stavba (razred po CC.Si: 12301), v kateri je površina prodajnih prostorov 200 m2 ali več;
7. sejemska dvorana in razstavišče (razred po CC.Si: 12302), če je površina razstavnih prostorov 1.000 m2 ali več;
8. bencinski servis (razred po CC.Si: 12303), ki posluje z osebjem;
9. stavba za druge storitvene dejavnosti (razred po CC.Si: 12304), če je površina prostorov, namenjenih poslovanju s strankami 100 m2 ali več;
10. postaja oziroma terminal (razred po CC.Si: 12410), če je namenjen javnemu avtobusnemu, železniškemu, letalskemu, ladijskemu in žičniškemu prometu;
11. garažni objekt (razred po CC.Si: 12420), če je v njem 50 parkirnih mest ali več;
12. stavba za kulturo in razvedrilo (razred po CC.Si: 12610), če je v njej površina prostorov, namenjenih za obiskovalce oziroma dvoran s spremljajočimi javnimi prostori, kot so vhodna veža (hall) in podobno, 300 m2 ali več;
13. muzej, knjižnica in galerija (razred po CC.Si: 12620), če je površina razstavnih prostorov oziroma prostorov, namenjenih obiskovalcem, 150 m2 ali več;
14. stavba za izobraževanje in znanstvenoraziskovalno delo (razred po CC.Si: 12630), če je v njej pet ali več prostorov, namenjenih izobraževanju, kot so oddelek, razred, predavalnica in učilnica oziroma pet ali več laboratorijev, namenjenih znanstvenoraziskovalnemu delu;
15. stavba za zdravniško oskrbo in nego bolnih in poškodovanih (razred po CC.Si: 12640), in sicer ne glede na njen namen ali kapaciteto;
16. športna dvorana (razred po CC.Si: 12650), v kateri so tudi prostori za gledalce;
17. stavba za opravljanje verskih obredov (razred po CC.Si: 12721), če je površina prostorov, namenjenih vernikom, 150 m2 ali več;
18. pokopališče (razred po CC.Si: 12722);
19. igrišče za športe na prostem (razred po CC.Si: 24110).
(2) J. Duhovnik, Člen 20 (podrobnejši pogoji glede zagotavljanja neoviranega dostopa); v: J. Breznik in J. Duhovnik, Zakon o graditvi objektov s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 83, ugotavlja, da Pravilnik v 4. in 5. členu postavlja dodatne, milejše pogoje glede tega, kateri objekti morajo biti brez ovir dostopni funkcionalno oviranim osebam. Zato meni, da je vprašljiva usklajenost teh določb z zakonom.