Številka: Up-1857/07-70

U-I-161/07
Datum: 3. 12. 2009

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Andra Perića in Alana Perića, oba Republika Hrvaška, ki ju zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d.n.o. – o.p., Ljubljana, na seji 3. decembra 2009

1. Člen 23 Zakona o Skladu Republike Slovenije za nasledstvo in visokem predstavniku Republike Slovenije za nasledstvo (Uradni list RS, št. 29/06) se razveljavi.
2. Ustavna pritožba zoper sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. I Cp 7279/2006 z dne 31. 1. 2007 v zvezi s sklepom Okrožnega sodišča v Ljubljani št. P 1054/2002-I z dne 7. 7. 2006 se zavrže.

1. Pobudnika oziroma pritožnika (v nadaljevanju pobudnika) izpodbijata 23. člen Zakona o Skladu Republike Slovenije za nasledstvo in visokem predstavniku Republike Slovenije za nasledstvo (ZSNVPN). Ta določa, da ostanejo prekinjeni oziroma odloženi (če pa so se nadaljevali, se ponovno prekinejo oziroma odložijo) vsi postopki pred sodišči v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS), ki zadevajo devizne hranilne vloge v poslovni banki ali katerikoli njeni podružnici v katerikoli državi naslednici nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije (v nadaljevanju SFRJ) in ki so prekinjeni oziroma odloženi na podlagi Zakona o Skladu Republike Slovenije za sukcesijo (Uradni list RS, št. 10/93 in nasl. – v nadaljevanju ZSSuk). Določa tudi, do kdaj navedena prekinitev oziroma odlog traja. Pobudnika menita, da je 23. člen ZSNVPN v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave, ker naj bi odlagal uveljavljanje pravnega varstva za nedoločen in nedoločljiv čas v prihodnost, s čimer naj bi onemogočal učinkovito uveljavljanje pravice do meritorne sodne odločbe. Pri tem se pobudnika sklicujeta na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-195/99 z dne 12. 12. 2002 (Uradni list RS, št. 7/03 in OdlUS XI, 256) in št. Up-76/03, U-I-288/04 z dne 17. 3. 2005 (Uradni list RS, št. 34/05 in OdlUS XIV, 110). Menita, da iz pravice do sodnega varstva izhaja, da je treba posamezniku dejansko, ne le formalno, zagotoviti, da o njegovih pravicah in pravnih koristih odloča sodišče. Sodišče naj bi moralo o zahtevi za pravno varstvo vsebinsko odločiti v razumnem času. Te zahteve naj v primeru izpodbijane določbe ne bi bile izpolnjene, ker je zakonodajalec vezal nadaljevanje postopka na nastop bodočega negotovega dejstva, zato naj pobudnika ne bi mogla predvideti, kdaj se bo postopek nadaljeval. Pobudnika dalje 23. členu ZSNVPN očitata neskladje z načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave. Poudarjata, da je določba tako nedoločna, da pravni naslovniki na njeni podlagi ne morejo vedeti, kdaj se bodo prekinjeni postopki nadaljevali, in so v pravni negotovosti glede časa meritorne obravnave njihovih zahtevkov. Nadaljevanje postopkov naj bi bilo nepredvidljivo, saj naj bi bilo po preteklih izkušnjah povsem negotovo, kdaj (če sploh) bo rešeno vprašanje prevzema jamstva SFRJ ali Narodne banke Jugoslavije (v nadaljevanju NBJ) za devizne hranilne vloge.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je poseg v pravico do sodnega varstva, ki izhaja iz 23. člena ZSNVPN, utemeljen z javnim interesom, ki ga v celoti upravičuje. Nadaljevanje oziroma dokončanje sodnih postopkov pred sklenitvijo sporazuma o prevzemu jamstev SFRJ ali NBJ za devizne vloge v skladu s 7. členom priloge C Sporazuma o vprašanjih nasledstva (Zakon o ratifikaciji Sporazuma o vprašanjih nasledstva, Uradni list RS, št. 71/02, MP, št. 20/02 – v nadaljevanju MSVN) bi utegnilo po mnenju Državnega zbora prejudicirati rešitev tega vprašanja z mednarodnimi pogajanji. Poleg tega naj bi bilo treba upoštevati dejstvo, da je zoper Novo Ljubljansko banko, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju NLB), in Ljubljansko banko, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju LB), v teku veliko število pravdnih in izvršilnih postopkov, njihovo nadaljevanje in dokončanje pred sklenitvijo sporazuma pa naj bi negativno vplivalo na stabilnost slovenskega bančnega sistema. Državni zbor meni, da trenutek nadaljevanja postopka v izpodbijani določbi niti ne bi mogel biti natančneje določen, saj zakonodajalec ne more predvideti, kdaj bo sklenjen navedeni sporazum. Iz MSVN naj bi vendarle izhajalo, da mora do njega priti čim prej. Zavzema stališče, da bi bila zakonska določba, ki bi omogočala nadaljevanje prekinjenih postopkov pred sklenitvijo sporazuma iz 7. člena priloge C MSVN, dejansko v nasprotju z MSVN. Državni zbor navaja, da je treba pri presoji sorazmernosti posega v človekovo pravico do sodnega varstva upoštevati, da lahko tožniki v sporih v zvezi z deviznimi hranilnimi vlogami, vloženimi v bankah zunaj ozemlja RS, sodno varstvo uveljavljajo pred sodišči Republike Hrvaške (v nadaljevanju RH). Državni zbor zavrača očitke o kršitvi 2. člena Ustave iz enakih razlogov kot očitke o posegu v prvi odstavek 23. člena Ustave.
3. Vlada meni, da 23. člen ZSNVPN ni v neskladju z Ustavo. V svojem (prvem) mnenju odgovarja le na očitke pobudnikov o neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave. Navaja, da se naslednice nekdanje SFRJ v MSVN niso dogovorile o prevzemu jamstev nekdanje SFRJ ali NBJ za devizne hranilne vloge, pač pa so sklenile, da se morajo pogajanja o tem odprtem vprašanju nemudoma nadaljevati. Vlada RS naj bi si prizadevala za začetek pogajanj, vendar teh pobud druge države naslednice dosedaj niso sprejele. Vlada pojasnjuje, da je RS z Ustavnim zakonom za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 in nasl. – v nadaljevanju UZITUL) uredila jamstvo za izplačilo starih deviznih vlog nediskriminacijsko in v skladu s teritorialnim načelom. ZSNVPN naj bi določal za nadaljevanje postopkov odložni pogoj, ki ga je vzpostavil že MSVN. Čas »odložitve« postopkov naj bi bil določljiv, ker je vezan na pogajanja, ki jih zahteva mednarodna pogodba, ratificirana od vseh podpisnic. Zato Vlada ocenjuje, da izpodbijana določba ne odvzema pravice do sodnega varstva, pač pa njeno uresničitev le odlaga do rešitve predhodnega vprašanja, ki je nujna za meritorno odločanje sodišč. Poseg v navedeno človekovo pravico naj bi bil zato dopusten. Vlada opozarja, da bi lahko dokončanje prekinjenih oziroma odloženih sodnih postopkov v primeru sklenitve sporazuma z drugimi državami naslednicami pomenilo »prejudic«.
4. Vlada je pozneje dopolnila svoja stališča o zadevi z dodatnim (drugim) mnenjem. Pri njegovem nastanku je sodeloval tudi visoki predstavnik Republike Slovenije za nasledstvo. Poudarja, da je vprašanje deviznih hranilnih vlog, za katere je jamčila SFRJ, nasledstveno vprašanje, in opisuje način deviznega poslovanja v SFRJ. Meni, da vzpostavitev samostojnosti in suverenosti RS ni imela vpliva na jamstveno shemo zavarovanja deviznih depozitov občanov v RH. Vlada se v zvezi z naravo vprašanja jamstva za devizne hranilne vloge kot sukcesijskega vprašanja sklicuje na sodbo velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kovačić in drugi proti Sloveniji z dne 3. 10. 2008 in na pritrdilno ločeno mnenje sodnika Ressa v tej zadevi. Navaja, da bi morala pobudnika začeti pravdni postopek pred pristojnim hrvaškim sodiščem, in prilaga sklep občinskega sodišča v Osijeku, iz katerega naj bi izhajalo, da je večje število hrvaških varčevalcev uspešno izterjalo svoje terjatve do podružnice LB v RH. Pobudnika naj zato sploh ne bi imela pravnega interesa za izpodbijanje 23. člena ZSNVPN. Sicer pa naj bi izpodbijana določba pomenila pravni temelj le za mirovanje pravic in ne za poseg v pridobljene pravice. Vlada navaja, da so se pogajanja po 7. členu priloge C MSVN začela še pred njegovo formalno uveljavitvijo in da se ta določba nanaša na vse poslovne banke, ki so po razpadu SFRJ nadaljevale poslovanje skladno z novo uvedenimi nacionalnimi pravnimi režimi. Med državami naslednicami naj ne bi bilo soglasja o obsegu prevzemanja jamstev bivše države, ključnega pomena pa naj bi bilo upoštevanje izhodišča, po katerem se jamstvo federacije razdeli na dan, ko je posamezna država razglasila samostojnost. Vlada navaja, da si je RS po ustavitvi pogajanj leta 2002 večkrat prizadevala izpostaviti pomen njihovega nadaljevanja, da bi se čim hitreje rešilo vprašanje deviznih varčevalcev. Vendar naj intervencije pri RH ne bi bile uspešne. Kljub temu Vlada ocenjuje, da obstaja velika verjetnost za obnovitev pogajanj še pred pristopom RH k Evropski uniji.
5. Pobudnika ne soglašata z oceno Državnega zbora o sorazmernosti posega v pravico do sodnega varstva in opozarjata, da bi lahko ZSNVPN (če bi res imel za namen le preprečiti prejudic pri sklepanju bodoče mednarodne pogodbe) prekinil le tiste postopke, ki izhajajo iz jamstev SFRJ ali NBJ za devizne hranilne vloge, ne pa vseh postopkov pred domačimi sodišči, ki zadevajo te vloge. Država naj ne bi smela izrabiti svoje zakonodajne moči za izboljšanje svojega položaja v postopku, v katerem je ena od toženih strank. Pobudnika v tej zvezi navajata sodbi ESČP v zadevah Grške Rafinerije Stran in Stratis Andreadis proti Grčiji z dne 9. 12. 1994 ter Papageorgiou proti Grčiji z dne 22. 10. 1997. Iz sodbe ESČP v zadevi Lecarpentier proti Franciji z dne 14. 2. 2006 naj bi izhajalo, da javni interes, izkazan kot finančni interes države, ne more biti dopusten cilj omejitve človekovih pravic. Tega, da bi izpodbijana ureditev preprečevala nastanek neravnovesja v bančnem sektorju in splošno prizadetost gospodarske dejavnosti, pa naj zakonodajalec pri sprejemanju ZSNVPN ne bi utemeljil z nobenimi študijami. Pobudnika navajata, da ni pomembno, če so za odločanje v določenih sporih v zvezi z deviznimi hranilnimi vlogami pristojna tudi hrvaška sodišča, saj naj RS ne bi mogla na svojem ozemlju omejevati človekovih pravic z izgovorom, da se spoštujejo na ozemlju druge države.
6. Pobudnika v odgovoru na prvo mnenje Vlade zavračata stališče, da ZSNVPN ne odvzema pravice do sodnega varstva. Menita, da bi bila ta pravica iluzorna, če ne bi zagotavljala končne odločitve v sodnih postopkih, pri čemer se sklicujeta na sodbi ESČP v zadevah Aćimović proti Hrvaški z dne 9. 10. 2003 in Kutić proti Hrvaški z dne 1. 3. 2002. Poudarjata, da je Vlada sama navedla, da nekatere države naslednice ne izkazujejo interesa za rešitev vprašanja prevzema jamstev nekdanje SFRJ ali NBJ. Ne strinjata se z oceno, da MSVN določa odložni pogoj za odločanje pred sodišči. Dalje pobudnika navajata, da – tudi če bi bilo omenjeno stališče Vlade o rešitvi vprašanja jamstev kot nujnem pogoju za meritorno odločanje pravilno – bi to lahko veljalo le za obravnavo zahtevkov iz naslova teh jamstev. Zahtevki, ki jih pobudnika sodno uveljavljata, naj ne bi bili takšni. Zato naj rešitev njunih zahtevkov tudi ne bi mogla prejudicirati sklenitve sporazuma z drugimi državami naslednicami. Po mnenju pobudnikov namreč izpodbijana določba ZSNVPN nesorazmerno posega v pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ker s tem, da določa prekinitev vseh postopkov, ki zadevajo devizne hranilne vloge, očitno presega področje, na katerem bi bila lahko bojazen pred prejudicem legitimni cilj za omejevanje človekovih pravic. Pobudnika sta se odzvala tudi na dodatno mnenje Vlade. Navajata, da niso vsa vprašanja, ki izhajajo iz deviznih hranilnih vlog, za katere je jamčila SFRJ, nasledstvena vprašanja. Ugovarjata stališčem Vlade, ki jima odrekajo pravni interes za vložitev pobude. Vprašanji, ali so njuni zahtevki utemeljeni in katero sodišče je pristojno za odločanje o njih, naj ne bi bili upoštevni za presojo kršitve pravice do sodnega varstva. Pobudnika opozarjata, da obstaja večja verjetnost, da bodoče negotovo dejstvo, na katerega izpodbijana določba navezuje nadaljevanje sodnih postopkov (uspešen zaključek pogajanj), ne bo nikoli nastopilo.
7. Z ustavno pritožbo, ki sta jo vložila hkrati s pobudo, pobudnika izpodbijata pravnomočen sklep o prekinitvi postopka, ki ga je na podlagi 23. člena ZSNVPN sodišče prve stopnje sprejelo v pravdi, v kateri pobudnika zahtevata od različnih tožencev plačilo določene denarne vsote iz naslova hrambe denarnih sredstev pri LB in iz drugih pravnih podlag. Višje sodišče je v izpodbijanem sklepu zavzelo stališče, da mora sodišče prekiniti postopek in na podlagi 156. člena Ustave začeti pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti zakona le tedaj, kadar samo dvomi, da je zakon, ki ga mora uporabiti pri sojenju, v skladu z Ustavo. Ocenilo je, da gre v tej pravdi nedvomno za postopek, ki zadeva devizne hranilne vloge, ne glede na to, da pobudnika utemeljujeta zahtevek proti posameznim toženkam na različnih pravnih podlagah. Bistveno naj bi bilo to, da je bil postavljen le en tožbeni predlog.
8. Pobudnika očitata tej odločitvi kršitev 22. člena, prvega odstavka 23. člena in 25. člena Ustave. Pravica do enakega varstva pravic naj bi jima bila kršena z očitno napačno pravno presojo Višjega sodišča, da uveljavljata proti vsem toženim strankam zahtevek, ki se nanaša na devizne hranilne vloge, saj naj glede tretjetožene in četrtotožene stranke ne bi bilo tako. S tem pravnim stališčem naj bi Višje sodišče brez utemeljitve odstopilo od enotne in ustaljene sodne prakse v zvezi z vprašanjem identitete tožbenega zahtevka. Pobudnika menita, da jima je Višje sodišče kršilo pravico do pravnega sredstva, ker naj bi samo dopolnilo pomanjkljivo obrazložitev sklepa sodišča prve stopnje, ki ni pojasnilo svojega stališča, da njuni zahtevki zoper vse tožene stranke zadevajo devizne hranilne vloge. Očitek o kršitvi pravice do sodnega varstva temelji predvsem na mnenju pobudnikov, da izpodbijani sklep o prekinitvi postopka temelji na določbi ZSNVPN, ki je v neskladju z Ustavo. To stališče utemeljujeta s podobnimi razlogi, kot sta jih navedla v pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 23. člena ZSNVPN. Pobudnika opozarjata, da sta tožbo vložila že leta 1995 in da je pravdni postopek pred zadnjo prekinitvijo že bil prekinjen na podlagi določb ZSSuk. Predpisi naj bi jima tako že ves čas preprečevali, da bi prišla do meritorne odločitve v zadevi.
9. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-1857/07, U-I-161/07 z dne 28. 10. 2008 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. O tem je na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Višje sodišče v Ljubljani. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana nasprotnim udeležencem. Na ustavno pritožbo je odgovorila le LB, ki Ustavnemu sodišču predlaga, naj jo zavrne. LB pritrjuje stališču sodišč, da gre v predmetni pravdi za postopek, ki zadeva stare devizne hranilne vloge, kar naj bi izhajalo iz vseh vlog pobudnikov. Meni, da 23. člen ZSNVPN ni v neskladju z Ustavo, saj naj bi sodno varstvo le odlagal do rešitve vprašanja nasledstva. LB se sklicuje na sodbo velikega senata ESČP v zadevi Kovačić in drugi proti Sloveniji in na pritrdilno ločeno mnenje sodnika Ressa. Iz sodbe naj bi izhajalo, da je treba vprašanje deviznih vlog rešiti z medsebojnimi pogajanji držav naslednic SFRJ, kot naj bi sicer predvideval že MSVN. Prekinitev postopkov za čas do sklenitve ustreznega dogovora o prevzemu jamstev za devizne vloge naj po mnenju ESČP ne bi pomenila kršitve človekovih pravic.
10. V odgovoru na navedbe nasprotnega udeleženca pobudnika ponavljata svoje stališče, da Višje sodišče ne bi smelo nadomestiti pomanjkljive obrazložitve sklepa prve stopnje. ESČP naj ne bi zavzelo stališča, da je treba obstoječe postopke prekiniti do sklenitve dogovora med državami naslednicami. Prav tako naj ne bi presojalo, ali gre v primeru prekinitve postopkov za kršitev človekovih pravic. Pobudnika poudarjata, da neaktivnost držav naslednic pri pogajanjih še toliko bolj utemeljuje neprimernost ureditve ZSNVPN. Po njunem mnenju njuni zahtevki ne temeljijo na jamstvu za devizne depozite.

Odločitev o pobudi
11. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in ob izpolnitvi pogojev iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Pobudnika sta izčrpala pravno varstvo pred domačimi sodišči in sta hkrati vložila ustavno pritožbo zoper sklep, s katerim je Višje sodišče sprejelo zanju neugodno procesno odločitev, ter pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakonske določbe, na podlagi katere je bil sklep izdan. S tem sta izkazala pravni interes za vložitev pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Na pravni interes pobudnikov ne more vplivati morebitna možnost zaščite njunih premoženjskih interesov (tudi) s sprožitvijo ustreznih postopkov v tuji državi.
12. Člen 23 ZSNVPN se glasi:
»(1) Postopki pred sodišči v Republiki Sloveniji, ki zadevajo devizne hranilne vloge v poslovni banki ali katerikoli njeni podružnici v katerikoli državi naslednici nekdanje SFRJ in ki so prekinjeni oziroma odloženi na podlagi Zakona o skladu Republike Slovenije za sukcesijo (Uradni list RS, št. 10/93, 38/94, 40/97, 7/03 – odločba US in 86/04 – ZPSSJAN(1)), ostanejo prekinjeni oziroma odloženi. Postopki iz prejšnjega stavka, ki so se nadaljevali, se ponovno prekinejo oziroma odložijo.
(2) Postopki iz prejšnjega odstavka so prekinjeni oziroma odloženi do rešitve vprašanja prevzema jamstva SFRJ ali Narodne banke Jugoslavije za te vloge v skladu s 7. členom priloge C Sporazuma o vprašanjih nasledstva in se po izpolnitvi tega pogoja nadaljujejo po uradni dolžnosti.«
13. Izpodbijana določba se nanaša na del postopkov pred sodišči v RS, ki so bili v času uveljavitve ZSNVPN (ali v času pred njo) prekinjeni oziroma odloženi na podlagi določb ZSSuk. Njen učinek se razteza le na »postopke, ki zadevajo devizne hranilne vloge v poslovni banki ali katerikoli njeni podružnici v katerikoli državi naslednici nekdanje SFRJ«. Določba odkazuje na 15.č člen ZSSuk, ki je sodiščem, ki so vodila določene pravdne ali izvršilne postopke zoper osebe s sedežem ali stalnim bivališčem v RS nalagal prekinitev pravd oziroma odlog izvršb, in sicer (kot je določal 15.e člen ZSSuk) do uveljavitve zakona iz 15.c člena ZSSuk, ki naj bi uredil obveznosti Sklada Republike Slovenije za uveljavljanje pravic in obveznosti v postopku sukcesije do subjektov po ZSSuk v skladu z ureditvijo terjatev in obveznosti iz nasledstva Republike Slovenije do SFRJ. Člen 15.č ZSSuk je bilo treba razumeti v zvezi s 15.d in 15.g členom istega zakona, iz katerih je izhajalo, da se postopki prekinejo oziroma odložijo le, če so zahtevki posredno ali neposredno povezani s pravnimi razmerji do subjektov nekdanje federacije ali s pravnimi razmerji iz naslova statusne odgovornosti do subjektov nekdanje SFRJ, vtoževane oziroma izvrševane terjatve pa so nastale do 25. 6. 1991. Po navedenih določbah ZSSuk je v sodni praksi prihajalo tudi do prekinitev oziroma odlogov postopkov, ki so ustrezali opisanim zakonskim kriterijem, v njih pa so tožniki ali upniki uveljavljali svoje terjatve iz deviznih hranilnih vlog, deponiranih pred osamosvojitvijo RS v bankah, ki so imele sedež na ozemlju RS.(2) Po naravi stvari(3) gre v večini teh primerov za devizne hranilne vloge, za katere RS ni prevzela jamstva z 19. členom UZITUL, s katerim je – po stanju na dan uveljavitve UZITUL – prevzela jamstvo le za devize na deviznih računih in deviznih hranilnih knjižicah, vložene v bankah na ozemlju RS.(4) Te devizne vloge so bile deponirane v podružnicah slovenskih bank v drugih republikah nekdanje SFRJ. Navedene okoliščine so pomembne, ker je Ustavno sodišče v tej zadevi moralo upoštevati, da so na podlagi izpodbijane določbe ZSNVPN prekinjeni pravdni postopki in odloženi izvršilni postopki prekinjeni oziroma odloženi že dlje časa in ne le od tedaj, ko je pravno podlago za te oblike zastoja v postopku dal 23. člen ZSNVPN. Novela ZSSuk, ki je tovrstne prekinitve in odloge prva omogočila,(5) je bila uveljavljena 5. 7. 1997. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-76/03, U-I-288/04, v kateri je ugotovilo protiustavnost Zakona o preoblikovanju Sklada Republike Slovenije za sukcesijo in ustanovitvi Javne agencije Republike Slovenije za nasledstvo (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZPSSJAN), odločilo, da se vsi postopki, ki so bili prekinjeni oziroma odloženi na podlagi ZSSuk, nadaljujejo na predlog strank, če zakonodajalec ugotovljene neustavnosti ZPSSJAN ne odpravi v roku devetih mesecev od objave odločbe Ustavnega sodišča. Na podlagi tako določenega načina izvršitve odločbe Ustavnega sodišča so stranke imele možnost predlagati nadaljevanje prekinjenih postopkov od 1. 1. 2006 do 22. 3. 2006, ko je bil uveljavljen ZSNVPN. Ta zakon je del nadaljevanih postopkov(6) zelo kmalu ponovno prekinil oziroma odložil, za enako opredeljen segment tistih, ki se še niso nadaljevali po predlogu strank, pa je določil, da ostanejo prekinjeni oziroma odloženi. Vsi ti postopki imajo skupno značilnost, da trajajo že relativno dolgo.(7)
14. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave pomeni pravico vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ta pravica je zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Pravica do sodnega varstva je procesno jamstvo, ki posamezniku zagotavlja pravico do vsebinske odločitve v sporu, ne pa tudi pravice do točno določene vsebine takšne odločitve. Bistvenega pomena je časovna komponenta navedene pravice, na katero kaže v prvem odstavku 23. člena Ustave vsebovana besedna zveza »brez nepotrebnega odlašanja«. Pravica v razumnem času s sodnim varstvom uveljaviti svoje pravice je eden od bistvenih pogojev za učinkovito uresničevanje vseh drugih človekovih pravic. Njen namen je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva: prepozno sodno varstvo lahko izniči njegove učinke. Če namreč sodno varstvo pride prepozno, je prizadeta oseba v enakem položaju kot tedaj, ko sodnega varstva sploh nima.(8) Teorija poudarja, da sprejem zakonodaje, ki prekinja vse tekoče sodne postopke v vrsti zadev, lahko povzroči kršitev pravice do dostopa do sodišča (in sojenja v razumnem roku) po prvem odstavku 6. člena EKČP.(9)
15. V obravnavanem primeru je zakonodajalec trajanje prekinitve oziroma odloga vezal na rešitev vprašanja prevzema jamstva nekdanje SFRJ ali NBJ za devizne hranilne vloge v poslovnih bankah ali njihovih podružnicah v državah naslednicah nekdanje SFRJ v skladu s 7. členom priloge C MSVN.(10) Po rešitvi tega vprašanja naj bi se postopki nadaljevali po uradni dolžnosti. MSVN je mednarodna pogodba, ki jo je sklenilo in ratificiralo pet držav naslednic nekdanje SFRJ,(11) ki so se – kot so navedle v preambuli pogodbe – »v interesu vseh držav naslednic in njihovih državljanov, interesu stabilnosti v regiji ter dobrih medsebojnih odnosov« zavedle potrebe, da rešijo nasledstvena vprašanja in določijo pravično razdelitev »pravic, obveznosti, premoženja in dolgov« nekdanje SFRJ. Z MSVN sicer niso bila razrešena vsa sporna nasledstvena vprašanja, vendar je bil vzpostavljen stalen mehanizem za nadaljnje pogajanje in dogovarjanje v obliki Stalnega skupnega odbora visokih predstavnikov držav naslednic, ki nadzira učinkovito uresničevanje MSVN, hkrati pa je forum, na katerem se lahko razpravlja o vprašanjih, ki se utegnejo pojaviti med njegovim uresničevanjem (drugi odstavek 4. člena MSVN). Pravila za delitev finančnih sredstev in obveznosti nekdanje SFRJ so vsebovana v prilogi C MSVN. Eno najtrših pogajalskih vprašanj v tem vsebinskem delu sporazuma je bilo prav vprašanje alokacije jamstev SFRJ(12) za devizne hranilne vloge, ki so ga države naslednice nazadnje izločile iz MSVN in je predmet nadaljnjih pogajanj pod okriljem Banke za mednarodne poravnave.(13) Državam naslednicam nekdanje SFRJ se torej za zdaj ni uspelo dogovoriti o enotnem pristopu k reševanju tega vprašanja in so ga vse uredile v skladu s svojimi notranjimi pravili: RS, kot je navedeno v 13. točki obrazložitve te odločbe, je prevzela jamstvo po teritorialnem načelu. To pomeni, da v tem trenutku ne jamči za izplačilo deviznih hranilnih vlog, ki so bile deponirane v podružnicah ali drugačnih poslovnih enotah LB in Kreditne banke Maribor, d. d., Maribor, v drugih republikah nekdanje SFRJ.(14) Ustavno sodišče ne razpolaga s podatki, iz katerih bi lahko z razumno mero gotovosti sklepalo, kdaj bo prišlo do rešitve spornega vprašanja iz 7. člena priloge C MSVN.(15)
16. Ustavno sodišče se je moralo najprej opredeliti do enega bistvenih stališč Državnega zbora, ki meni, da: (1) 23. člen ZSNVPN »temelji« na določbi 7. člena priloge C MSVN, (2) ima na podlagi drugega odstavka 153. člena Ustave MSVN kot ratificirana veljavna mednarodna pogodba v hierarhiji pravnih aktov prednost pred zakonom in (3) bi bilo nadaljevanje prekinjenih sodnih postopkov pred sklenitvijo dogovora držav naslednic nekdanje SFRJ o prevzemu jamstev SFRJ ali NBJ za devizne hranilne vloge dejansko v nasprotju z MSVN in kot takšno ustavno nedopustno. Vlada temu stališču pritrjuje, ko navaja, da izpodbijana določba pomeni odložni pogoj, ki ga je predhodno vzpostavil že MSVN. Vlada in Državni zbor torej smiselno zatrjujeta, da zakonodajalec pri sprejemanju ZSNVPN zaradi prevzetih mednarodnopravnih obveznosti ni imel druge izbire, kot da je uzakonil izpodbijano ureditev, ki utemeljuje prekinitev in odlog določenih sodnih postopkov. Po razlagi, ki jo zastopata, je v MSVN vsebovana mednarodnopravna zaveza pogodbenih strank, da v sporih glede prevzema jamstev SFRJ ali NBJ začasno odložijo uresničevanje sodnega varstva pred svojimi sodišči.
17. Ustavno sodišče v prvi vrsti ugotavlja, da je 23. člen ZSNVPN podlaga za prekinitev oziroma odlog vseh sodnih postopkov, ki zadevajo devizne hranilne vloge, ne le tistih, v katerih je tožena stranka država (pravna podlaga zahtevkov pa državno jamstvo za obveznosti bank). Ne glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da ni mogoče sprejeti razlage 7. člena priloge C MSVN, kot jo ponujata Vlada in Državni zbor. Iz jezikovnega pomena te določbe izhaja zgolj obveznost pogodbenih strank, da nemudoma pristopijo k pogajanjem glede spornega vprašanja, opredeljenega v določbi, pri čemer morajo pri pogajanjih vsebinsko upoštevati zlasti interese posameznikov – bančnih deponentov. Jezikovna razlaga ima v mednarodnem pravu poseben pomen.(16) Iz četrtega odstavka 31. člena Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (Uradni list SFRJ, MP, št. 30/72 in Uradni list RS, št. 35/92 – DKPP) izhaja, da se v pogodbi uporabljeni izrazi uporabljajo v »posebnem smislu« (ne pa po običajnem smislu) le, če se ugotovi, da je bil tak namen pogodbenih strank. Iz nekaterih drugih določb MSVN, ki tvorijo razlagalni kontekst 7. člena priloge C, izhaja kvečjemu težnja po lajšanju dostopa posameznikov do sodišč,(17) zaradi česar v MSVN ni mogoče najti podlage za tako namensko razlago te mednarodne pogodbe, ki bi dala 23. členu ZSNVPN naravo določbe, ki zgolj prenaša v notranji pravni red z MSVN prevzete mednarodnopravne obveznosti.
18. Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji zavzelo stroga merila za presojo zakonov, ki na nejasen in nedoločen način odlagajo uveljavitev pravice do sodnega varstva v različnih kategorijah sporov. Tako je v odločbi št. U-I-195/99 razveljavilo določbe o prekinitvi pravdnega postopka oziroma o odlogu izvršbe po uradni dolžnosti v 15.č in 15.d členu ZSSuk, kolikor so se nanašale na odškodninske zahtevke posameznikov zaradi škode, nastale pri služenju vojaškega roka v Jugoslovanski ljudski armadi nekdanje SFRJ na ozemlju RS. Ugotovilo je, da je od škodnega dogodka do časa odločanja Ustavnega sodišča, skoraj brez izjeme, moralo miniti že dvanajst let; ZSSuk pa je konec trajanja zakonite prekinitve postopka bolj napovedal kot predpisal, ko je določil, da se postopki po uradni dolžnosti nadaljujejo po uveljavitvi posebnega zakona, za katerega v času odločanja Ustavnega sodišča ni bilo znano niti, da bi se pripravljal.(18) Za pretežni del po ZSSuk prekinjenih pravdnih in odloženih izvršilnih postopkov se po tej odločbi ni nič spremenilo. Nastali neustavni položaj je Ustavno sodišče saniralo z odločbo št. Up-76/03, U-I-288/04, v kateri je odločilo o neskladnosti ZPSSJAN z Ustavo, ker ni določal nadaljevanja pravdnih in izvršilnih postopkov, ki so bili prekinjeni oziroma odloženi na podlagi ZSSuk. Poudarilo je, da se negotovost glede prekinjenih oziroma odloženih sodnih postopkov v času od sprejema odločbe št. U-I-195/99 ni zmanjšala, pač pa se je s sprejemom ZPSSJAN (ki je o nadaljevanju postopkov molčal) kvečjemu povečala. Zakonodajalec je s svojo opustitvijo pravico do sodnega varstva izvotlil in ji odvzel vsak koristen učinek, zaradi česar Ustavnemu sodišču niti ni bilo treba tehtati sorazmerja med posegom v navedeno pravico in morebitnim javnim interesom, ki bi tak poseg upravičeval.
19. S 23. členom ZSNVPN je zakonodajalec (glede postopkov, ki zadevajo devizne hranilne vloge) samo nadaljeval s svojim pristopom odlašanja sodnega varstva tožnikov v pravdnem postopku in upnikov v izvršilnem postopku na negotov in nedoločen prihodnji čas, kot ga je prikazal že v ZSSuk in ZPSSJAN. Svoje stališče o takem pristopu zakonodajalca je Ustavno sodišče dvakrat že nedvoumno izrazilo in v obravnavanem primeru ne vidi razlogov za njegovo spremembo. Izpodbijana zakonska določba, ki določa (ali ohranja že obstoječe) prekinitve in odloge, je sicer res nekoliko bolj konkretizirana kot ureditev v ZSSuk (v ZPSSJAN pa ustrezne določbe sploh ni bilo), vendar je tudi zanjo značilno, da konec trajanja zakonitih zastojev v postopku bolj napoveduje kot predpisuje. Odkazovanje na mogočo rešitev zapletenega nasledstvenega vprašanja, katere v tretjem letu od uveljavitve ZSNVPN (in več kot sedem let po podpisu MSVN) ni še nikjer na vidiku, pomeni za imetnike deviznih hranilnih vlog nič manj kot arbitrarno negotovost. Pri tem je njihov položaj kvečjemu težji, saj se sporno vprašanje, kakor ga »rešuje« izpodbijana določba, lahko uredi le z mednarodnimi pogajanji oziroma z arbitražo ali na drug v mednarodnem pravu sprejet način, ki ni odvisen le od volje slovenskega zakonodajalca. Še toliko bolj izrazito se kaže poseg v pravico do sodnega varstva v obravnavanem primeru, ko gre za prekinitve in odloge, ki na podlagi različnih predpisov trajajo od julija 1997, torej že trinajsto leto. Ker noben cilj ne more upravičiti posega v pravico do sodnega varstva, če je njegova posledica sprejem ukrepa, ki to pravico povsem izvotli oziroma izključuje, se Ustavno sodišče ni ukvarjalo s trditvami predlagatelja ZSNVPN o morebitni škodi, ki bi nastala v primeru nadaljevanja zadevnih sodnih postopkov, ter s trditvami Državnega zbora in Vlade o negativnem vplivu na stabilnost slovenskega bančnega sistema in morebitnem »prejudicu«. Tudi stališče Vlade, po katerem naj bi izpodbijana določba dostop do sodišč le odlagala do rešitve predhodnega vprašanja, ki je nujen pogoj za meritorno odločitev, ni prepričljivo. Glede na to, da je pravna podlaga za odločanje sodišč v tipičnih sporih, ki zadevajo devizne hranilne vloge, jasna,(19) celo če ne bi bila, pa so sodišča vezana na določbe prvih treh odstavkov 3. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – ZS),(20) ni videti razloga, da bi rešitev vprašanja deviznih jamstev v nasledstvenih pogajanjih šteli za nujen pogoj za nadaljevanje pravdnih in izvršilnih postopkov. To stališče ima oporo tudi v presoji ESČP, ki je v dveh sodbah ugotovilo, da je RH kršila pravico iz prvega odstavka 6. člena EKČP.(21)
20. V navedenem primeru je pri oceni ustavnosti 23. člena ZSNVPN treba upoštevati, da so pravdni in izvršilni postopki, ki zadevajo devizne hranilne vloge, prekinjeni oziroma odloženi že zelo dolgo, upoštevaje tudi učinek prejšnjih predpisov in čas, ki je potekel od uveljavitve ZSNVPN (13. točka obrazložitve te odločbe). Potek časa negotovosti glede nadaljevanja postopkov ni niti najmanj zmanjšal. Ustavno sodišče meni, da izpodbijana ureditev zato pomeni tak poseg v pravico strank do sodnega varstva, ki posega v samo bistvo te pravice in jim jo dejansko odvzema. Ker je pravica do sodnega varstva v teh primerih povsem izvotljena, Ustavnemu sodišču ni bilo treba opraviti tehtanja teže posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico v razmerju do teže z izpodbijano določbo zasledovanega javnega interesa po t. i. strogem testu sorazmernosti.(22) Noben, še tako dopusten cilj, ukrepa, ki izključuje pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ne more upravičiti in prestati testa sorazmernosti.(23)
21. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane zakonske določbe in jo razveljavilo (1. točka izreka). Zato ni presojalo drugih očitkov pobudnikov. Z začetkom učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča ne bo več pravne podlage za nadaljnje trajanje prekinitev pravdnih postopkov in odlogov izvršilnih postopkov pred slovenskimi sodišči, ki zadevajo devizne hranilne vloge v poslovni banki ali katerikoli njeni podružnici v katerikoli državi naslednici nekdanje SFRJ, ki so bili utemeljeni na razveljavljeni določbi.

22. Pobudnika z ustavno pritožbo izpodbijata sklep o prekinitvi postopka, ki ga je sodišče izdalo na podlagi razveljavljenega 23. člena ZSNVPN. Za vložitev ustavne pritožbe mora biti izkazan pravni interes. Pobudnika bi zato morala izkazati, da bo ugoditev ustavni pritožbi izboljšala njun pravni položaj oziroma zanju pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega ne moreta doseči. Na obstoj pravnega interesa mora Ustavno sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.
23. Z odločitvijo Ustavnega sodišča o razveljavitvi 23. člena ZSNVPN se bo po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije nadaljeval tudi pravdni postopek pri Okrožnem sodišču v Ljubljani pod št. P 1054/2002, v katerem pobudnika zahtevata od različnih tožencev plačilo denarnega zneska iz naslova sklenitve pogodbe o deviznem depozitu oziroma drugih s tem povezanih pravnih podlag. S tem, ko je Ustavno sodišče omogočilo, da se nadaljuje prekinjeni pravdni postopek pobudnikov, je pobudnikoma sodno varstvo zagotovljeno. Glede na navedeno pobudnika nimata več pravnega interesa za odločitev o ustavni pritožbi. Zato jo je Ustavno sodišče zavrglo (2. točka izreka).

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in druge alineje prvega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Deisinger, Mozetič in Tratnik.

(1) V besedilu zakona gre za očitno pomoto; prava kratica je »ZSSuk«.
(2) Vrhovno sodišče je v sklepu št. II Ips 395/99 z dne 12. 4. 2000 zavzelo stališče, da so terjatve deviznih varčevalcev proti LB iz naslova deviznih hranilnih vlog, ki so nastale v času pred osamosvojitvijo RS in glede katerih ta ni prevzela jamstva po 19. členu UZITUL, terjatve, ki so posredno povezane s pravnimi razmerji s subjekti nekdanje federacije. Povezane so s pravnimi razmerji, v katerih je bila LB do NBJ.
(3) Devizne hranilne vloge, za katere je RS prevzela jamstvo, so se normalno izplačevale in deponentom praviloma ni bilo treba sprožiti pravnih postopkov.
(4) Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v sklepih št. II Ips 613/96 in II Ips 614/96 z dne 1. 4. 1998, je kraj vložitve deviz po 19. členu UZITUL kraj dejanskega vplačila in ne sedež bančne centrale, v sklopu katere so bile filiale in podružnice na ozemlju SFRJ izven ozemlja RS. Za devize, vložene v filialah in podružnicah, lociranih v drugih republikah nekdanje SFRJ, ni jamstva RS.
(5) Zakon o dopolnitvah Zakona o Skladu Republike Slovenije za sukcesijo (Uradni list RS, št. 40/97 – v nadaljevanju ZSSuk-B).
(6) Le tiste, ki »zadevajo« določene devizne hranilne vloge.
(7) Iz dopisa predsednice Okrajnega sodišča v Ljubljani z dne 18. 9. 2008 izhaja, da je bilo na pravdnem oddelku tega sodišča konec avgusta 2008 na podlagi 23. člena ZSNVPN prekinjenih 29 zadev, starejših od deset let. Pobudnika sta svojo tožbo vložila leta 1995.
(8) Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/05 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 92/05 in OdlUS XIV, 72).
(9) Tako A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 58.
(10) Člen 7 priloge C MSVN se glasi: »O prevzemu jamstev SFRJ ali NBJ za devizne hranilne vloge v poslovni banki in kateri koli njeni podružnici v kateri koli državi naslednici pred dnem njene razglasitve neodvisnosti se nemudoma začnejo pogajanja, pri čemer je zlasti treba upoštevati zaščito deviznih hranilnih vlog posameznikov. Ta pogajanja bodo potekala pod pokroviteljstvom Banke za mednarodne poravnave.«
(11) Bosna in Hercegovina, RH, Republika Makedonija, RS in Zvezna republika Jugoslavija.
(12) SFRJ je za njihovo izplačilo jamčila na podlagi 76. člena Zakona o bankah in drugih finančnih organizacijah (Uradni list SFRJ, št. 10/89 in nasl. – ZBFO).
(13) O poteku pogajanj pred sklenitvijo MSVN podrobneje B. Bohte, Sporazum o nasledstvu po SFRJ, Pravnik, št. 9–10 (2001), str. 574–575.
(14) Z Ustavnim zakonom o dopolnitvah ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 45/94 – UZITUL-A) ustanovljeni NLB in Nova Kreditna banka Maribor, d. d., Maribor, od obeh »starih« bank nista prevzeli obveznosti za devize na deviznih računih in deviznih hranilnih knjižicah, za katere RS ni prevzela jamstva po 19. členu UZITUL.
(15) Vlada in visoki predstavnik Republike Slovenije za nasledstvo sicer pozitivno gledata na možnost obnovitve pogajanj še pred pristopom RH k evropskim integracijam. Vendar hkrati navajata, da RH še ni privolila v nadaljevanje pogajanj pred Banko za mednarodne poravnave.
(16) V opombi št. 6 mnenja Ustavnega sodišča št. Rm-2/02 z dne 5. 12. 2002 (Uradni list RS, št. 117/02 in OdlUS XI, 246) je Ustavno sodišče poudarilo, da »zaradi pravne varnosti in v izogib prevelike svobode pogodbenic pri namenski razlagi daje mednarodnopravna judikatura in doktrina poseben poudarek jezikovni razlagi mednarodne pogodbe«.
(17) Člen 8 MSVN določa, da morajo države naslednice zagotoviti, da imajo državljani drugih držav naslednic dostop do sodišč, upravnih sodišč in organov vsake države naslednice, da se zagotovi uresničevanje MSVN. Člen 7 priloge G določa, da imajo vse fizične in pravne osebe vsake države naslednice na podlagi vzajemnosti enako pravico dostopa do sodišč, upravnih sodišč in organov te države in drugih držav naslednic zaradi uresničevanja varstva svojih pravic.
(18) Ker je bilo pravd ali izvršilnih postopkov, za kakršne je šlo v tej odločbi, pred slovenskimi sodišči le nekaj, Ustavnemu sodišču ni bilo treba tehtati sorazmerja med posegom v pravico do sodnega varstva in morebitnim javnim interesom, ki bi ga bolj ali manj upravičeval. Predlagatelj ZSSuk-B je prekinitev oziroma odlog sodnih postopkov sicer utemeljeval s potrebo po preprečitvi »prejudiciranja rešitve sukcesijskega vprašanja«, saj naj bi bila njegova rešitev vezana na akt, ki bo celovito urejal problematiko pravnega nasledstva (Poročevalec DZ, št. 25/97, str. 36).
(19) Glej 19. člen, tretjo alinejo drugega odstavka 22.b člena, 22.d člen in drugi odstavek 22.g člena UZITUL.
(20) »Sodnik je pri opravljanju sodniške funkcije vezan na ustavo in zakon. V skladu z ustavo je vezan tudi na splošna načela mednarodnega prava in na ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe.
Če se civilnopravna zadeva ne da rešiti na temelju veljavnih predpisov, upošteva sodnik predpise, ki urejajo podobne primere. Če je rešitev zadeve kljub temu pravno dvomljiva, odloči v skladu s splošnimi načeli pravnega reda v državi. Pri tem ravna v skladu s pravnim izročilom in z utrjenimi spoznanji pravne vede.
Sodnik ravna vselej tako, kot bi imel pred seboj nedoločeno število primerov iste vrste.«
(21) S sodbo v zadevi Kutić proti Hrvaški z dne 1. 3. 2002 je ugotovilo, da je država kršila pravico oškodovancev do sojenja v razumnem roku zaradi dolžine obdobja (več kot šest let), v katerem so bili na podlagi zakona prekinjeni pravdni postopki proti državi za povračilo škode zaradi nasilnih, terorističnih in podobnih dejanj z utemeljitvijo, da se pripravlja nova zakonodaja. Podobna je odločitev v zadevi Aćimović proti Hrvaški z dne 9. 10. 2003. Odškodninske pravde proti državi za povračilo škode, ki so jo pri opravljanju svoje službe v času vojne povzročili pripadniki vojske in policije, so bile zaradi pripravljanja nove zakonodaje prekinjene celo manj kot štiri leta (ESČP je štelo za pomembno, da je država prekoračila rok za pripravo nove zakonodaje, ki si ga je sama postavila).
(22) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86).
(23) Tako Ustavno sodišče tudi v odločbi št. Up-76/03, U-I-288/04.