Številka: U-I-265/07-16

Datum: 16. 12. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata KNSS Neodvisnost – Konfederacija novih sindikatov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Mihael Jenčič, odvetnik v Mariboru, na seji 16. decembra 2009

1. Prvi stavek četrtega odstavka 2.a člena ter 2. in 3. točka prvega odstavka 3. člena Zakona o delovnem času in obveznih počitkih mobilnih delavcev ter o zapisovalni opremi v cestnih prevozih (Uradni list RS, št. 76/05, 127/06, 40/07 in 64/07 – ur. p. b.) so v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Predlagatelj sam nosi svoje stroške postopka.

1. Predlagatelj izpodbija četrti odstavek 2.a člena Zakona o delovnem času in obveznih počitkih mobilnih delavcev ter o zapisovalni opremi v cestnih prevozih (v nadaljevanju ZDCOPMD), ki določa, da se ta zakon uporablja za prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km; 2. točko prvega odstavka 3. člena ZDCOPMD, ker se čas odmorov in čas razpoložljivosti ne štejeta v delovni čas mobilnih delavcev; ter 3. točko prvega odstavka 3. člena ZDCOPMD, ker ne ureja ustrezno časa razpoložljivosti mobilnih delavcev. Meni, da izpodbijana ureditev na ustavno nedopusten način enako obravnava mobilne delavce, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, z mobilnimi delavci, ki opravljajo te prevoze na daljših relacijah, čeprav naj bi se med seboj bistveno razlikovali glede na naravo delovnega razmerja, dela in naloge, ki jih opravljajo, ter glede na ekonomske, socialne in druge delovnopravne vidike delovnega razmerja. Za enako obravnavanje naj ne bi bilo stvarnih in razumnih razlogov. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju z Direktivo 2002/15/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o urejanju delovnega časa oseb, ki opravljajo spremljevalne dejavnosti v cestnem prometu (UL L 80, 23. 3. 2002, str. 35–39 – v nadaljevanju Direktiva 2002/15) ter z Uredbo (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom in spremembi uredb Sveta (EGS) št. 3821/98 ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3820/85 (UL L 102, 11. 4. 2006, str. 1–13 – v nadaljevanju Uredba 561/2006). Navedena akta naj bi izrecno izključevala veljavnost svojih določb za prevoze oziroma za mobilne delavce, ki opravljajo prevoze potnikov na linijah, krajših od 50 km. Predlagatelj zatrjuje tudi, da so ti mobilni delavci neenako obravnavani v primerjavi z drugimi mobilnimi delavci ter z delavci, zaposlenimi v javnem sektorju. Čas razpoložljivosti se namreč ne všteva v njihov delovni čas, zanj ne prejmejo plačila in tudi ni časovno omejen, zaradi česar lahko pride do škodljivih posledic na ekonomskem, socialnem, družinskem in osebnostnem področju delavca. Ureditev časa razpoložljivosti je zato po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom socialne države. Neskladna z vidika 14. člena Ustave naj bi bila tudi ureditev časa odmora. Ta se namreč mobilnim delavcem v trajanju 30 minut ne všteva v delovni čas, drugim delavcem, za katere velja Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDR), pa se čas odmora všteva v delovni čas. Tudi za to ureditev po mnenju predlagatelja ni najti razumnih in stvarnih razlogov.
2. Državni zbor navaja, da je bil četrti odstavek 2.a člena ZDCOPMD sprejet z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o delovnem času in obveznih počitkih mobilnih delavcev ter o zapisovalni opremi v cestnih prevozih (Uradni list RS, št. 40/07 – v nadaljevanju ZDCOPMD-B). Ta je bil sprejet zaradi prilagoditve določbam Uredbe 561/2006 in prenosa Direktive 2006/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o minimalnih pogojih za izvajanje uredb Sveta (EGS) št. 3820/85 in (EGS) št. 3821/85 o socialni zakonodaji v zvezi z dejavnostmi v cestnem prometu in razveljavitvi Direktive Sveta 88/599/EGS (UL L 102, 11. 4. 2006, str. 35–43 – v nadaljevanju Direktiva 2006/22) v slovenski pravni red. Na podlagi 15. člena Uredbe 561/2006, ki v zvezi z ureditvijo ustrezne zaščite glede delovnega časa, odmorov in počitkov mobilnih delavcev, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, napotuje na nacionalno zakonodajo, je bila z navedeno določbo v veljavno ureditev sprejeta rešitev, da se Uredba 561/2006 uporablja tudi za te mobilne delavce. Navaja še, da je odločitev o poenotenju pravil na področju izvajanja linijskih prevozov za vse mobilne delavce ne glede na dolžino razdalje prevoza, ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin in značilnosti te dejavnosti, tudi rezultat socialnega dialoga. Vsebina izpodbijane določbe se torej nanaša na splošno urejanje cestnih linijskih prevozov, torej na primere, ki so bistveno enaki, kar po presoji Državnega zbora narekuje enoten pristop in sprejem splošne ureditve. Zato meni, da razlogi, ki bi narekovali različno ureditev, niso podani. Državni zbor meni tudi, da navedbe predlagatelja v zvezi z zatrjevano neskladnostjo 2.a člena ZDCOPMD z načelom socialne države (2. člen Ustave) niso utemeljene, utemeljitev kršitve pa je splošna in pavšalna. Neutemeljen pa naj bi bil tudi očitek o kršitvi načela enakosti v razmerju do zaposlenih, za katere velja splošna ureditev (glede na 2. in 3. točko prvega odstavka 3. člena ZDCOPMD). Državni zbor poudarja, da ureditev v razmerju do splošne ureditve po ZDR pomeni specialno ureditev, ki je utemeljena v naravi dela in posebnostih delovnih pogojev v panogi cestnih prevozov. V ZDCOPMD določena ureditev delovnega časa je vsebinsko v celoti povzeta iz Direktive 2002/15. Ker delovni čas in počitke ureja tudi Uredba 561/2006, ki velja neposredno, določbe ZDCOPMD pomenijo le del pravil, ki jih morajo mobilni delavci in prevozniki upoštevati pri opredeljevanju delovnega časa in počitkov. Ker gre v obravnavanem primeru za prenos evropskega pravnega reda na raven nacionalnih predpisov, sta skladnost izrazov in njihovo poenotenje bistvena in nujna predpogoja za nadaljnje urejanje. Zato Državni zbor meni, da je smiselno ocenjevati in presojati izpodbijani določbi le v kontekstu celovite zakonske ureditve. Izhodišče in namen slednje pa je bil v izboljšanju zdravja in varnosti oseb, ki opravljajo spremljevalne dejavnosti v cestnem prometu, v povečanju varnosti v cestnem prometu in v uskladitvi konkurenčnih pogojev.
3. Vsebinsko podobno navaja Vlada v svojem mnenju, pri čemer dodaja, da ZDCOPMD ne ureja področja plač in drugih prejemkov iz delovnega razmerja in da je to stvar drugih predpisov, zlasti kolektivnih pogodb. ZDCOPMD tako ureja med drugim tudi področje prevozov na linijah do 50 km na splošno, podrobneje pa so zadeve dogovorjene med socialnimi partnerji v okviru Kolektivne pogodbe za cestni potniški promet Slovenije (Uradni list RS, št. 6/07 in nasl.).
4. Predlagatelj na mnenje Vlade v zvezi z urejanjem plač in drugih prejemkov iz delovnega razmerja odgovarja, da gre za neutemeljeno razlikovanje, če je za eno skupino delavcev plačilo za čas odmora, določeno z zakonom, za drugo skupino, tj. za mobilne delavce, pa je določeno s kolektivno pogodbo. Plačilo za čas odmora med delom, ki se po ZDR všteva v delovni čas, je zakonsko zajamčeno v najnižjem znesku minimalne plače. Ta zakonska ureditev pa za mobilne delavce ne velja in je višina plačila časa odmora stvar kolektivnega dogovarjanja. Zato bi moralo biti tudi za mobilne delavce to področje urejeno z zakonom. Predlagatelj se do odgovora Državnega zbora ni opredelil.

5. Področje prevozov v cestnem prometu (blaga in potnikov) primarno ureja zakonodaja Evropske unije. Temeljni akt, ki na ravni Evropske unije ureja specifične socialne pravice mobilnih delavcev na področju prevozov v cestnem prometu, je Uredba 561/2006. Ta določa skupna pravila o času vožnje in času počitkov voznikov, ki opravljajo prevoz blaga in potnikov po cesti,(1) pravila za uskladitev pogojev konkurence med vrstami prevoza v notranjem prometu ter pravila za izboljšanje pogojev dela in varnosti v cestnem prometu. Področje njene uporabe se razteza na vozila za prevoz blaga po cesti, kjer največja dovoljena masa vozil presega 3,5 tone, in na vozila za prevoz potnikov po cesti, ki so zaradi svoje konstrukcije ali stalne opreme primerna za prevoz več kot devetih oseb skupaj z voznikom (prvi odstavek 2. člena Uredbe). Vozila, za katere se Uredba ne uporablja, so določena v 3. členu Uredbe 561/2006. Iz področja uporabe Uredbe so tako izključeni (med drugim) tudi prevozi po cesti z vozili za prevoz potnikov v linijskih prevozih, če linija ni daljša od 50 km. Skladno s 15. členom Uredbe 561/2006(2) je država članica dolžna zagotoviti, da za voznike teh vozil veljajo nacionalna pravila, ki zagotavljajo ustrezno zaščito glede dovoljenega časa vožnje in obveznih odmorov ter časa počitka.
6. Uredbo dopolnjujeta Direktiva 2006/22, ki določa minimalne zahteve za enotno in učinkovito izvajanje določb Uredbe 561/2006 in Uredbe Sveta (EGS) 3821/85 z dne 20. decembra 1985 o tahografu (nadzorni napravi) v cestnem prometu (UL L 370, 31. 12. 1985, št. 8–21 – v nadaljevanju Uredba 3821/85),(3) ter Direktiva 2002/15, ki podrobneje ureja nekatera vprašanja delovnega časa mobilnih oseb(4) v cestnem prometu (gre za t. i. druge vidike delovnega časa v cestnem prometu, nanašajo se na najdaljši tedenski delovni čas, odmore, počitke in nočno delo).(5) Uredbo dopolnjuje tudi Uredba 3821/85, ki ureja vgradnjo in uporabo tahografa, tj. naprave, ki zapisuje voznikove aktivnosti (čas vožnje, odmori, čas počitka). Področje uporabe obeh direktiv in Uredbe 3821/85 je enako področju uporabe Uredbe 561/2006.
7. Področje prevozov po cesti z vozili za prevoz potnikov v linijskih prevozih, če linija ni daljša od 50 km, je torej Uredba 561/2006 prepustila nacionalnim zakonodajam.

8. Delovni čas, počitke in odmore delavcev v Republiki Sloveniji ureja ZDR, pri čemer v drugem odstavku 2. člena določa, da ZDR ureja tudi delovna razmerja mobilnih delavcev, če ni glede delovnega časa, nočnega dela, odmorov in počitkov drugače določeno s posebnim zakonom. To področje delovnih razmerij za mobilne delavce v cestnem prevozu ureja ZDCOPMD. Skladno s četrtim odstavkom 2.a člena ZDCOPMD se ZDCOPMD uporablja tudi za mobilne delavce, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km.
9. Predlagatelj zatrjuje, da je četrti odstavek 2.a člena ZDCOPMD(6) v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi na ustavno nedopusten način enako obravnaval mobilne delavce, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, in mobilne delavce, ki opravljajo prevoze na daljših relacijah. Ker iz njegovih navedb izhaja, da določbo izpodbija le v zvezi s prvim stavkom četrtega odstavka 2.a člena ZDCOPMD, ki določa, da se za prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, uporabljajo določbe Uredbe 561/2006, AETR(7) in ZDCOPMD, je Ustavno sodišče oceno ustavnosti omejilo na ta obseg.
10. Predlagatelj izpodbija tudi 2. in 3. točko prvega odstavka 3. člena ZDCOPMD. Gre za določbi, ki opredeljujeta pomen posameznih pojmov, ki se uporabljajo v ZDCOPMD. Točka 2 prvega odstavka 3. člena določa pojem delovnega časa, 3. točka pa pojem časa razpoložljivosti. Predlagatelj izpodbija 2. točko prvega odstavka 3. člena ZDCOPMD v delu, v katerem določa, da se v delovni čas ne vštevajo odmori iz 5. člena in čas razpoložljivosti iz 3. točke 3. člena tega Zakona. Ureditev časa razpoložljivosti pa izpodbija tudi zato, ker ZDCOPMD ne določa plačila in ne trajanja časa razpoložljivosti. Predlagatelj zatrjuje, da so mobilni delavci, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, v neenakopravnem položaju z drugimi delavci, katerim se ta čas všteva v delovni čas na podlagi ZDR, njim pa se zaradi izpodbijane ureditve ne všteva v delovni čas.
11. Načelo enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja drugi odstavek 14. člena Ustave, zavezuje zakonodajalca, da enaka oziroma podobna razmerja ureja enako. Glede na to mora Ustavno sodišče najprej odgovoriti na vprašanje, ali so mobilni delavci, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, glede navedenih vprašanj v enakem položaju kot drugi delavci, katerih pravice ureja ZDR.
12. ZDR v prvem odstavku 141. člena določa, da se v delovni čas šteje efektivni delovni čas, čas odmora med dnevnim delom iz prvega odstavka 154. člena ZDR in čas upravičenih odsotnosti delavca z dela, določenih z zakonom, s kolektivno pogodbo oziroma s splošnim aktom delodajalca. Efektivni delovni čas je vsak čas, v katerem delavec dela, kar pomeni, da je na razpolago delodajalcu in izpolnjuje svoje delovne obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi (drugi odstavek 141. člena ZDR). Čas razpoložljivosti(8) pa je institut, ki ga je uvedla Direktiva 2002/15 z namenom, da se opredeli čas mobilnega delavca, ki je na razpolago za delo, vendar dela trenutno ne opravlja zaradi razlogov, ki niso na njegovi strani.
13. Državni zbor je pojasnil, da je posebna ureditev odmora mobilnih delavcev v cestnem prevozu utemeljena v naravi dela in posebnostih delovnih pogojev v panogi cestnih prevozov. Navedel je tudi, da je sama ureditev v celoti povzeta iz Direktive 2002/15. Vendar ta okoliščina v obravnavanem primeru ni bistvena. Uredba 561/2006 je pristojnost urejanja položaja mobilnih delavcev, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, prenesla na domačega zakonodajalca in ga je v okviru svojega 15. člena zgolj zavezala, da zagotovi voznikom teh vozil, da zanje veljajo nacionalna pravila, ki zagotavljajo ustrezno zaščito glede dovoljenega časa vožnje in obveznih odmorov ter časa počitka. Urejanje položaja teh oseb torej spada v polje proste presoje domačega zakonodajalca, ki je v tem primeru vezan na domače ustavnopravne okvire. Glede vprašanj, ki so predmet izpodbijanja, so mobilni delavci, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, v enakem položaju kot delavci, katerih pravice ureja ZDR. Enake pravne položaje pa mora zakonodajalec urejati enako, če za njihovo razlikovanje ne obstajajo razumni razlogi, ki izhajajo iz narave stvari (drugi odstavek 14. člena Ustave).
14. Zakonodajalec ni izkazal razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari, za uzakonitev izpodbijane ureditve, po kateri se mobilnim delavcem, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, v delovni čas ne vštevajo odmori in čas razpoložljivosti, in jih je tako v primerjavi z delavci, za katere velja ureditev delovnega časa po ZDR, postavil v slabši položaj. Zato je izpodbijana zakonska ureditev, kolikor določa, da se v delovni čas mobilnih delavcev, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, ne vštevajo odmori in čas razpoložljivosti, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
15. Ustavno sodišče izpodbijane ureditve ni razveljavilo, ampak je ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Za ugotovitveno odločbo se je odločilo, ker izpodbijana ureditev ne omogoča njene razveljavitve (prvi odstavek 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Mobilni delavci, ki opravljajo prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, so namreč posebna skupina delavcev, katerih pravic zaradi narave dejavnosti, ki jo opravljajo, kljub ugotovljeni protiustavnosti ni mogoče v celoti urediti v ZDR. Razveljavitev izpodbijane ureditve bi namreč pomenila takojšnjo uveljavitev določb ZDR za te mobilne delavce, ki ni prilagojena naravi njihovega poklica, kar bi lahko ogrozilo varnost v cestnem prometu. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
16. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve že zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ni ocenjevalo drugih očitkov predlagatelja.
17. Predlagatelj je zahteval povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče glede prijavljenih stroškov sklenilo, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Uredba 561/2006 določa tedensko omejitev časa vožnje na največ 56 ur, pri čemer skupni čas vožnje v dveh tednih ne sme presegati 90 ur, maksimalni tedenski povprečni čas vožnje pa ne sme presegati 45 ur. Po 4,5 ur vožnje je obvezen odmor v trajanju 45 minut. Redni dnevni počitek traja najmanj 11 neprekinjenih ur oziroma najmanj 9 ur največ trikrat na teden; redni tedenski počitek traja 45 ur, pri čemer se ta lahko skrajša na 24 ur vsak drugi teden, vendar se mora zmanjšani tedenski počitek kompenzirati čez tri tedne.
(2) S področja uporabe Uredbe 561/2006 je bila izključena največja skupina vozil, ki se uporabljajo v mestnem avtobusnem prometu in za redne potniške storitve, katerih linija ne presega 50 km. Ker pa to področje v nekaterih državah članicah ni bilo pravno urejeno, zaradi česar je obstajala nevarnost, da se bo dajala prednost dobičku in ne varnosti v cestnem prometu in delovnim pogojem, je zakonodajalec predlagal sprejem 15. člena Uredbe prav z namenom, da se takšnim državam članicam naloži obveznost sprejema ustreznih nacionalnih predpisov (glej zakonodajno gradivo k Uredbi 251/2006; Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the harmonisation of certain social legislation relating to road transport, COM(2001) 573 final (UL C 51E, 26. 2. 2002, str. 234–257)).
(3) Gre zlasti za minimalne pogoje nadzora oziroma preverjanj pravilnega in doslednega izvajanja Uredbe 561/2006 in Uredbe 3821/85 na cesti in v podjetjih tako glede voznikov, voznega osebja, podjetij in vozil s področja uporabe obeh uredb.
(4) Osebna veljavnost te direktive je širša od Uredbe 561/2006 (ta se nanaša le na voznike), ker vključuje poleg voznikov še drugo vozno osebje. Vozna oseba pa je vsak delavec, vključno s pripravniki in z vajenci, ki je del potujočega osebja in dela za podjetje, ki opravlja cestni prevoz potnikov ali blaga za najem ali plačilo ali za lastne potrebe (točka d) 3. člena Direktive 2002/15).
(5) Voznemu osebju oziroma mobilnim delavcem je osnovna zaščita socialnih pravic na področju delovnega časa, ki vključuje ustrezen počitek, najdaljši povprečni delovni teden, letni dopust in pravice, zlasti zdravstvene, povezane z nočnim delom, zagotovljena že v okviru Direktive 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 299, 18. 11. 2003, str. 9–19). Ta direktiva je v razmerju do Direktive 2002/15 lex generalis.
(6) Četrti odstavek 2.a člena ZDCOPMD se v celoti glasi: »Za prevoze potnikov v linijskih prevozih, krajših od 50 km, se uporabljajo določbe Uredbe 561/2006, AETR in tega zakona. Če se pri teh prevozih uporablja zapisovalna oprema, se ta oprema uporablja v skladu z Uredbo 3821/85).«
(7) AETR je Evropski sporazum o delu posadk vozil, ki opravljajo mednarodni cestni prevoz, sklenjen v Ženevi 1. 7. 1970, ratificiran z Zakonom o ratifikaciji evropskega sporazuma o delu posadke na vozilih, ki opravljajo mednarodne cestne prevoze (AETR), s protokolom o podpisu (Uradni list SFRJ, št. 30/74).
(8) Kot izhaja iz 3.a točke prvega odstavka 3. člena ZDCOPMD, ki je opredelitev v celoti povzel po Direktivi 2002/15, je čas razpoložljivosti za mobilne delavce čas, ko se od mobilnega delavca ne zahteva, da ostane na svojem delovnem mestu, vendar mora biti na voljo, da se ga pozove na začetek ali nadaljevanje vožnje ali opravljanje drugih del. Čas razpoložljivosti zlasti vključuje čas, ko mobilni delavec spremlja vozilo, ki se prevaža s trajektom ali z vlakom, kot tudi čas čakanja na mejah in čakanja zaradi prepovedi vožnje.