Številka: U-I-219/09-18

Datum: 5. 5. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade Republike Slovenije, na seji 5. maja 2010

1. Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za mesto Sežana – vzhod (Uradni list RS, št. 116/08) se odpravi.
2. Do drugačne ureditve se uporabljajo naslednji predpisi:
– Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje PS 19 – Lenivec v Sežani (Uradni list RS, št. 73/98),
– Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje PS 8 – Kidričeva soseska v Sežani (Uradni list RS, št. 73/98),
– Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za območje bolnišnice Sežana (ureditvena območja Sb-06, Sb-08, Sb-09, I-03, I-05, I-06, O-04, Z-07, Z-08, Z-09, Tc-08, Tc-09, Tc-10, Tc-11) (Uradni list RS, št. 124/04, Uradne objave, št. 40/05, 41/05 – popr.),
– Odlok o zazidalnem načrtu za območje ZS 34 in PS 25 – »Ograde« v Sežani (Uradni list RS, št. 38/98),
– Odlok o zazidalnem načrtu za območje ZS 11 – »Lehte« v Sežani (Uradni list RS, št. 56/99, Uradne objave, št. 13/02),
– Odlok o ureditvenem načrtu za območje UC 1 – Sežana center 1 v Sežani (Uradne objave, št. 35/02),
– Odlok o ureditvenem načrtu za območje US 50 – Gradišče v Sežani (Uradni list RS, št. 73/98),
– Odlok o ureditvenem načrtu za območje US 12 – Vas v Sežani (Uradni list RS, št. 73/98),
– Odlok o ureditvenem načrtu za območje UC 2 – Sežana center 2 v Sežani (Uradni list RS, št. 114/2000 in 43/04),
– Odlok o ureditvenem načrtu za območje UC 9 – Športnorekreacijski center v Sežani (Uradni list RS, št. 38/98, 43/01 in 23/04),
– Odlok o prostorsko ureditvenih pogojih za KS Sežana (Uradni list RS, št. 81/02 in 86/02 – popr.).

1. Vlada je v skladu s 64. členom Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo in 48/09 – ZDU-1) vložila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za mesto Sežana – vzhod (v nadaljevanju: Odlok). Navaja, da je Občina sprejela Odlok, ne da bi predhodno izvedla postopek celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju: CPVO), čeprav ji je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) izdalo odločbo št. 35409-229/2008-JL z dne 25. 8. 2008 (v nadaljevanju: odločba o izvedbi CPVO), s katero ji je naložilo izvedbo tega postopka. Ker naj Občina ne bi upoštevala odločbe Ministrstva, naj ji ne bi bilo izdano potrdilo o sprejemljivosti izvedbe izpodbijanega akta na okolje po četrtem odstavku 61. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 – v nadaljevanju: ZPNačrt). Vlada navaja, da je Občina sprejela Odlok, ki je bil pripravljen v nasprotju s pravili, kakršna določa ZPNačrt za prostorske akte, za katere je treba izvesti CPVO, ter v nasprotju s 40. členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju: ZVO-1), ki v slovenski pravni red implementira določbe Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001, str. 30 – v nadaljevanju: Direktiva 2001/42/ES) v povezavi z Direktivo Sveta 92/43/EGS o ohranjanju habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992, str. 7). Z neupoštevanjem odločbe naj bi Občina posledično kršila določbe obeh direktiv. Predlaga odpravo izpodbijanega prostorskega akta.
2. Občina odgovarja, da ji je Ministrstvo odločbo o izvedbi CPVO vročilo šele 10. 9. 2008 (po preteku roka iz drugega odstavka 58. člena ZPNačrt). Ta rok naj bi bil prekluziven, zato naj bi Občina imela pravico nadaljevati postopek sprejemanja izpodbijanega akta. Ker naj bi bila torej odločba o izvedbi CPVO izdana šele 49. dan po preteku zakonskega roka, naj bi jo Občina štela v skladu s tretjim odstavkom 58. člena za brezpredmetno. Prav zaradi dolgotrajnosti priprave prostorskih aktov naj bi ZPNačrt skrajšal roke in določil zakonsko domnevo v primeru njihove prekoračitve. Občina navaja, da je Upravno sodišče v sodbi št. I U 742/2009 z dne 2. 7. 2009 sprejelo stališče, da morajo nosilci urejanja prostora spoštovati roke, določene v ZPNačrt, sicer velja zakonska domneva, da je soglasje dano. Po stališču Občine naj bi bila izdana odločba le smernica, s katero se določa potreba po izvedbi CPVO. Kolikor naj bi šlo le za instrukcijski rok, kot meni Vlada, naj bi bila Občina primorana v nedogled čakati na odločitev Ministrstva. Pri pripravi izpodbijanega akta naj bi nasprotna udeleženka upoštevala vse zahteve za načrtovanje prostorskih ureditev. Izpodbijani akt naj ne bi ogrožal javnega interesa glede varstva okolja in ohranjanja narave, ker naj ta Odlok ne bi ”dokončno” urejal posamezne gradnje. Čeprav je Vlada mesto Sežana uvrstila v območje, ki izpolnjuje pogoje za posebna območja varstva (Natura 2000), Občina meni, da na območjih, ki jih ureja Odlok, ne gre za območja ohranjanja narave, ker gre za obstoječo strnjeno gradnjo. Na območjih zavarovanih naravnih spomenikov naj Odlok ne bi urejal konkretnih prostorskih ureditev.
3. Vlada navaja, da nasprotna udeleženka zmotno meni, da je obveznost izvedbe postopka CPVO smernica nosilca urejanja prostora. Edina povezava med institutom smernic ter odločitvijo o izvedbi postopka CPVO naj bi bil zgolj rok, v katerem je treba izdati ta dokumenta. Pri smernicah naj bi veljala pozitivna zakonska domneva, če niso izdane v predpisanem zakonskem roku. Za odločitev o izvedbi postopka CPVO pa naj bi bil določen instrukcijski rok. Vlada navaja, da gre za dvoje povsem različnih dokumentov oziroma dejanj v postopku priprave prostorskih aktov, ki imata različno vsebino in različne pravne posledice. Sklepanje Občine, da se pozitivna pravna domneva v primeru molka organa nanaša tudi na izdajo odločbe o obveznosti izvedbe postopka CPVO, je po mnenju Vlade napačna. Vlada navaja, da Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju: ZUP) in Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju: ZUS-1) urejata institut molka organa. Tako ZUP kot ZUS-1 določata, da ima molk organa v primeru ne-izdaje odločbe v zakonskem roku za posledico, da lahko stranka vloži pritožbo oziroma tožbo, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen. Niti ZVO-1, ki izvirno ureja izdajo odločbe o obveznosti postopka CPVO, niti ZPNačrt, ki se nanj sklicuje, naj te posledice zamude roka ne bi uredila drugače. Neupoštevanje izdane odločbe o izvedbi CPVO v postopku priprave Odloka naj bi bilo nezakonito in naj bi šlo tudi za neposredno kršitev obveznosti iz Direktive 2001/42/ES, ki je implementirana v ZVO-1.
4. Občina odgovarja, da je predmet presoje lahko le vsebinska skladnost izpodbijanega predpisa z Ustavo in z zakoni in ne preverjanje posameznih faz v postopku sprejemanja Odloka, kot to zahteva Vlada. Sprejemanje predpisa naj ne bi smelo biti vezano na upravne postopke in izdajo upravnih odločb, ker ne gre za odločanje o konkretni upravni pravici. Občina navaja, da je zahteva Vlade po svoji vsebini le vloga za izvršitev odločbe o izvedbi CPVO in da ne gre za vprašanje ustavnosti in zakonitosti predpisa. Prostorska ureditev po ZPNačrt, ko država s posamičnimi akti posega v izključno pristojnost občin, da te lahko izdajajo predpise iz svoje pristojnosti, naj bi bila v neskladju z Ustavo ter z Evropsko listino lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju: MELLS).
5. Upravna enota Sežana je na poziv Ustavnega sodišča pojasnila, da je bilo na podlagi izpodbijane ureditve izdanih osem gradbenih dovoljenj in tri gradbena dovoljenja za nezahtevne objekte, ki so že pravnomočna.

6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-219/09 z dne 7. 10. 2009 do končne odločitve Ustavnega sodišča začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanega Odloka in hkrati sprejelo sklep, da se zadeva obravnava absolutno prednostno.
7. Odlok je prostorski izvedbeni akt, ki določa merila in pogoje za graditev objektov in druge posege v prostor. Vlada očita, da je Občina sprejela Odlok v nasprotju z ZPNačrt, ker ni izvedla postopka CPVO.
8. Občina odgovarja, da ZPNačrt v delu, ki ureja izdajo odločbe o sprejemljivosti vplivov na okolje, posega v izključno pristojnost občin, da te lahko izdajajo predpise iz svoje pristojnosti. Pristojnost lokalne samouprave pri prostorskem načrtovanju je omejena z zakonskimi omejitvami, kar je v skladu s četrtim odstavkom 4. člena MELL. Tako je lokalna samouprava omejena s cilji in z izhodišči širšega prostorskega urejanja, z varstvom okolja in z drugimi, z zakonom urejenimi sektorskimi posegi v okolje. Namen postopka sprejemanja prostorskih aktov je v tem, da se skozi posamezne pravno urejene faze zagotovi čimbolj kakovostna in obsežna razprava o prostorskem razvoju posamezne lokalne skupnosti. Šele na tak način pridobi občinski svet potrebne podatke, ki jih skupaj z drugimi omejitvami (državni prostorski akti, sektorski plani) upošteva pri tehtanju med posameznimi rešitvami. Eno izmed temeljnih načel prostorskega načrtovanja je trajnostni prostorski razvoj, ki se zagotavlja prav z usklajevanjem razvojnih potreb z varstvenimi zahtevami v prostoru tako, da se ob upoštevanju obstoječih kakovosti naravnih, grajenih in drugače ustvarjenih sestavin prostora ter prepoznavnosti krajine dosega racionalna raba prostora za posamezne dejavnosti (4. člen ZPNačrt). V postopku prostorskega načrtovanja sodelujejo nosilci urejanja prostora (državni organi, organi lokalnih skupnosti, izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil), ki imajo svoje pristojnosti na območju občine. Ti nosilci urejanja prostora zastopajo javni interes. Cilj sodelovanja nosilcev javnega interesa je, da občina pridobi informacije o potrebah posameznih področij javnega pomena. Skupaj s pripombami iz javne razgrnitve in javne obravnave prostorskega akta, ki jih občina pridobi od svojih občanov, dobi lokalna skupnost informacije, ki predstavljajo interese in potrebe občanov in organizacij, ki jih mora občina upoštevati in med njimi tehtati, ko odloča o končni podobi prostorskega akta. Pri potrditvi iz četrtega odstavka 61. člena ZPNačrt gre zgolj za nadzor pravne pravilnosti ureditve (postopek, vsebinske omejitve), ne pa za primernost ureditve, saj je ta v izključni pristojnosti lokalne samouprave.
9. V okviru urejanja lokalnih javnih zadev ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami. V primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25).
10. Na podlagi četrtega odstavka 96. člena ZPNačrt se prostorski ureditveni pogoji iz 25. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUNDPP) lahko spreminjajo in dopolnjujejo po določbah ZPNačrt, ki urejajo občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju: OPPN). To pomeni, da ima Odlok vsebino, kot jo je določal 25. člen ZUNDPP, priprava in sprejetje Odloka pa se vodita po postopku, določenem v ZPNačrt.
11. Postopek priprave in sprejemanja Odloka se je leta 2006 začel po določbah Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju: ZUreP-1), ki so na podlagi drugega odstavka 103. člena ZPNačrt prenehale veljati. Občina je na podlagi ZUreP-1 pripravila Program priprave PUP za mesto Sežana – vzhod (Uradni list RS, št. 82/06 – v nadaljevanju: Program). V Programu je Župan določil ureditveno območje. Namen sprejetja Odloka je bil, da se veljavni prostorski ureditveni pogoji novelirajo in dopolnijo ter se vanj vključijo tudi območja dosedanjih zazidalnih načrtov. Na podlagi Programa je Občina izvedla prvo prostorsko konferenco, pridobila smernice nosilcev urejanja prostora, pripravljene so bile strokovne podlage in osnutek Odloka.
12. Po prvem odstavku 99. člena ZPNačrt se postopki za sprejem prostorskih aktov po ZUNDPP nadaljujejo in končajo po določbah ZPNačrt. Župan je na podlagi ZPNačrt sprejel Sklep o nadaljevanju: priprave PUP za mesto Sežana – vzhod (Uradni list RS, št. 105/07 – v nadaljevanju: Sklep). V Sklepu je določil, da se osnutek Odloka pošlje Ministrstvu, da odloči o izvedbi postopka CPVO. Hkrati pa je v terminski plan priprave akta že uvrstil pripravo okoljskega poročila. Osnutek Odloka je Ministrstvo prejelo 23. 6. 2008. Z odločbo o izvedbi CPVO, ki jo je Občina prejela dne 10. 9. 2008, ji je naložilo, naj v skladu s 40. členom ZVO-1 izvede postopek CPVO. Občina te odločitve Ministrstva ni upoštevala, in je 27. 11. 2008 Občinski svet Odlok sprejel.
13. Postopek priprave OPPN je urejen v določbah od 57. člena do 61.a člena ZPNačrt. Po četrtem odstavku 58. člena ZPNačrt ministrstvo, pristojno za varstvo okolja, v roku 30 dni pisno sporoči občini, ali je za OPPN treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje. Kadar je za OPPN treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje, občina za dopolnjen osnutek zagotovi okoljsko poročilo in ga skupaj z dopolnjenim osnutkom OPPN pošlje ministrstvu, pristojnemu za varstvo okolja (drugi odstavek 59. člena ZPNačrt). Pred sprejemom prostorskega akta na občinskem svetu mora občina pridobiti potrdilo, da so vplivi njegove izvedbe na okolje sprejemljivi (četrti odstavek 61. člena ZPNačrt).
14. Po drugem odstavku 99. člena ZPNačrt se za prostorske izvedbene akte izvede postopek CPVO skladno z ZVO-1. To pomeni, da se tudi po uveljavitvi ZPNačrt prostorski akti še vedno pripravljajo po dveh ločenih postopkih: po postopku, ki ga določa ZPNačrt, in po posebnem dvostopenjskem upravnem postopku CPVO po predpisih o varstvu okolja. ZPNačrt določa le način in dejanja, kjer se v postopek priprave prostorskega akta vključi določena faza ali dejanje iz postopka CPVO. Z novo ureditvijo je bila dosežena le časovna uskladitev obeh vrst postopkov.
15. Ministrstvo je odločbo o izvedbi CPVO izdalo po roku iz drugega odstavka 58. člena ZPNačrt. Občina pojasnjuje, da postopka CPVO ni izvedla, ker odločba ni bila izdana v prekluzivnem roku 30 dni, zato po njenem stališču velja, kot v primeru (ne)izdaje smernic, zakonska domneva iz tretjega odstavka 58. člena ZPNačrt. To stališče utemeljuje tudi s sodbo Upravnega sodišča št. I U 742/2009. Ta odločitev Upravnega sodišča se nanaša na drugačno dejansko in pravno stanje zadeve, in sicer gre v tem primeru za potrditev predloga občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPN), za katerega je veljalo (sodba je bila izdana pred uveljavitvijo novele ZPNačrt), da mora Ministrstvo sklep o potrditvi izdati v roku 75 dni od prejema predloga OPN ali v istem roku predlagati Vladi, naj odloči o njegovi potrditvi, sicer se šteje, da je predlog OPN potrjen (v tem primeru naj bi šlo za prekoračitev prekluzivnega roka iz 7. točke drugega odstavka 51. člena ZPNačrt).
16. Trditev Občine, da je odločba o izvedbi CPVO le smernica, s katero se odloči o izvedbi postopka celovite presoje vplivov na okolje, je zmotna. Vsebina in pravne posledice smernice ter odločbe o izvedbi postopka CPVO so različne. Smernice so dokument, v katerem nosilci urejanja prostora konkretizirajo določbe predpisov s svojega delovnega področja na območje, ki je predmet načrtovanja, in na načrtovane posege v prostor ali prostorske ureditve (23. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt). Za smernice velja, da morajo biti izdane v prekluzivnem roku 30 dni, sicer se po tretjem odstavku 58. člena ZPNačrt šteje, da nosilci urejanja prostora smernic nimajo. Odločba o izvedbi CPVO je upravni akt, s katerim je bilo na podlagi 40. člena ZVO-1 odločeno, da je Občina dolžna izvesti postopek CPVO. Rok za izdajo odločbe je sicer enak kot pri izdaji smernic, vendar je ta rok instrukcijski in ne prekluzivni, kot zmotno meni nasprotna udeleženka. V primeru prekoračitve instrukcijskega roka (molk organa) je po tretjem odstavku 28. člena ZUS-1 dopusten upravni spor. Občina tožbe zaradi (ne)izdaje upravnega akta v zakonskem roku iz drugega odstavka 58. člena ZPNačrt ni vložila, temveč je že po izdaji odločbe o izvedbi CPVO Odlok sprejela, ne da bi izvedla postopek CPVO. Ker Občina ni upoštevala odločbe o izvedbi CPVO, ni mogla pridobiti potrdila iz četrtega odstavka 61. člena ZPNačrt, da so vplivi prostorskega akta na okolje sprejemljivi, zato ni bila izpolnjena procesna predpostavka za sprejem Odloka.
17. Glede na navedeno je Odlok v neskladju s četrtim odstavkom 61. člena ZPNačrt v povezavi s 40. členom ZVO-1. Vlada je predlagala odpravo izpodbijanega odloka. Pri presoji, ali bo Odlok razveljavilo ali odpravilo, je Ustavno sodišče upoštevalo, da je na podlagi izpodbijanega akta izdanih že enajst pravnomočnih gradbenih dovoljenj, zato je Odlok odpravilo. Po prvem odstavku 46. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZUstS) vsakdo, ki so mu nastale škodljive posledice s posamičnim aktom, ki je bil izdan na podlagi odpravljenega predpisa, lahko zahteva spremembo ali odpravo gradbenega dovoljenja pri Upravni enoti Sežana (1. točka izreka).
18. Ker je Ustavno sodišče Odlok odpravilo, je v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe. Za območje, ki ga je urejal Odlok, se bodo, do drugačne ureditve, skladne z zakonom, uporabljali predpisi, ki so do uveljavitve Odloka urejali to območje (2. točka izreka).

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.