Številka: U-I-245/09-6

Datum: 21. 1. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Draga Kosa, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 21. januarja 2010

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 14.b člena Poslovnika Komisije Državnega zbora Republike Slovenije po Zakonu o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 29/05 in 42/09) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 2. člena Dopolnitve Poslovnika Komisije Državnega zbora Republike Slovenije po Zakonu o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 42/09) se zavrže.

1. Pobudnik navaja, da izpodbija Dopolnitve Poslovnika Komisije Državnega zbora Republike Slovenije po Zakonu o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju Dopolnitev Poslovnika). Pobudo vlaga kot predsednik Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) in kot posameznik. Izpodbijani akt naj bi posegal v njegov pravni položaj, ker mu nalaga dolžnostno ravnanje, ki je po njegovem prepričanju v neskladju z Ustavo. Komisija Državnega zbora po Zakonu o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju Komisija Državnega zbora) je na podlagi izpodbijane Dopolnitve Poslovnika od Komisije že zahtevala podatke o prijavah sumov korupcije in kot posledico neizpolnitve dolžnosti napovedala vložitev predloga za razrešitev. Pobudnik navaja, da proti zahtevi Komisije Državnega zbora, naj predloži zahtevane podatke, nima pravnih sredstev. Zato naj bi glede na Dopolnitev Poslovnika lahko ravnal na dva načina: 1) v skladu z Dopolnitvijo Poslovnika bi lahko sledil zahtevi Komisije Državnega zbora, vendar je prepričan, da bi tako ravnal protiustavno, zato bi bili kršeni njegovi pravici iz 34. in 35. člena Ustave, kršil pa naj bi tudi pravice drugih in se s tem izpostavil kazenski in odškodninski odgovornosti, ker bi s sporočanjem osebnih podatkov posameznikov izvršil kaznivo dejanje zlorabe osebnih podatkov; 2) če bi zavrnil zahtevo Komisije Državnega zbora, pa bi ravnal v nasprotju z izpodbijanim aktom in se izpostavil nevarnosti, da bo razrešen z mesta predsednika Komisije, s čimer naj bi bila kršena njegova pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, zaradi izgube zaposlitve pa tudi pravica iz 49. člena Ustave.
2. Pri utemeljevanju pravnega interesa se pobudnik sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-383/98 z dne 21. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 100/2000 in OdlUS IX, 210), v kateri naj bi šlo za podoben primer, pri čemer naj bi Ustavno sodišče nosilcu pristojnosti državnega organa priznalo pravni interes. Pobudnik je priložil tudi kazensko ovadbo, ki jo je zoper njega kot predsednika Komisije in zoper njegovo namestnico vložila Komisija Državnega zbora zaradi suma storitve kaznivega dejanja zlorabe položaja ali uradnih pravic po prvem odstavku 257. člena Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 55/08 in nasl. – KZ-1) zaradi opustitve dolžnega ravnanja.
3. Izpodbijani akt naj bi bil v neskladju z več ustavnimi določbami, in sicer z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, s členi 34, 35, 38, 87, 93 in s četrtim odstavkom 153. člena. Izpodbijani akt naj bi bil v neskladju tudi s členi 14, 15 in 32 do 39 Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04 in nasl. – v nadaljevanju ZPKor), ki se še uporablja na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07 in OdlUS XVI, 22). Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanega akta.

4. Pobudnik navaja, da izpodbija Dopolnitev Poslovnika. Z njeno uveljavitvijo je 1. člen postal 14.a in 14.b člen Poslovnika Komisije Državnega zbora Republike Slovenije po Zakonu o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju Poslovnik). Pobudnik očitke naslavlja na vsebine, ki so določene v 14.b členu in v prehodnem členu izpodbijanega akta. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnik izpodbija 14.b člen Poslovnika in drugi odstavek 2. člena Dopolnitve Poslovnika (v nadaljevanju izpodbijani akt).
5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
6. Ustavno sodišče je pobudo Komisije, ki jo je pobudnik vložil v imenu državnega organa, ki ga kot predsednik zastopa, zavrglo s sklepom št. U-I-176/09 z dne 23. 9. 2009. Iz ustaljene ustavnosodne presoje namreč izhaja, da državnim organom ni mogoče priznati pravnega interesa za izpodbijanje določb predpisov, ki urejajo njihov lastni položaj oziroma pristojnosti. Pobudnik kot predsednik tega organa Komisijo zastopa, vodi in organizira njeno delo ter ima v skladu z zakonom vse druge pristojnosti in odgovornosti predstojnika državnega organa (prvi odstavek 8. člena ZPKor). Kot predsednik Komisije torej nima samostojnih oziroma svojih lastnih pristojnosti, ampak naloge, katerih cilj je zagotoviti delovanje in s tem izvrševanje pristojnosti državnega organa. Zato predsednik Komisije kot izvajalec pristojnosti organa ne more imeti več pravic ali drugačne pravice kot sam organ. Glede na to pobudnik kot predsednik Komisije iz enakih razlogov kot Komisija ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti izpodbijanih določb.
7. Ustavno sodišče je pri presojanju pravnega interesa pobudnika kot posameznika, ki je imenovan na funkcijo predsednika Komisije, izhajalo iz ureditve, ki določa razmerja med nosilci nalog oziroma pristojnosti po ZPKor. Ta zakon opredeljuje Komisijo kot samostojen državni organ za opravljanje nalog po tem zakonu (prvi odstavek 4. člena). Komisija opravlja sistemsko analitične, koordinativne in svetovalno izobraževalne naloge v zvezi s preprečevanjem korupcije, nadzira omejitve pri opravljanju javne funkcije glede opravljanja pridobitne dejavnosti, sprejemanja daril in poslovanja (členi 16 do 31) in nadzira premoženjsko stanje funkcionarjev (členi 32 do 39). Nadzor nad delom in poslovanjem Komisije opravlja Državni zbor (13. člen), za opravljanje neposrednega nadzora nad izvajanjem nalog Komisije, povezanih z nezdružljivostjo, omejitvami pri darilih in poslovanju ter z nadzorom nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, pa po prvem odstavku 14. člena ZPKor Državni zbor ustanovi Komisijo Državnega zbora, ki tudi nadzira premoženjsko stanje predsednika, namestnika predsednika in članov Komisije (drugi odstavek 15. člena). Za izvajanje neposrednega nadzora se Komisiji Državnega zbora po prvem odstavku 15. člena ZPKor zagotovi reden in popoln vpogled v postopek in sistem nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, zato ji mora predsednik Komisije v ta namen vsake tri mesece poročati o vsebini in obsegu nadzora nad premoženjskim stanjem ter o ugotovitvah in mnenjih Komisije v zvezi z nezdružljivostjo, darili in s poslovanjem. Komisija Državnega zbora s poslovnikom podrobneje uredi način svojega dela, za vprašanja, ki z njim niso urejena, pa se uporablja poslovnik Državnega zbora (šesti odstavek 14. člena). Iz navedenih določb je razvidno, da so razmerja med Komisijo in Komisijo Državnega zbora urejena z ZPKor, Komisija Državnega zbora pa ima pooblastilo, da s svojim poslovnikom uredi le način svojega dela, nima pa pooblastila za urejanje razmerij, ki so urejena z Zakonom.
8. Pobudnik se v utemeljitev svojega pravnega interesa ne more sklicevati na pravico drugih oseb do varstva osebnih podatkov, ker ureditev varstva te pravice ne posega neposredno v njegov pravni položaj. Posameznik, ki je imenovan za predsednika Komisije, prav tako nima pravice, ki bi mu zagotavljala, da je prav on predsednik Komisije. Ima pa oseba, ki je na to funkcijo imenovana, pravico izvrševati to funkcijo, dokler je v mandatu, in je pred njegovim iztekom lahko razrešena le pod pogoji, ki jih ZPKor določa v prvem odstavku 7. člena. Po tej določbi(1) lahko Državni zbor na predlog predsednika republike(2) ali Komisije Državnega zbora razreši predsednika Komisije iz razlogov, ki so v tej določbi taksativno določeni. Med njimi je tudi razlog kršitve Ustave ali zakona pri opravljanju funkcije. Iz tega dela določbe je torej mogoče sklepati, da je predsednik Komisije pri izvrševanju svoje funkcije zavezan spoštovati Ustavo in zakon, tudi ZPKor. To pomeni tudi, da mora Državni zbor pred odločanjem o razrešitvi ugotoviti obstoj konkretnih kršitev Ustave ali zakona. Če bi do takšnega postopka zoper pobudnika prišlo, bi pobudnik že v njem lahko uveljavljal vse očitke glede izpodbijanega akta, ki so vsebovani v tej pobudi. Proti morebitni razrešitvi bi imel pobudnik zagotovljeno sodno varstvo pred pristojnim sodiščem. Sodišča sodijo po Ustavi in zakonih (125. člen Ustave), zato bi lahko pobudnik v sodnem postopku uveljavljal tudi vse očitke o protiustavnostih, ki jih uveljavlja v tej pobudi. To pa pomeni, da izpodbijani akt, če ima naravo predpisa, ne učinkuje neposredno.
9. Do tega, ali izpodbijani akt sploh ima naravo predpisa, se Ustavnemu sodišču v tej zadevi ni bilo treba opredeliti, kajti tudi če bi v izpodbijanem delu učinkoval kot predpis, bi pobudnik za vsebinsko presojo njegovih očitkov moral izkazovati pravni interes. Tega pa pobudnik še ne izkazuje. Iz ustaljene ustavnosodne presoje namreč izhaja, da se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07 in OdlUS XVI, 82). Kot je razvidno iz navedenega, ima pobudnik v primeru njegove morebitne razrešitve na voljo postopke, v katerih bo lahko učinkovito varoval svoje pravice, ki mu gredo kot osebi, imenovani na funkcijo predsednika Komisije. Zato pobudnik niti kot posameznik, ki opravlja funkcijo predsednika Komisije, ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega akta.
10. Na odločitev Ustavnega sodišča ne more vplivati pobudnikovo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-383/98, v kateri je Ustavno sodišče priznalo pravni interes ministru za notranje zadeve. Pobudnikov primer namreč temu primeru ni enak. V navedeni odločbi je šlo za ministra, ki za svoje delo po 110. členu Ustave politično odgovarja Državnemu zboru. Ta odgovornost je lahko vzpostavljena po 118. členu Ustave z razrešitvijo na podlagi interpelacije. Razrešitev ministra je v celoti stvar politične diskrecije, ki ni podvržena sodni presoji. V pobudnikovem primeru pa Zakon taksativno določa razloge, zaradi katerih lahko Državni zbor predsednika Komisije razreši, kar pomeni, da ne gre za politično in pravno nevezano odločitev. Zato je takšna odločitev Državnega zbora tudi podvržena sodni presoji. V tem se pobudnikov položaj razlikuje od položaja ministra v zvezi z ugotavljanjem njegove politične odgovornosti pred Državnim zborom.
11. Ker torej pobudnik ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti izpodbijanih določb niti kot predsednik Komisije niti kot posameznik, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.
12. Ustavno sodišče ob tem posebej opozarja, da se ZPKor, ki ga je razveljavil Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 20/06 – v nadaljevanju ZNOJF-1), uporablja na podlagi načina izvršitve, ki ga je določilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-57/06. Z njo je ugotovilo protiustavnost določb ZNOJF-1 in naložilo zakonodajalcu, naj jo v roku šestih mesecev odpravi. Ustavno sodišče je izrecno navedlo, da določa sorazmerno kratek rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti tudi zaradi tega, ker bi se nekateri očitki o protiustavnosti, ki so bili naslovljeni na ZNOJF-1, lahko nanašali tudi na določbe ZPKor, in poudarilo, da je odgovornost zakonodajalca, da ugotovljeno protiustavnost čim prej odpravi in zagotovi izvrševanje ZNOJF-1. Rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti je potekel že oktobra 2007, vendar Državni zbor še vedno krši načelo pravne države iz 2. člena Ustave in načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.

13. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

(1) Prvi odstavek 7. člena ZPKor se glasi:
»(1) Državni zbor lahko na predlog organa iz prvega odstavka 5. člena tega zakona ali na predlog komisije državnega zbora iz 14. člena tega zakona predčasno razreši predsednika, namestnika predsednika oziroma člana komisije iz naslednjih razlogov:
– če to sami zahtevajo,
– če so pravnomočno obsojeni za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti,
– če opravljajo dejavnost ali funkcijo, ki ni združljiva s funkcijo predsednika, namestnika predsednika oziroma člana komisije,
– zaradi trajne izgube delovne zmožnosti za opravljanje funkcije,
– če pri opravljanju funkcije kršijo ustavo ali zakon.«
(2) Po prvem odstavku 5. člena ZPKor namreč predsednik republike predlaga predsednika Komisije v imenovanje Državnemu zboru.