Številka: U-I-303/08-9

Datum: 11. 2. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 11. februarja 2010

Četrti odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) in tretji odstavek 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05) nista v neskladju z Ustavo.

1. Upravno sodišče Republike Slovenije je s sklepom št. U 503/2007 z dne 3. 12. 2008 prekinilo postopek odločanja o tožbi v upravnem sporu in na podlagi 156. člena Ustave zahteva, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost četrtega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s tretjim odstavkom 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP). Po mnenju predlagatelja sta navedeni določbi v očitnem nasprotju oziroma do tolikšne mere neusklajeni, da gre za neskladje z 2. členom Ustave. Predlagatelj pojasnjuje, da je prekinil postopek odločanja o tožbi Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju APEK) zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca, s katero je slednji ugodil pritožbi prosilca, odločbo APEK odpravil in odločil, da mora APEK prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih podatkov. Navaja, da tožena stranka (Republika Slovenija, ki jo zastopa Informacijski pooblaščenec) ugovarja aktivni legitimaciji tožeče stranke (APEK) in se pri tem sklicuje na četrti odstavek 17. člena ZUS-1, po katerem tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku, ter na 157. člen Ustave.
2. Predlagatelj navaja, da je ustavodajalec predvidel upravni spor kot spor med zasebnopravnim subjektom (tožnikom) in javnopravnim subjektom (toženo stranko), ter poudarja, da takemu konceptu sledi tudi ureditev v ZUS-1. Navaja, da 23. in 25. člen Ustave ne moreta biti uporabljena kot pravna podlaga za sprejem tožbe v upravnem sporu, saj je v konkretnem primeru tožeča stranka odločala kot oblastni organ, in se pri tem sklicuje na stališče Ustavnega sodišča v sklepu št. Up-157/08 z dne 4. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 108/08 in OdlUS XVII, 98). Pojasnjuje, zakaj tudi tretji odstavek 7. člena ZUS-1, ki sicer omogoča odločanje o sporih med subjekti javnega prava v upravnem sporu, ne more biti pravna podlaga za tožbo v konkretnem primeru. Meni, da je zakonodajalec predvidel posebno možnost zagotavljanja sodnega varstva v primeru spora med javno agencijo in neodvisnim državnim organom v drugem odstavku 18. člena ZUS-1. Vendar ugotavlja, da so za odločitev, ali je v konkretnem primeru upravni spor dopusten, poleg določb ZUS-1 upoštevne tudi določbe Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDIJZ-UPB2) in določbe ZInfP. Navaja, da 31. člen ZDIJZ-UPB2 določa, da je »zoper odločbo pooblaščenca mogoče začeti upravni spor skladno z zakonom«, kar naj bi pomenilo v skladu s konceptom ZUS-1, torej upoštevajoč četrti odstavek 17. člena ZUS-1, po katerem tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku. Po drugi strani pa predlagatelj nima podlage za stališče, da pojmovna zveza »skladno z zakonom« ne zajema tudi tretjega odstavka 10. člena ZInfP, iz katerega logično izhaja prav nasprotno, in sicer da organ, ki je odločal v končanem postopku, lahko sproži upravni spor. Predlagatelj navaja razlago izpodbijanih določb, ki jo je v sodbi št. U 1160/2007 z dne 19. 3. 2008 sprejelo Upravno sodišče in na podlagi katere naj bi v enakem konkretnem primeru, kot je obravnavani, odločalo o tožbi zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja. Da je mogoča tudi drugačna razlaga, naj bi kazali odločitvi Vrhovnega sodišča (v sklepih št. I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008 in št. I Up 231/2006 z dne 29. 3. 2008). Po mnenju predlagatelja sta enako mogoči tako razlaga, po kateri je ZInfP lex specialis glede na ZUS-1, kot razlaga, po kateri ZInfP ni lex specialis glede na ZUS-1. Glede na uveljavljene standarde načel pravne države, pravne varnosti in zaupanja v pravo, ki jih je sprejelo Ustavno sodišče v zvezi z 2. členom Ustave, bi morala biti po mnenju predlagatelja zakonska ureditev bolj določna oziroma bi morala biti ZUS-1 in ZInfP v obravnavanem delu povsem usklajena. Predlagatelj zatrjuje, da zaradi jasnega besedila izpodbijanih določb ne more izpeljati ustavnoskladne razlage razmerja med četrtim odstavkom 17. člena ZUS-1 in tretjim odstavkom 10. člena ZInfP tako, da bi bilo to še v okvirih 125. člena Ustave.
3. Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril. Mnenje o zahtevi je poslala Vlada Republike Slovenije, ki meni, da sta četrti odstavek 17. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 10. člena ZInfP glede vprašanja aktivne legitimacije organa za vložitev tožbe v upravnem sporu nejasna oziroma da bi bila zahteva Upravnega sodišča lahko utemeljena.

4. Predlagatelj izpodbija četrti odstavek 17. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 10. člena ZInfP. Zatrjuje torej neskladje določb dveh zakonov, ki sta v hierarhiji pravnih aktov prirejena (imata enako pravno veljavo). Po prvem odstavku 160. člena Ustave Ustavno sodišče ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države in s tem 2. člen Ustave. Iz načel pravne države namreč izhaja zahteva, da mora biti pravni red konsistenten in notranje usklajen in zato v njem ne sme biti antinomij.(1) Kadar dva predpisa urejata isto materijo, jo morata urejati tako, da so norme ne le v skladu z višjimi normami (vertikalna usklajenost), temveč tudi s pravnim redom v celoti (horizontalna usklajenost). V primeru morebitnih notranjih neskladij je naloga rednih sodišč, da z različnimi pravili razlage, ki so splošno sprejeta v pravni teoriji in uporabljana v pravni praksi, ugotovijo, katero pravo je treba uporabiti v konkretnem primeru.(2) Vse dokler je medsebojna neskladja mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil, njihov obstoj ne predstavlja kršitev načel pravne države.(3)
5. Četrti odstavek 17. člena ZUS-1 se glasi: »Tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku.«
6. Tretji odstavek 10. člena ZInfP se glasi: »Če organ zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, je dolžan prosilcu skladno z odločbo Informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo.«
7. Predlagatelj zatrjuje, da sta izpodbijani določbi v očitnem nasprotju oziroma do tolikšne mere neusklajeni, da gre za neskladje z 2. členom Ustave, vendar z navedbami v zahtevi ne izkaže, da zatrjevanega neskladja ni mogoče rešiti z interpretacijskimi pravili. Nasprotno, predlagatelj se celo sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. U 1160/2007 z dne 19. 3. 2008 in v njej navedeno razlago izpodbijanih določb.(4) Hkrati zatrjuje, da je mogoča tudi drugačna razlaga, kot jo je sprejelo Upravno sodišče v citirani zadevi. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu št. I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008 in v sklepu št. I Up 231/2006 z dne 29. 3. 2008 in tudi na podlagi tega meni, da je podana nejasnost medsebojnih razmerij četrtega odstavka 17. člena ZUS-1 in tretjega odstavka 10. člena ZInfP do tolikšne mere, da to ni več skladno z načeli pravne države. Na dejstvo, da z ustaljeno metodologijo pravnega vrednotenja ne moremo priti do enotne razlage, kar bi lahko pomenilo grožnjo za pravno varnost in posledično kršitev načel pravne države, bi sicer lahko kazala tudi različna sodna praksa sodišč. Vendar tega ni mogoče utemeljiti s primerjavo stališč Vrhovnega sodišča kot najvišjega sodišča in drugačnega stališča Upravnega sodišča. Poleg tega pa predlagatelj ne navaja upoštevnih primerov. V obeh citiranih sklepih je Vrhovno sodišče zavzelo stališče glede aktivne legitimacije organa, ki je odločal v končanem upravnem postopku, vendar v nobenem od primerov ni šlo za odločanje v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja oziroma za odločanje o vprašanju, ali lahko zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja sproži upravni spor zoper odločitev informacijskega pooblaščenca kot pritožbenega organa.
8. Predlagatelj sicer obširno pojasnjuje mogoče razlage in navaja argumente za in proti, vendar po oceni Ustavnega sodišča v obravnavanem primeru ne gre za to, da z ustaljeno metodologijo pravnega vrednotenja ne bi bilo mogoče priti do enotne razlage (tj. do odgovora na vprašanje, katero normo je treba uporabiti v takšnem primeru), pač pa za vprašanje (odločitev), katera razlaga je prava (oziroma kateri razlagalni argumenti pridejo v poštev, v kakšnem razmerju sta si ZUS-1 in ZInfP). V skladu z vlogo, ki jim je zaupana po Ustavi in zakonih, so v zadevah, v katerih odločajo o pravicah in obveznostih posameznikov ali pravnih oseb, redna sodišča dolžna zakone in druge predpise razlagati v skladu z ustaljenimi metodami razlage pravnih pravil. Katera razlaga je prava, je zato stvar rednega sodnega odločanja. Predlagatelj pa niti ne zatrjuje, da bi bila katera od razlag, ki jih navaja, protiustavna.
9. Glede na navedeno zatrjevano neskladje izpodbijanih določb z načeli pravne države (2. člen Ustave) ni podano. Zato je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka te odločbe.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Za antinomijo gre, če so v pravnem sistemu pravila, ki so si inkompatibilna; inkompatibilnost je na primer med pravilom, ki zapoveduje, in pravilom, ki prepoveduje določeno storitev; med pravilom, ki zapoveduje storitev, in pravilom, ki dovoljuje opustitev, kot tudi med pravilom, ki prepoveduje storitev, in pravilom, ki to isto storitev dovoljuje. (Glej M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, Pravna fakulteta in Cankarjeva založba, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, Ljubljana 2004, str. 114).
(2) Argumentum a cohaerentia napotuje na merila (argumente), ki omogočajo, da neusklajenost med pravnimi pravili odpravimo (razrešimo). Znani so zlasti trije argumenti te vrste: argument kronologije (Lex posterior derogat legi priori), argument hierarhije (Lex superior derogat legi inferiori) in argument specialnosti (Lex specialis derogat legi generali).
(3) Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-193/99 z dne 31. 1. 2002 (OdlUS XI,16, točka 7) in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86, točka 10).
(4) Upravno sodišče je v citirani sodbi z obrazložitvijo, da gre za odločanje zunanjega organa izven upravne hierarhične organizacijske strukture, sprejelo v obravnavo tožbo zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja zoper odločbo informacijskega pooblaščenca. Zavzelo je stališče, da se četrti odstavek 17. člena ZUS-1 nanaša samo na primere, ko bi želel prvostopenjski organ znotraj hierarhičnega sistema rednega upravnega postopka nasprotovati odločbi instančnega organa, informacijski pooblaščenec pa je samostojni državni organ, ki ga ni mogoče uvrstiti v instančnost v smislu upravnega odločanja. Poleg tega se je sodišče oprlo tudi na 22. in 23. člen Ustave ter na razlago, da je ZInfP lex specialis glede na ZUS-1.