Številka: Up-958/09-18

U-I-199/09-6
Datum: 15. 4. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., D. E., ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, na seji 15. aprila 2010

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 264/2009 z dne 29. 7. 2009 se razveljavi in se zadeva vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 56. člena ter prvega, tretjega in četrtega odstavka 57. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07) se zavrže.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je na podlagi tretjega odstavka 57. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) zavrglo zahtevek pritožnikov za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Upravno sodišče je ugodilo tožbi pritožnikov in odpravilo izpodbijani sklep MNZ ter zadevo vrnilo MNZ v nov postopek. Ugodilo je tudi zahtevi za izdajo začasne odredbe in odločilo, da se do izdaje pravnomočne odločbe v tej zadevi odloži izvršitev izpodbijanega sklepa MNZ. Vrhovno sodišče je nato ugodilo pritožbi MNZ in spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo zavrnilo.
2. MNZ je odločitev o zavrženju prošnje za uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite oprlo na tretji odstavek 57. člena ZMZ v zvezi s 56. členom ZMZ, ki določa pogoje, pod katerimi je mogoče vložiti ponovno prošnjo za priznanje mednarodne zaščite.(1) Po oceni MNZ pritožnika nista predložila dokazov, ki bi upravičevali nov postopek, kar je bil na podlagi prvega odstavka 56. člena ZMZ pogoj za vložitev ponovne prošnje. Upoštevajoč prvi odstavek 57. člena ZMZ, je MNZ štelo, da mora prosilec sam predložiti dokaze, ki upravičujejo nov postopek, in sicer hkrati z vložitvijo zahtevka za uvedbo ponovnega postopka. Po stališču MNZ zahtevka za uvedbo ponovnega postopka ni mogoče utemeljevati z dokazi, ki naj bi jih pritožnik šele pridobil. Tudi sicer je MNZ ocenilo, da dokumenti, na katere se je skliceval pritožnik, ne izkazujejo individualnega strahu pred preganjanjem zaradi verskega prepričanja. Po presoji MNZ zgolj izjava o preganjanju pripadnikov verske skupnosti, kateri naj bi pripadala pritožnika, ter sklicevanje na dokumente, ki naj bi jih pritožnik šele pridobil, ne moreta šteti kot dokaz, ki ga je za uvedbo ponovnega postopka zahteval prvi odstavek 56. člena ZMZ.
3. Upravno sodišče je s sodbo št. I U 861/2009 z dne 1. 6. 2009 ugodilo tožbi pritožnikov, odpravilo izpodbijani sklep ter zadevo vrnilo MNZ v ponoven postopek. Svojo odločitev je oprlo na več razlogov. Med drugim je poudarilo, da bi strogi test presoje v danih okoliščinah terjal, da bi MNZ pritožniku dalo možnost, da pred izdajo sklepa v razumno kratkem času predloži dokumente, na katere se je skliceval v svoji izpovedi. Ker MNZ pritožniku tega ni omogočilo, je po oceni Upravnega sodišča kršilo procesno jamstvo iz 22. člena Ustave. Upravno sodišče je kot zmotno ocenilo stališče MNZ, da zgolj izjava stranke v postopku po 56. in 57. členu ZMZ ne more biti zadosten dokaz. Pri tem se je oprlo na že sprejeto razlago v upravnosodni praksi (zlasti v sodbi Upravnega sodišča št. U 1805/2008 z dne 10. 12. 2008), po kateri je treba glede na mednarodno pravo beguncev in ob upoštevanju tretjega odstavka 15. člena Ustave v zvezi z 18. členom Ustave pod pojem novih dokazov iz 56. člena ZMZ šteti tudi ustne izjave na zapisnik s pomembnimi novimi elementi. Glede na takšno (široko) razlago pojma dokaz iz prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 57. člena ZMZ Upravnemu sodišču ni bilo treba prekiniti postopka zaradi sprožitve postopka za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb, kar sta predlagala pritožnika v tožbi. Upravno sodišče tudi ni sledilo predlogu pritožnikov za sprožitev postopka za predhodno odločanje pred Sodiščem Evropske unije v zvezi z razlago 32. in 34. člena Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. 12. 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL L 326, 13. 12. 2005, str. 13–34 – v nadaljevanju Postopkovna direktiva).
4. Vrhovno sodišče je na podlagi pritožbe MNZ spremenilo sodbo Upravnega sodišča in tožbo zavrnilo. Po oceni Vrhovnega sodišča je MNZ pravilno uporabilo materialno pravo (56. in 57. člen ZMZ). Povzelo je ugotovitve MNZ in pritrdilo oceni, da zgolj izjava o preganjanju pripadnikov verske skupnosti, kateri naj bi pripadala pritožnika, ter sklicevanje na dokumente, ki naj bi jih pritožnik šele pridobil, ne moreta šteti kot dokaz, ki ga za uvedbo ponovnega postopka zahteva 56. člen ZMZ. MNZ je po oceni Vrhovnega sodišča prepričljivo obrazložilo razloge za tako presojo. Ob pravilnem stališču, da izjave pritožnikov ne gre šteti kot dokaz iz 56. člena ZMZ, je Vrhovno sodišče ocenilo, da je imelo MNZ zadostno podlago za ugotovitev, da niso izpolnjeni pogoji, ki jih za uvedbo ponovnega postopka zahteva ZMZ. V zvezi s tožbenimi trditvami o neskladju 56. in 57. člena ZMZ z Ustavo in s Postopkovno direktivo se je Vrhovno sodišče sklicevalo na obrazložitev Upravnega sodišča in zapisalo, da je že prvostopenjsko sodišče v izpodbijani sodbi ugotovilo, da zatrjevanega neskladja ni, in da je za to ugotovitev navedlo razloge, ki so po oceni Vrhovnega sodišča pravilni.
5. Pritožnika zatrjujeta, da jima je z izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča kršena pravica iz 22. člena Ustave. Poudarjata, da ta zadeva odpira vrsto pomembnih pravnih vprašanj, ki niso pomembna le za njun primer, temveč tudi za druge primere, v katerih bi prišlo do uporabe 56. in 57. člena ZMZ. Obrazložitev Vrhovnega sodišča se jima zdi skrajno površna in vsebinsko zgrešena. Kot zatrjujeta pritožnika, je Vrhovno sodišče zavrnilo tožbo (kot celoto), ne da bi se opredelilo do bistvenih vprašanj v zadevi. Poudarjata, da MNZ o ponovni prošnji sploh ni odločalo, temveč je le procesno zavrglo zahtevek o tem, da bi se ponovna prošnja sploh smela vložiti. Pritožnika sta prepričana, da neopredelitev do njunih tožbenih navedb pomeni kršitev 22. člena Ustave, enako tudi neopredelitev do njunih ugovorov v odgovoru na pritožbo. Vrhovnemu sodišču očitata izmikanje jasnemu odgovoru na vprašanje, kaj je MNZ v resnici štelo kot razlog za zavrženje njunega zahtevka: ali to, da pritožnika nista predložila nikakršnih dokazov, ali to, da sta dokaze sicer predložila, le da niso bili ustrezni oziroma zadostni. Pritožnika opozarjata, da je MNZ v svoji odločbi zatrjevalo eno, v pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča pa je to skušalo »preinterpretirati«. Pritožnika kot eno od ključnih vprašanj izpostavljata vprašanje pravilne razlage pojma »dokaz« iz 56. in 57. člena ZMZ. Tudi odgovoru na to vprašanje naj bi se Vrhovno sodišče izognilo. Pritožnikoma se zdi nedopustno sklicevanje Vrhovnega sodišča na razloge Upravnega sodišča glede vprašanja skladnosti 56. in 57. člena ZMZ z Ustavo, saj se Upravno sodišče do tega vprašanja sploh ni opredelilo. Predlagata razveljavitev izpodbijane sodne odločbe.
6. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-958/09 z dne 7. 9. 2009 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvršitev odločbe Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-278/2006/13 (1352-02) z dne 23. 4. 2008. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče. Na podlagi drugega odstavka 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana MNZ, ki se je v vlogi z dne 25. 9. 2009 opredelilo do navedb v njej. Kot zatrjuje MNZ, pritožnika niti v zahtevku za uvedbo ponovnega postopka niti kasneje nista izkazala, da so se zanju okoliščine bistveno spremenile in da bi bila ob vrnitvi v izvorno državo soočena z utemeljenim tveganjem, da bosta izpostavljena hudi kršitvi človekovih pravic. Odločitev MNZ naj bi temeljila na presoji izjav, ki sta jih pritožnika podala na zapisnik, ko sta utemeljevala svoj zahtevek za uvedbo ponovnega postopka, in ne na oceni, da pritožnika nista predložila »novih dokazov, da izpolnjujeta pogoje za pridobitev mednarodne zaščite« (v smislu razlage tedaj veljavnega besedila prvega odstavka 56. člena ZMZ). MNZ je sicer v svoji vlogi obširno navedlo stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zvezi s 3. in z 9. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).
7. S stališčem MNZ o navedbah v ustavni pritožbi je Ustavno sodišče seznanilo pritožnika, ki sta se nanje odzvala z vlogo z dne 26. 10. 2009. Vztrajata pri svojih navedbah v ustavni pritožbi. Poudarjata, da odgovor MNZ celo pritrjuje njunemu stališču, da MNZ poskuša naknadno »preinterpretirati« stališča iz svoje odločbe. Sicer pa po mnenju pritožnikov MNZ ni konkretno zavrnilo njunih očitkov iz ustavne pritožbe. Navedena praksa ESČP je po njunem mnenju popolnoma nepomembna za presojo spornih vprašanj, na katera opozarja ustavna pritožba.

Ustavna pritožba
8. Glavni očitek pritožnikov je, da je Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku zavrnilo njuno tožbo (kot celoto), ne da bi se opredelilo do vseh bistvenih vprašanj v zadevi. Pritožnika sta prepričana, da neopredelitev sodišča do njunih tožbenih navedb pomeni kršitev 22. člena Ustave. Vrhovnemu sodišču očitata izmikanje jasnemu odgovoru na vprašanje, kaj je MNZ v resnici štelo kot razlog za zavrženje njunega zahtevka: ali to, da nista predložila nikakršnih dokazov, ali to, da sta dokaze sicer predložila, le da niso bili ustrezni oziroma zadostni. Pritožnika tudi opozarjata, da se je Vrhovno sodišče izognilo opredelitvi pojma »dokaz« iz 56. in 57. člena ZMZ.
9. Obrazložena sodna odločba je bistveni del poštenega postopka. Z njo je sodišče dolžno na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora Vrhovno sodišče v primeru, ko v pritožbenem postopku samo odloči o tožbi, v obrazložitvi sodbe odgovoriti ne samo na pritožbene navedbe, temveč tudi na vse upoštevne tožbene očitke (glej npr. odločbo št. Up-2195/06 z dne 11. 9. 2007, Uradni list RS, št. 85/07 in OdlUS XVI, 104).
10. Obrazložitev Vrhovnega sodišča po presoji Ustavnega sodišča ne zadosti zahtevi po obrazloženi sodni odločbi, kot je opredeljena v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. Vrhovno sodišče se v izpodbijani sodbi ni vsebinsko opredelilo do tožbenih navedb, ki bi bile lahko bistvene za odločitev o pravilnosti izpodbijanega sklepa MNZ, temveč je zgolj ugotovilo, da je odločitev MNZ pravilna in zakonita, sklicujoč se na razloge MNZ. Po oceni Ustavnega sodišča je bila pri presoji obravnavane zadeve ključna razlaga pojma »dokaz« kot dela zakonskega dejanskega stanu. Vrhovno sodišče ni podalo svoje razlage tega nedoločnega pravnega pojma, temveč je zgolj pritrdilo stališču MNZ, da izjava stranke ne more šteti kot dokaz v smislu 56. člena ZMZ. Prav tako se ni opredelilo do tožbenih trditev o protiustavnosti zakonske ureditve, ki je bila podlaga za odločitev (še zlasti ob razlagi, ki jo je sprejelo MNZ), ter o neskladju te ureditve s Postopkovno direktivo.(2) Nelogično in nesprejemljivo je sklicevanje Vrhovnega sodišča na razloge Upravnega sodišča. Upravno sodišče je namreč svojo odločitev oprlo na povsem drugačna izhodišča kot Vrhovno sodišče. Za presojo Upravnega sodišča je bilo odločilno stališče, da je tudi izjava stranke s pomembnimi novimi elementi lahko zadosten dokaz, da se dovoli nov postopek, v katerem se nato po vložitvi prošnje ugotavlja izpolnjevanje pogojev za pridobitev mednarodne zaščite. Vrhovno sodišče je razlago 56. in 57. člena ZMZ, ki jo je sprejelo Upravno sodišče, ocenilo kot materialnopravno napačno. Glede na očitno drugačno stališče Vrhovnega sodišča bi bilo pričakovati tudi temu ustrezno opredelitev Vrhovnega sodišča do predloga pritožnikov za prekinitev postopka in sprožitev postopka za oceno ustavnosti zakonskih določb oziroma za postavitev predhodnega vprašanja pred Sodiščem EU.
11. Po presoji Ustavnega sodišča Vrhovno sodišče z navedeno obrazložitvijo ni zadostilo svoji obveznosti, da na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeli razloge, na podlagi katerih je sprejelo izpodbijano odločitev. S tem je po oceni Ustavnega sodišča kršilo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje (1. točka izreka).

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 56. člena ter prvega, tretjega in četrtega odstavka 57. člena ZMZ
12. Pritožnika predlagata oceno ustavnosti zakonskih določb, ki so bile podlaga za odločitev v tej zadevi. Zatrjujeta njihovo neskladje z Ustavo ter s Postopkovno direktivo. Menita, da so pogoji po direktivi bistveno ugodnejši za prosilca od pogojev po 56. in 57. členu ZMZ. Skrajno omejujoča razlaga pojma dokaz je po mnenju pritožnikov razlog več za sklep, da je treba besedilo ZMZ uskladiti z besedilom direktive. Neskladje ZMZ s Postopkovno direktivo naj bi pomenilo tudi neskladje z 2. in s 3.a členom Ustave. Do kršitve istih ustavnih določb naj bi prišlo tudi zaradi opustitve dolžnega ravnanja sodišča – nesprožitve postopka za predhodno odločanje pred Sodiščem EU.
13. Pravni interes pritožnikov za oceno ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb je temeljil na ustavni pritožbi, ki ji je Ustavno sodišče ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo zaradi ugotovljene kršitve pravice iz 22. člena Ustave. Kot izhaja iz zgornje obrazložitve, se bo moralo Vrhovno sodišče ob ponovnem odločanju o pritožbi MNZ zoper sodbo Upravnega sodišča opredeliti do tožbenih trditev o protiustavnosti zakonskih določb, ki so bile podlaga za odločitev, ter o neskladju teh določb s Postopkovno direktivo. Zoper odločitev Vrhovnega sodišča bosta pritožnika lahko vložila ustavno pritožbo, hkrati z njo pa tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb. Glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da pritožnika ne izkazujeta pravnega interesa za presojo ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb. Zato je pobudo zavrglo (2. točka izreka).

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Petrič.

(1) Po prvem odstavku 56. člena ZMZ (ki je veljal v času odločanja MNZ) je državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki mu je bila prošnja v Republiki Sloveniji že pravnomočno zavrnjena ali je prošnjo izrecno umaknil, lahko vložil ponovno prošnjo samo, če je predložil nove dokaze, da izpolnjuje pogoje za pridobitev mednarodne zaščite po tem zakonu. V skladu z drugim odstavkom istega člena morajo novi dokazi nastati po izdaji predhodne odločitve oziroma so lahko obstajali že v času prvega postopka, vendar jih oseba iz prejšnjega odstavka iz upravičenih razlogov takrat ni uveljavljala. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 58/09 – ZMZ-A) je bilo v prvem odstavku 56. člena besedilo »da izpolnjuje pogoje za pridobitev mednarodne zaščite po tem zakonu« nadomeščeno z besedilom »da so se zanj okoliščine po vložitvi predhodne prošnje bistveno spremenile«.
(2) Za obravnavano zadevo so pomembni zlasti tretji in četrti odstavek 32. člena ter drugi odstavek 34. člena Postopkovne direktive. Po tretjem odstavku 32. člena direktive je naknadna prošnja za azil najprej predmet predhodne obravnave o tem, ali so se po umiku predhodne prošnje ali po izdaji odločbe o predhodni prošnji pojavili ali bili s strani prosilca navedeni novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje za status begunca v skladu z Direktivo 2004/83/ES. Če se po predhodni obravnavi iz tretjega odstavka tega člena pojavijo ali so s strani prosilca navedeni novi elementi, ki pomembno povečujejo verjetnost, da prosilec izpolnjuje pogoje za status begunca v skladu z Direktivo 2004/83/ES, se obravnavanje prošnje nadaljuje v skladu s Poglavjem II (četrti odstavek 32. člena Postopkovne direktive). V skladu z drugim odstavkom 34. člena Postopkovne direktive lahko države članice v nacionalnem pravu določijo pravila o predhodni obravnavi v skladu z 32. členom te direktive. Ta pravila lahko med drugim obvezujejo zadevnega prosilca, da navede dejstva in predloži dokaze, ki upravičujejo nov postopek, oziroma da predloži nove podatke v določenem roku od trenutka, ko jih je sam pridobil, oziroma dovoljujejo izvedbo predhodne obravnave zgolj na podlagi pisnih navedb brez osebnega razgovora. Ti pogoji prosilcu za azil ne smejo onemogočiti dostopa do novega postopka niti povzročiti dejanskega izničenja ali resne okrnjenosti tega dostopa.