Številka: U-I-10/08-19

Datum: 9. 12. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Varuhinje človekovih pravic, na seji 9. decembra 2009

1. Drugi odstavek 49. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06, 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08, 80/08, 48/09 in 91/09), kolikor se nanaša na funkcionarje varuha človekovih pravic, ki so bili izvoljeni oziroma imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve, je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku 6 mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 in deveti odstavek 49.č člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašata na funkcije varuha človekovih pravic in namestnikov varuha človekovih pravic, nista v neskladju z Ustavo.
4. Pobuda za oceno ustavnosti drugega odstavka 23. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06, 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08, 80/08 in 48/09) se zavrže.

1. Varuhinja človekovih pravic (v nadaljevanju Varuhinja) je vložila zahtevo za oceno ustavnosti 23. člena, drugega odstavka 49. člena, desetega odstavka 49.č člena in Priloge 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom in s 14. členom Ustave.
2. Varuhinja navaja, da je zakonodajalec funkcije varuha in njegovih namestnikov popolnoma arbitrarno razvrstil dva oziroma štiri plačne razrede nižje, kot so bile uvrščene pred sprejemom izpodbijane ureditve. Navaja, da je prejšnja ureditev plač varuha in njegovih namestnikov izhajala iz vloge in nalog institucije varuha v sistemu državne ureditve. Pri tem kot bistveno lastnost institucije varuha izpostavlja njeno neodvisnost v razmerju do nosilcev oblasti v državi. Glede na to, da naj varuh ne bi imel nobenih oblastnih ali izvršilnih pristojnosti, naj bi bila njegova moč v ustreznem statusu v hierarhiji državnih organov in v argumentaciji njegovih predlogov. Zato naj bi bil zelo pomemben tudi status njegovih funkcionarjev. V zvezi s tem opozarja na posamezne institute, ki naj bi kazali na položaj varuha in njegovih namestnikov v hierarhiji oziroma organizaciji državnih organov (način izvolitve oziroma imenovanja, način financiranja, razmerja do drugih državnih organov, mandatna doba, način in pogoji za razrešitev, nezdružljivost funkcije, poklicna imuniteta). Ti elementi naj ne bi bili ustrezno upoštevani pri določanju plač teh funkcionarjev, zaradi česar naj bi bila ureditev arbitrarna in kot takšna v neskladju s 14. členom Ustave. Varuhinja meni, da zakonodajalec ne sme spremeniti že uveljavljenih plačnih razmerij med različnimi funkcionarji, ne da bi imel za to utemeljene razloge. Ob tem opozarja na prejšnjo izenačitev plače varuha s plačo predsednika Ustavnega sodišča in izenačitev plače namestnikov varuha s plačami ustavnih sodnikov. Zatrjuje, da neodvisnost varuha vključuje tudi materialno neodvisnost. Pri tem se sklicuje na mednarodne dokumente o položaju ombudsmanov. Navaja, da je za učinkovito delo varuha bistveno, da so njegovi najvišji predstavniki ustrezno strokovno usposobljeni, kar se mora primerno izraziti v plači funkcionarjev, ki ta organ vodijo. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 84 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06), iz katere naj bi izhajalo, da zahteva po uravnoteženosti posameznih vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu primerljivih funkcionarjev. Arbitrarnost izpodbijane ureditve je po mnenju Varuhinje razvidna tudi iz tega, da naj bi zakonodajalec plače znižal le nadzornim organom, ki ne spadajo v izvršilno vejo oblasti.
3. Varuhinja očita 23. členu ZSPJS, da neutemeljeno razlikuje med sodniki, državnimi tožilci in državnimi pravobranilci, ki so upravičeni do različnih dodatkov, in varuhom ter njegovimi namestniki, ki jim pripada le dodatek za delovno dobo. Takšno po njenem mnenju arbitrarno razlikovanje glede pravice do dodatkov k plači – pri čemer se izrecno sklicuje na dodatek za mentorstvo ter dodatek za specializacijo, magisterij ali doktorat, omenja pa tudi razlikovanje glede upravičenosti do plače iz naslova delovne uspešnosti, naj ne bi imelo podlage v različni odgovornosti ali naravi dela. Izpodbijani določbi očita neskladje z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
4. Drugi odstavek 49. člena ZSPJS je po mnenju Varuhinje v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, ki so se zaposlili pred uveljavitvijo ZSPJS in bi jim po uveljavitvi zakona pripadala nižja plača, naj bi se namreč po prvem odstavku 49. člena ZSPJS v celoti varoval nominalni znesek plače, drugim funkcionarjem pa naj bi bilo na podlagi izpodbijane določbe plačo mogoče znižati za 5%. Znižanje plač funkcionarjem v času trajanja mandata naj bi bilo tudi v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo.
5. Varuhinja zatrjuje, da ustvarjajo prehodne določbe ZSPJS neenakopravnost med funkcionarji tudi zato, ker naj bi bilo v desetem odstavku 49.č člena ZSPJS določeno, da se namestnikom varuha, ki bodo na funkcijo imenovani po 1. 1. 2008, plača izplača v višini iz Priloge 3 ZSPJS, kar naj bi pomenilo, da bodo imeli ti namestniki za štiri plačne razrede nižjo plačo, kot naj bi jo na podlagi 49. člena ZSPJS za opravljanje iste funkcije prejemali namestniki, ki so to funkcijo nastopili pred tem datumom. Drugi odstavek 49. člena in deseti odstavek 49.č člena ZSPJS naj bi bila zato v neskladju s 14. členom Ustave. Meni, da bi morala tudi za varuha in njegove namestnike veljati enaka ureditev kot za sodnike in državne tožilce. V zvezi s tem opozarja, da so v primeru povišanja plač vsi funkcionarji upravičeni do enake plače.
6. Državni zbor v odgovoru navaja, da zgolj drugačna umestitev funkcije varuha v sistem funkcionarskih plač še ne posega v avtoriteto institucije varuha in v njegovo neodvisnost. Zatrjuje, da avtoriteta varuha temelji (predvsem) na njegovem moralnem ugledu (in njegovem ravnanju). Tega naj bi mu zagotavljala zlasti zahtevana dvotretjinska večina pri izvolitvi in nekateri drugi instituti, na katere se sklicuje Varuhinja. V zvezi s tem opozarja, da Varuhinja zakonodajalcu ne očita, da ji je zmanjšal katero od pravic v razmerju do drugih državnih organov. Prav tako ne zatrjuje, da zakonodajalec ne zagotavlja dovolj sredstev za delo varuha kot institucije. Meni, da drugačno urejanje položaja posameznikov v različnih časovnih obdobjih samo po sebi ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Očitek o kršitvi načela enakosti, ker varuh in njegovi namestniki niso upravičeni do različnih dodatkov, ki sicer pripadajo sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, pa je po mnenju Državnega zbora neutemeljen, ker ima priznavanje teh dodatkov omenjenim funkcionarjem podlago v pravicah, ki so jih ti glede na področno zakonodajo že imeli.
7. V zvezi z očitki o individualnem znižanju plač varuha in namestnikov Državni zbor navaja, da je varstvo nominalne višine plače zagotovljeno le sodnikom, ustavnim sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem. Odločitev, da se pri drugih funkcionarjih dopusti znižanje plače, naj bi sodila v polje proste presoje zakonodajalca, ker ne gre za poseg v ustavne pravice. Odločitev o znižanju bi lahko bila vprašljiva le, če bi se položaj teh funkcionarjev s tem bistveno poslabšal, česar pa pobudnica ne zatrjuje. Poleg tega naj bi šlo pri funkcionarjih, ki so varovani pred znižanjem plače, za funkcionarje, ki zagotavljajo delovanje sistema zakonodajne, sodne in izvršilne veje oblasti. V zvezi z očitki o neenakem plačnem položaju sedanjih in novih namestnikov Državni zbor meni, da gre za neprimerljive položaje in da v primeru drugačne ureditve ne bi bilo mogoče izvesti plačne reforme.
8. Državni zbor je odgovoru priložil tudi zapis magnetograma s seje Odbora za notranjo politiko, javno upravo in pravosodje, iz katerega izhaja mnenje poslanke, da, upoštevaje poseben ustavnopravni položaj varuha, ni argumentiranih razlogov za nižje plačne uvrstitve varuha in namestnikov.
9. Vlada meni, da je vse navedbe, potrebne za obravnavo in presojo pobude, posredovala že v svojem mnenju v zvezi z zadevo št. U-I-60/06, ki naj ga Ustavno sodišče upošteva tudi pri presoji v tej zadevi.
10. Varuhinja v zvezi z odgovorom Državnega zbora in mnenjem Vlade v vlogi z dne 28. 8. 2008 navaja, da v teh vlogah niso navedeni razumni razlogi za razlikovanje glede pravice do dodatkov k plači in tudi ne za spremenjena razmerja med plačnim položajem varuha in njegovih namestnikov ter ustavnih sodnikov. Opozarja, da plačni razredi namestnikov varuha pomenijo limit za vse zaposlene pri varuhu, ki bi sicer lahko napredovali do 57. plačnega razreda, kar pa bi pomenilo, da bi imeli kot podrejeni višjo plačo. Meni, da bo lahko takšna ureditev zaradi nezadovoljstva zaposlenih negativno vplivala na delo varuha. Na negativen vpliv višine plač namestnikov zavoda na plače javnih uslužbencev varuha, kar naj bi vplivalo tudi na kvaliteto kadrov, ki se bodo zaposlovali pri varuhu, in posledično na funkcioniranje tega organa, opozarja Varuhinja tudi v dopolnitvi pobude z dne 4. 3. 2009. V tej vlogi deloma ponavlja tudi očitke o neutemeljenem razlikovanju med funkcionarji glede dodatkov k plači, dela plače iz naslova delovne uspešnosti in možnosti napredovanja. Zatrjuje, da bi moralo načelo o enakopravnosti treh vej oblasti, ko gre za materialni položaj njihovih funkcionarjev, veljati tudi za državne organe, ki nimajo oblastnih nalog, temveč izvajajo funkcijo nadzora. V zvezi s tem se sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08 in OdlUS XVII, 71).

Procesna vprašanja
11. Ustavno sodišče je obravnavano vlogo štelo za pobudo Varuha človekovih pravic kot državnega organa, ustanovljenega za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Pobudo je s sklepom št. U-I-10/08 z dne 6. 3. 2008 sprejelo v obravnavo.
12. Ustavno sodišče mnenja Vlade iz zadeve št. U-I-60/06, na katero se Vlada sklicuje v predloženem mnenju, ob presoji v tej zadevi ni upoštevalo. Mnenje se ni nanašalo na problematiko plač varuha in njegovih funkcionarjev.
13. V času vložitve pobude je veljal ZSPJS s spremembami in z dopolnitvami tega zakona do vključno Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 57/07 – ZSPJS-G). Po vložitvi pobude je bilo sprejetih še pet novel ZSPJS. Z vidika obravnavane zadeve sta bistveni dve, in sicer Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 80/08 – v nadaljevanju ZSPJS-J) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 91/09 – v nadaljevanju ZSPJS-L). Ustavno sodišče je namreč pri presoji upoštevalo, da je na podlagi 1. člena ZSPJS-J izpodbijani deseti odstavek 49.č člena ZSPJS postal deveti odstavek te zakonske določbe. Prav tako pa je, kot bo razvidno iz nadaljevanja, upoštevalo tudi, da je bil z ZSPJS-L spremenjen izpodbijani 23. člen ZSPJS.
14. Po vložitvi pobude je bil sprejet tudi Zakon o začasnem znižanju plač funkcionarjev (Uradni list RS, št. 20/09 – ZZZPF). Na podlagi tega zakona so se začasno, in sicer za obdobje dvanajstih mesecev od začetka njegove uporabe, znižale plače (med drugimi) tudi funkcionarjem varuha, ne da bi bilo sicer poseženo v vsebino določb, ki so predmet izpodbijanja s to pobudo. Kot takšen ta zakon tudi ne more vplivati na presojo v tej zadevi.

O ustavnopravnem položaju varuha človekovih pravic
15. Ustava v 159. členu določa, da se z zakonom določi varuh pravic državljanov za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Ustavodajalec je torej varuha človekovih pravic opredelil kot ustavno kategorijo, kar že samo po sebi kaže na velik pomen in težo te institucije v naši ustavni ureditvi.(1) Še posebej poudarjeno pa to izhaja iz vloge, ki jo ima varuh po Ustavi. Ustavodajalec je namreč varuhu človekovih pravic zaupal občutljivo nalogo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jim Ustava zagotavlja osrednjo pozornost in jih kot izhodišče države in temelj njenega obstoja določa že v preambuli Ustave. Velik pomen, ki ga ima institucija varuha v naši ustavni ureditvi, je pri urejanju položaja varuha upošteval tudi zakonodajalec, ki je za izvolitev varuha predpisal dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev (12. člen Zakona o varuhu človekovih pravic, Uradni list RS, št. 71/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVarCP).
16. Varuh človekovih pravic po svoji funkciji ni del mehanizma oblasti, temveč prej protioblast, saj s svojim delovanjem omejuje samovoljo oblasti pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine.(2) Njegov pomen je velik prav zaradi tega, ker nadzoruje nosilce oblasti in lahko s tem pomembno prispeva tudi k preprečevanju njene morebitne zlorabe.(3) Gre za neformalno obliko varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznika, ki dopolnjuje formalne oblike varstva, kot sta sodno in ustavnosodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Neformalne mehanizme varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin so v posameznih državah začeli ustanavljati ob spoznanju, da pravni postopki in sodni nadzor ne morejo v celoti zagotoviti učinkovitega varstva pravic državljanov, ker so bolj ali manj omejeni samo na pravna razmerja, pri čemer tudi v teh razmerjih ne morejo zajeti vseh možnih okoliščin. Delovanje institucij v okviru neformalnih oblik varstva nasprotno ni vezano na toge pravne postopke in zajema praktično vsa razmerja, ki nastajajo med posamezniki in državo.(4) Prav v omenjenem načinu dela in v njihovi širini pa sta zajeta namen in smisel takšnih institucij, ki pomenijo dopolnilen, a zelo pomemben del sistema varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov.(5)
17. Formalna pooblastila varuha niso velika. Varuh lahko naslovi organom predloge, mnenja, kritike ali priporočila (7. člen ZVarCP), ki pa za te organe niso pravno obvezujoči. To pa ne pomeni, da delovanje varuha ne more biti učinkovito. Pri tem je treba najprej izpostaviti, da varuh deluje predvsem s svojim vplivom in z ugledom, iz katerih izhaja moč njegove avtoritete. Če organ prostovoljno ne izvrši predlogov varuha, lahko ta obvesti neposredno nadrejeni organ, pristojno ministrstvo ali poroča s posebnim poročilom Državnemu zboru (drugi odstavek 40. člena ZVarCP). Državnemu zboru tudi sicer poroča z rednimi ali s posebnimi poročili o svojem delu, ugotovitvah o stopnji spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter o pravni varnosti državljanov v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 43. člena ZVarCP).(6) Poleg tega lahko Državnemu zboru in Vladi daje pobude za spremembe zakonov in drugih pravnih aktov iz njune pristojnosti (prvi odstavek 45. člena ZVarCP). Močno orožje varuha je nedvomno tudi javnost.(7) Izpostaviti je treba tudi pristojnosti varuha človekovih pravic v postopku pred Ustavnim sodiščem. Tako lahko varuh človekovih pravic z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če meni, da ta nedopustno posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine (prva alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Ob izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev lahko vloži tudi ustavno pritožbo v zvezi s posamično zadevo, ki jo obravnava (drugi odstavek 50. člena ZUstS). Sicer pa učinkovitost varuha ni odvisna le od normativne ureditve njegovega položaja in pristojnosti, temveč tudi od visoke stopnje demokracije, upoštevanja ustavnih načel pravne države in odgovornosti nosilcev javnih funkcij. Kot demokratičen izum lahko namreč varuh deluje samo v demokratičnem okolju, kjer sta odgovorna vlada in napredno uradništvo resnično pripravljena odpravljati nenamerno povzročene kršitve in pomanjkljivosti.(8)

Presoja posameznih določb
Presoja drugega odstavka 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS (uvrstitev funkcionarjev varuha v plačne razrede)
18. Varuhinja izpodbija Prilogo 3 ZSPJS, kolikor določa plačne razrede funkcij varuha in njegovih namestnikov (v nadaljevanju funkcionarji varuha).(9) Izpodbijana ureditev je povezana z določbo drugega odstavka 10. člena ZSPJS, ki odkazuje na uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede s to prilogo Zakona. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano prilogo presojalo v povezavi z drugim odstavkom 10. člena ZSPJS.
19. Določanje višine plač javnih uslužbencev oziroma funkcionarjev sodi praviloma v polje proste presoje zakonodajalca. Vrednotenje posameznih delovnih mest oziroma funkcij, vključno z odločitvami za spremembo uveljavljenih plačnih razmerij, je prepuščeno plačni politiki zakonodajalca. Ustavno sodišče lahko v odločitve zakonodajalca na področju uvrščanja posameznih funkcij v plačne razrede poseže samo, če izpodbijana ureditev krši Ustavo (primerjaj z 80. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06). Ustavnopravno pomembni v obravnavani zadevi bi lahko bili očitki Varuhinje, da izpodbijana plačna ureditev posega v neodvisen položaj institucije varuha. Kot izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve te odločbe, ima varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin pomembno ustavnopravno vlogo. Predpogoj za to, da lahko učinkovito opravlja svojo z Ustavo zaupano mu vlogo, je njegova neodvisnost. Glede na to bi bila lahko ureditev, ki bi ogrožala neodvisen položaj varuha, v neskladju s 159. členom Ustave. Upoštevaje prvi odstavek 17. člena ZVarCP, ki daje namestnikom varuha pooblastila za nadomeščanje varuha, velja navedeno tudi glede varuhovih namestnikov.(10)
20. Na neodvisnost varuha vpliva več elementov. Pomembni so zlasti način izvolitve oziroma imenovanja varuha in njegovih namestnikov, razmerja (pooblastila) do drugih državnih organov, mandatna doba, način in pogoji za razrešitev, nezdružljivost funkcije in poklicna imuniteta varuha ter njegovih namestnikov ter tudi zagotovitev njegove materialne neodvisnosti. V okviru varstva materialne neodvisnosti varuha mora zakonodajalec zagotoviti zadostna sredstva za delovanje institucije varuha in v zvezi s tem urediti način njegovega financiranja (to je postopek določanja proračuna varuha in samostojnost odločanja glede porabe sredstev).(11) Zagotoviti pa mora tudi ustrezen materialni položaj njegovih funkcionarjev. Vendar pa bi bilo mogoče odločitvi zakonodajalca glede višine prejemkov varuha oziroma njegovih namestnikov očitati neskladje z zahtevo po neodvisnosti varuha le, če bi bili ti dohodki določeni očitno neprimerno. Tega pa v obravnavani zadevi ni mogoče trditi. Funkcija varuha človekovih pravic je uvrščena v 63. plačni razred, funkcije namestnikov varuha pa v 55. plačni razred. Gre torej za funkcije, ko so (še vedno) uvrščene v sam vrh oziroma v zgornji del plačne lestvice funkcij v javnem sektorju, pri čemer višina dohodkov, do katerih so upravičeni ti funkcionarji, ne more vzbujati dvoma v njihovo neodvisnost. Prav tako na neodvisnost tega organa ne more vplivati, da javni uslužbenci varuha ne morejo doseči uvrstitve v 57. plačni razred.
21. V zvezi z očitki Varuhinje o neustavnosti ureditve o uvrstiti funkcionarjev varuha v plačne razrede je neutemeljeno tudi sklicevanje varuhinje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 in št. U-I-159/08, iz katerih izhaja stališče Ustavnega sodišča, da zahteva po uravnoteženosti (enakovrednosti) posameznih vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu primerljivih funkcionarjev (glej 80. točko odločbe št. U-I-60/06 in 28. točko odločbe št. U-I-159/08). Navedeno stališče je Ustavno sodišče sprejelo ob presoji očitkov sodnikov o nesorazmerju plačnih razredov sodniških funkcij s plačnimi razredi funkcij zakonodajne in izvršilne veje oblasti, in sicer z vidika skladnosti izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Na funkcionarje varuha, katerih funkcije niso oblastnega značaja, se to stališče ne more nanašati.
22. Glede na navedeno drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanaša na funkcije varuha človekovih pravic in namestnikov varuha človekovih pravic, ni v neskladju z Ustavo (3. točka izreka).
Presoja drugega odstavka 49. člena ZSPJS (individualno znižanje plač funkcionarjev varuha)
23. Varuhinja izpodbija drugi odstavek 49. člena ZSPJS, ki se glasi: »Če bi funkcionar iz plačne podskupine A1, A2, A4 (razen ustavni sodnik, državni tožilec in državni pravobranilec) in A5(12) po določitvi plače v skladu z 49.f členom tega zakona,(13) prejel plačo v znesku, ki je za več kot pet odstotkov nižji od zneska plače, določene po predpisih, ki se uporabljajo do začetka obračuna plač po tem zakonu, se mu do izenačitve obeh zneskov izplačuje razlika do zneska plače, določenega po predpisih, ki se uporabljajo do začetka obračuna plač funkcionarjev po tem zakonu, zmanjšanega za 5%.«(14) Na podlagi te zakonske določbe se je lahko torej funkcionarjem varuha, ki so bili na funkcijo imenovani še pred uveljavitvijo ZSPJS in so do uveljavitve ZSPJS prejemali plačo po prejšnjih predpisih, ta znižala za 5%.(15)
24. Temeljni očitek Varuhinje izpodbijani določbi je, da je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V zvezi s tem navaja, da na podlagi izpodbijane določbe prihaja do neutemeljenega razlikovanja med funkcionarji glede varstva pred individualnim znižanjem plač ob prehodu na novo plačno ureditev. Pri tem položaj funkcionarjev varuha primerja s položajem sodnikov, državnih tožilcev in državnih pravobranilcev. Sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, ki so se zaposlili pred uveljavitvijo ZSPJS in bi jim po uveljavitvi zakona pripadala nižja plača, se namreč znesek plače, do katere so bili upravičeni pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve, nominalno ni mogel znižati (prvi odstavek 49. člena ZSPJS).(16) Takšno varstvo se jim zagotavlja tudi po uveljavitvi novele ZSPJS-L (glej drugi do četrti odstavek 22. člena). Omenjeno razlikovanje je po mnenju Varuhinje v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.
25. Načelo enakosti pred zakonom zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako, in dopušča različno urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in stvarni razlogi. S sklicevanjem na primerjavo med sodniki in funkcionarji varuha ni mogoče utemeljiti zatrjevanega neskladja z Ustavo. Razumen razlog za razlikovanje med funkcionarji varuha in sodniki, glede jamstev v zvezi z individualnim znižanjem plač, izhaja iz posebnega ustavnopravnega položaja sodnikov. Varstvo sodnikov pred znižanjem plače v času opravljanja sodniške funkcije pomeni namreč eno izmed temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti, varovano s 125. členom Ustave.(17) Upoštevaje ustavnopravno vlogo varuha človekovih pravic, ki kot neformalen organ pomembno dopolnjuje formalne oblike varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je treba seveda tudi funkcionarjem varuha zagotoviti kar največjo možno stopnjo neodvisnosti. Vendar pa bistveno drugačne pristojnosti funkcionarjev varuha v primerjavi s pristojnostmi sodnikov – le slednjim je namreč dana moč oblastnega sprejemanja odločitev, utemeljujejo kvalitativno različno urejen položaj funkcionarjev varuha in sodnikov glede varstva njihove neodvisnosti in v tem okviru varstva pred znižanjem plače v času trajanja mandata. Ustavnopravno varstvo pred posegi v plače se namreč funkcionarjem varuha zagotavlja na podlagi načela varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, ki varuje posameznike pred zakonskimi posegi v njihove pravice za naprej. Pri tem pa gre nedvomno za manj strogo varstvo kot po 125. členu Ustave. Glede na to je imel zakonodajalec ustavno utemeljene razloge za to, da je ob prehodu na nov plačni sistem za sodnike sprejel drugačno ureditev kot za funkcionarje varuha.
26. Utemeljeni pa so očitki Varuhinje o nedopustnem razlikovanju med funkcionarji varuha v primerjavi s položajem državnih tožilcev in državnih pravobranilcev. Tudi tem funkcionarjem namreč Ustava, enako kot velja za funkcionarje varuha, glede varstva njihove neodvisnosti (in v tem okviru varstva pred individualnim znižanjem plač) ne zagotavlja enakih jamstev, kot izhajajo za sodnike iz 125. člena Ustave.(18) Zakonodajalec je tem funkcionarjem kljub temu zagotovil enako raven varstva kot sodnikom. Če je to storil, bi moral, upoštevaje pomemben ustavnopravni položaj varuha, enako raven varstva zagotoviti tudi funkcionarjem varuha, razen če za razlikovanje ne obstajajo razlogi, ki izhajajo iz narave stvari. Takšni razlogi, ki bi utemeljevali sporno razlikovanje, niso izkazani. Glede na to je drugi odstavek 49. člena ZSPJS, ki ob prehodu na novi plačni sistem omogoča 5% znižanje plač funkcionarjem varuha, medtem ko državnim tožilcem in državnim pravobranilcem zagotavlja pravico do nespremenjene višine plače, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.(19)
27. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo, lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če Ustavno sodišče oceni, da je zakon ali drug predpis protiustaven zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi izdalo ugotovitveno odločbo, ker je ugotovljeno protiustavnost mogoče odpraviti na več načinov, pri čemer je treba zaradi kompleksnosti plačnega sistema in medsebojne povezanosti posameznih zakonskih določb odločitev o izbiri najprimernejšega izmed njih prepustiti zakonodajalcu (1. točka izreka). Za odpravo ugotovljenih neskladij z Ustavo je zakonodajalcu določilo rok šestih mesecev (2. točka izreka). Ugotovljeno neskladje z Ustavo traja namreč že dalj časa in ga je treba odpraviti v kar se da kratkem roku.
Presoja devetega odstavka 49.č člena ZSPJS (različno obravnavanje funkcionarjev glede na čas imenovanja na funkcijo)
28. Varuhinja zatrjuje, da namestnikom varuha, ki so bili na funkcijo imenovani po uveljavitvi novega plačnega sistema (to je po 1. 1. 2008), neupravičeno pripada štiri plačne razrede nižja osnovna plača kot namestnikom varuha, ki so bili na to funkcijo imenovani pred tem datumom.(20) V zvezi s tem se sklicuje na drugi odstavek 49. člena in deveti (v času vložitve pobude deseti) odstavek 49.č člena ZSPJS. Deveti odstavek 49.č člena ZSPJS se glasi: »V primerih, ko se osnovne plače funkcij v primerjavi s prevedenimi znižujejo, pripada funkcionarjem, ki nastopijo funkcijo po 1. januarju 2008, osnovna plača funkcije, kot je določena v Prilogi 3 tega zakona.« Deloma drugačna je ureditev za funkcionarje, ki so bili na funkcijo imenovani pred 1. 1. 2008. Sedmi odstavek 49.č člena ZSPJS namreč določa, da se tem funkcionarjem, ki jim po uveljavitvi novih plačnih predpisov pripada nižja osnovna plača od prevedene osnovne plače, določene v skladu s predpisi, ki so se uporabljali do začetka obračuna plač po tem zakonu, nastalo nesorazmerje odpravi s 1. 1. 2008, pri čemer se upošteva določba 49. člena tega zakona. Člen 49 ZSPJS v drugem odstavku določa, da se funkcionarju (poseben sistem velja za sodnike, ustavne sodnike, državne tožilce in državne pravobranilce), ki bi po določitvi plače v skladu z 49.f členom tega zakona, prejel plačo v znesku, ki je za več kot 5% odstotkov nižji od zneska plače, določene po predpisih, ki se uporabljajo do začetka obračuna plač po tem zakonu, do izenačitve obeh zneskov izplačuje razlika do zneska plače, določenega po prejšnjih predpisih, zmanjšanega za 5%.(21) Do takšnega več kot 5% znižanja osnovne plače je prišlo tudi pri funkciji namestnika varuha.
29. Iz navedenega izhaja, da so vsi namestniki varuha, ne glede na čas imenovanja na funkcijo, po novem plačnem sistemu uvrščeni v 55. plačni razred. Pri tem pa naj bi se namestnikom, ki so bili na to funkcijo imenovani pred uveljavitvijo novega plačnega sistema in bi jim po novem pripadla nižja plača, do izenačitve obeh zneskov izplačevala razlika do prejšnjega zneska plače, znižanega za 5%. Ustavno sodišče je moralo v nadaljevanju presoditi, ali je takšno razlikovanje skladno z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pri tem se je omejilo na presojo devetega odstavka 49.č člena ZSPJS. Kot izhaja iz pobude, namreč Varuhinja dejansko ne nasprotuje temu, da so namestniki varuha, ki so bili na funkcijo imenovani pred 1. 1. 2008, upravičeni do plačila razlike plače iz drugega odstavka 49. člena ZSPJS,(22) temveč temu, da novim namestnikom takoj pripada (le) nova nižja osnovna plača, kar je predmet devetega odstavka 49.č člena ZSPJS.
30. Kot že navedeno, načelo enakosti pred zakonom zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako, in dopušča različno urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in stvarni razlogi. Državni zbor v zvezi z očitki o neenakem plačnem položaju sedanjih in novih namestnikov varuha meni, da gre za neprimerljive položaje. Ustavno sodišče nasprotno ocenjuje, da so položaji namestnikov varuha, ki se nanašajo na pravico do plače, enaki. Vsi omenjeni funkcionarji opravljajo namreč enake funkcije, kar bi se moralo praviloma odraziti tudi v enaki višini plače za to delo. Vendar pa obstajajo za sporno razlikovanje utemeljeni razlogi. Takojšnje znižanje plač funkcionarjem, ki so bili na funkcije imenovani pred začetkom uporabe novega plačnega sistema in so ob nastopu funkcije upravičeno pričakovali višje plače, bi namreč pomenilo nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Zato je zakonodajalec za te funkcionarje utemeljeno določil izplačilo razlike v plači (prevedbeni dodatek), če bi na podlagi novih predpisov prejeli več kot 5% nižjo plačo. Glede na to deveti odstavek 49.č člena ZSPJS, kolikor se nanaša na funkcije varuha človekovih pravic in namestnikov varuha človekovih pravic, ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave (3. točka izreka).

Zavrženje pobude za presojo 23. člena ZSPJS (dodatki k plači)
31. Varuhinja izpodbija 23. člen ZSPJS o dodatkih k plači javnih uslužbencev in funkcionarjev. Iz vsebine pobude izhaja, da je bistveno, čemur nasprotuje, to, da varuhu in njegovim namestnikom pripada le dodatek za delovno dobo, sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem pa na podlagi tretjega odstavka 23. člena ZSPJS tudi drugi dodatki. Med njimi izpostavlja dodatek za mentorstvo in dodatek za specializacijo, magisterij oziroma doktorat.(23) Takšni očitki bi lahko bili bistveni z vidika 23. člena ZSPJS, kot je bil v veljavi v času vložitve pobude. Po takrat veljavni ureditvi so bili namreč funkcionarji varuha upravičeni le do dodatka za delovno dobo, sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem pa so pripadali tudi drugi dodatki, med njimi tudi omenjena dodatek za mentorstvo in dodatek za specializacijo, magisterij oziroma doktorat (drugi odstavek 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 23. člena ZSPJS, kot je bil v veljavi do uveljavitve novele ZSPJS-L). Med postopkom pred Ustavnim sodiščem pa je bil 23. člen ZSPJS spremenjen (10. člen ZSPJS-L). Po novi ureditvi tudi sodniki, državni tožilci in državni pravobranilci niso več upravičeni do dodatka za mentorstvo in do dodatka za specializacijo, magisterij oziroma doktorat.(24)
32. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Kot izhaja iz prejšnje točke obrazložitve, je izpodbijana ureditev med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati. Na podlagi drugega odstavka 47. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče presoja tudi predpise, ki so med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehali veljati, če niso bile odpravljene posledice zatrjevane protiustavnosti. Vendar pa mora pobudnik za presojo takega predpisa izkazati pravovarstveno potrebo. Pravovarstveno potrebo bi Ustavno sodišče priznalo z izpodbijano določbo prizadetim posameznikom, če bi izkazali, da imajo odprte sodne postopke, v katerih bi bilo treba uporabiti izpodbijano zakonsko določbo. Na položaj institucije Varuha pa morebitna ugotovitev o protiustavnosti ne več veljavne določbe o dodatkih k plači funkcionarjev varuha ne bi mogla imeti takšnega vpliva, da bi bilo mogoče Varuhinji priznati pravovarstveno potrebo za pobudo. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (4. točka izreka).

33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ter tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Glej tudi G. Trpin v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1079. Avtor opozarja, da tega ne zasledimo v vseh primerjalnih ureditvah.
(2) Tako tudi G. Trpin (2002), nav. delo, str. 1079.
(3) Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji že opozorilo, da v sodobnih ustavnih sistemih obstajajo organi in organizacije, ki jih po njihovih organizacijskih značilnostih ne moremo uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti, ki pa imajo zaradi svojih ustavnih funkcij pomemben vpliv na delovanje sistema zavor in ravnovesij kot enega izmed elementov načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Med takšne organe je treba šteti tudi varuha človekovih pravic (glej 31. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007, Uradni list RS, št. 33/07 in OdlUS XVI, 22).
(4) Tako tudi I. Kaučič v: F. Grad, I. Kaučič, Ustavna ureditev Slovenije, peta spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 167. Primerjaj tudi G. Trpin, Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin v: I. Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1992, str. 114.
(5) Primerjaj G. Trpin (1992), nav. delo, str. 114.
(6) I. Kaučič v: F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 335, navaja, da se lahko poročanje parlamentu pokaže kot dovolj učinkovito pravno sredstvo, kajti parlament lahko na podlagi poročila sprejme ustrezne ukrepe.
(7) V ta namen npr. ZVarCP določa javno objavo varuhovega rednega letnega poročila Državnemu zboru (drugi odstavek 44. člena). Poleg tega lahko varuh, če se organ na njegove predloge ali priporočila ne odzove ustrezno, svoje poročilo o zadevi in svoj predlog na stroške organa objavi v javnih glasilih (tretji odstavek 40. člena ZVarCP).
(8) Primerjaj I. Kaučič (1999), nav. delo, str. 336.
(9) Z uporabo pojma funkcionarji varuha so v tej odločbi mišljeni varuh človekovih pravic in njegovi namestniki. Sicer pa je v ZSPJS med funkcionarje uvrščen tudi generalni sekretar varuha (točka d) Priloge 3 ZSPJS).
(10) Prvi odstavek 17. člena ZVarCP se glasi: »V primeru odsotnosti, smrti, poteka mandatne dobe, trajne ali začasne nesposobnosti za opravljanje funkcije nadomešča varuha njegov namestnik.«
(11) Zahteva po zagotovitvi materialne neodvisnosti varuha izhaja tudi iz mednarodnih instrumentov:
– Pariška načela /Principles Relating to the Status of National Institutions/, oblikovana na prvem sestanku nacionalnih institucij v Parizu leta 1991, povzeta v prilogo Resolucije Generalne skupščine Združenih narodov št. 48/134 z dne 20. 12. 1993, v 5. točki določajo, da morajo imeti nacionalne institucije na voljo infrastrukturo, ki jim omogoča gladko izvajanje njihovih aktivnosti, in sicer zlasti primerna sredstva. Ta morajo omogočati zagotovitev lastnih prostorov in kadrov in s tem neodvisnost od vlade in njene finančne kontrole, kar lahko vpliva na njihovo neodvisnost.
– Točka 7/vii Priporočila Parlamentarne skupščine Sveta Evrope o instituciji ombudsmana št. 1615 (2003) kot bistveno lastnost za učinkovito delovanje institucij ombudsmanov določa tudi, da morajo biti ombudsmanu zagotovljena zadostna sredstva za izvajanje vseh nalog, za katere je pooblaščen, pri čemer mu mora biti zagotovljena uporaba teh sredstev, neodvisno od kakršnihkoli možnih vplivov subjektov, ki jih preiskuje, zagotovljena pa mora biti tudi popolna avtonomija glede proračuna in zaposlenih.
(12) V plačno skupino A1 so uvrščene funkcije predsednika republike in izvršilne veje oblasti, v plačno skupino A2 funkcije zakonodajne veje oblasti, v plačno skupino A4 funkcije v drugih državnih organih in v plačno skupino A5 funkcije v lokalnih skupnostih. ZSPJS določa še plačno skupino A3, kamor so uvrščene funkcije sodne veje oblasti.
(13) Člen 49.f ZSPJS v prvem odstavku določa, da se v skladu z 49. členom tega zakona izvede primerjava med plačo, določeno na podlagi predpisov, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po tem zakonu, in plačo, izplačano po tem zakonu. V naslednjih odstavkih (posebej za javne uslužbence in posebej za funkcionarje) določa, kako se izračunata primerljivi znesek plače po prejšnjih ter po novih predpisih in kakšna plača pripada posamezniku, ki je bil na podlagi prejšnjih predpisov upravičen do višje plače.
(14) To izhaja tudi iz sedmega odstavka 49.f člena ZSPJS.
(15) Do takšnega znižanja plače funkcionarjev varuha je prišlo zaradi znižanja osnovne plače in zaradi znižanja dodatka za delovno dobo.
(16) Enako izhaja tudi iz sedmega odstavka 49.f člena ZSPJS.
(17) Več v zvezi z ustavnim jamstvom prepovedi znižanja sodniških plač v času opravljanja funkcije glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 (točke 84 do 86 in 93 do 99) in št. U-I-159/08 (točke 33 in 42 do 46), s katerima je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost ureditve, ki je ob prehodu na nov plačni sistem omogočala znižanje plač sodnikov.
(18) Glede državnih tožilcev je Ustavno sodišče takšno stališče sprejelo že v odločbi št. U-I-60/06 (točke 108 do 111).
(19) Iz enakih razlogov bi bilo protiustavnost mogoče očitati tudi sedmemu odstavku 49.f člena ZSPJS, ki prav tako kot izpodbijani drugi odstavek 49. člena ZSPJS razlikuje med funkcionarji glede varstva pred znižanjem plače.
(20) Osnovna plača za funkcijo namestnika varuha je pred uveljavitvijo novega plačnega sistema ustrezala 59. plačnemu razredu, po prehodu na novi plačni sistem pa je ta funkcija uvrščena v 55. plačni razred.
(21) Pri tem se, upoštevaje 49.f člen ZSPJS, pri primerjavi zneska plače po prejšnjih in novih predpisih, poleg osnovne plače (oziroma prejšnjega koeficienta plače, povečanega za funkcijski dodatek), upoštevajo tudi dodatki k plači posameznih funkcionarjev (pri funkcionarjih varuha dodatek za delovno dobo).
(22) Kot je razvidno iz prejšnjih točk obrazložitve, celo nasprotno meni, da je ureditev, ki jim ne zagotavlja plače v nespremenjeni višini, v neskladju z Ustavo.
(23) Sklicuje se na tudi po njenem mnenju neupravičeno razlikovanje med funkcionarji glede upravičenosti do plačila iz naslova delovne uspešnosti in glede možnosti napredovanj. Vendar pa Ustavno sodišče teh očitkov, glede na to, da Varuhinja ni posebej izpodbijala tudi določb, s katerimi so urejena ta vprašanja, ni presojalo.
(24) Na podlagi prehodne določbe 20. člena ZSPJS-L jim bodo ti dodatki sicer pripadali še do 1. 1. 2010. Vendar pa ta določba ni predmet ustavnosodne presoje v tej zadevi.