Številka: U-I-312/08-31

Datum: 20. 5. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupnosti občin Slovenije, Maribor, ki jo zastopa Franc Kangler, na seji dne 20. maja 2010

1. Drugi odstavek 82.a člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 - uradno prečiščeno besedilo in 36/08) ni v neskladju z Ustavo.
2. Točka 24 prvega odstavka 15. člena ter peta alineja 2. točke in šesta alineja 3. točke 48. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 91/07 in 76/08) niso v neskladju z Ustavo.
3. Točka 21 prvega odstavka 15. člena, drugi in tretji odstavek istega člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 91/07 in 76/08) ter prvi odstavek 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/08) niso v neskladju z Ustavo.

1. Predlagateljica kot reprezentativno združenje samoupravnih lokalnih skupnosti izpodbija drugi odstavek 82.a člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), 21., 24. in 25. točko prvega odstavka 15. člena ter drugi in tretji odstavek istega člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) ter prvi odstavek 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ-K).
2. Drugemu odstavku 82.a člena ZOFVI predlagateljica očita neskladje z 2. členom in z drugim odstavkom 57. člena Ustave. Pri utemeljevanju zatrjevane neskladnosti izhaja iz okoliščin konkretnega primera, tj. delovnopravnega spora med javnim zavodom in vzgojiteljico vrtca, ki deluje kot enota v okviru osnovne šole, katere ustanoviteljica je občina. Navaja, da je bila (zaradi nezakonitega prenehanja delovnega razmerja vzgojiteljici vrtca) izpolnitev denarnih obveznosti po pravnomočni sodbi Delovnega in socialnega sodišča opravljena z rubežem sredstev osnove šole, pri čemer je bilo poseženo tudi na sredstva, namenjena izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela. Ker se je na šoli pojavil problem tekočega izplačila plač učiteljem, je Ministrstvo za šolstvo in šport Republike Slovenije (v nadaljevanju MŠŠ) povrnitev zarubljenih sredstev naložilo občini kot ustanoviteljici javnega zavoda. Predlagateljica trdi, da iz drugega odstavka 57. člena Ustave izhaja, da je izvajanje javne službe osnovnošolskega izobraževanja naloga iz državne pristojnosti, ki je bila le prenesena na lokalno skupnost in kot taka ni lokalna zadeva, ki jo občina ureja samostojno. Ker mora država v zvezi s prenosom nalog iz državne pristojnosti zagotoviti potrebna sredstva, bi morala po mnenju predlagateljice v vseh primerih, ko zaradi rubeža sredstev osnovne šole ni mogoče zagotoviti tekočega izplačila plač učiteljem (kar lahko ogrozi delovanje šole), manjkajoča sredstva osnovnim šolam primarno zagotavljati država. Ta bi lahko kasneje z regresnim zahtevkom terjala povračilo vplačanih sredstev od morebitnih dolžnikov. Drugačna razlaga drugega odstavka 82.a člena ZOFVI, tj. razlaga, po kateri država ni dolžna zagotoviti sredstev za delovanje osnovne šole, je po mnenju predlagateljice v neskladju z drugim odstavkom 57. člena Ustave. Ker naj bi odločitev MŠŠ pomenila drugačno razlago izpodbijane določbe, kot naj bi jo v zvezi z opisanim primerom podala Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko, predlagateljica trdi, da to kaže na njeno nejasnost in nedoločnost.
3. Točki 21 prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, drugemu in tretjemu odstavku istega člena ZZVZZ ter prvemu odstavku 44. člena ZZVZZ-K predlagateljica očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 120. člena, s 138. in 140. členom Ustave. Meni, da bo določitev kriterijev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, ki jih morajo izpolnjevati občani, da jih občina njihovega stalnega prebivališča prijavi v obvezno zdravstveno zavarovanje in zanje krije stroške tega zavarovanja, povečalo število teh zavarovancev, ker bodo po novem v obvezno zdravstveno zavarovaje vključeni tudi posamezniki z »nekaj« premoženja. Izpolnjevanje navedenih kriterijev bodo na podlagi drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ in prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K po novem morale ugotavljati občine same, zaradi česar naj bi občine morale zaposliti nove upravne delavce. Vse navedeno bo občinam po mnenju predlagateljice povzročilo dodatne finančne obremenitve, zaradi katerih bo oteženo izvajanje drugih izvirnih nalog občin. Navaja tudi, da izpodbijane ureditve ni mogoče izvajati, ker pristojno ministrstvo še ni sprejelo podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ-K. Izpodbijanim določbam očita tudi neskladje z 2. členom Ustave, ker naj ne bi jasno opredelile, na kakšen način bodo občine ugotavljale izpolnjevanje kriterijev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ in ali se pri ugotavljanju višine dohodkov in premoženja zavarovanca upoštevajo tudi dohodki in premoženje ožjih družinskih članov. S tem naj bi bilo kršeno tudi legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
4. Predlagateljica nadalje navaja, da je država z določitvijo novih kategorij zavarovancev iz 24. in 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, ki so jih občine stalnega prebivališča dolžne prijaviti v obvezno zdravstveno zavarovanje in zanje kriti stroške tega zavarovanja, na občine prenesla opravljanje nalog iz državne pristojnosti, hkrati pa za njihovo izvajanje v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave občinam ni zagotovila potrebnih sredstev. Po mnenju predlagateljice je 24. točka prvega odstavka 15. člena ZZVZZ v neskladju tudi z 2. členom Ustave, ker ne pove jasno, kdo so tisti starši, ki ne izpolnjujejo pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje. Trdi tudi, da zaradi novih prenesenih nalog, ki za občine pomenijo dodatne obveznosti v njihovih proračunih, te ne bodo zmogle v celoti opravljati svojih izvirnih nalog. S tem naj bi bilo kršeno načelo ustreznosti lastnih finančnih virov iz prvega odstavka 9. člena Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). Zatrjevano dodatno obremenjevanje občinskih proračunov naj bi v neskladju s 138. členom Ustave poseglo tudi v avtonomnost in samoupravnost lokalnih skupnosti.
5. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru zavrača očitke glede zatrjevane neskladnosti drugega odstavka 82.a člena ZOFVI z 2. členom in z drugim odstavkom 57. člena Ustave. Glede na vsebino navedb v zahtevi meni, da predlagateljica izpodbijani določbi ZOFVI očita tudi neskladje s 140. členom Ustave ter podaja argumente, s katerimi zavrača tudi ta očitek. Navaja, da izpodbijana določba temelji na razmejitvi pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi na področju osnovnošolskega izobraževanja, kot izhaja iz 41., 81. in 82. člena ZOFVI. Zato je njeno vsebino mogoče razumeti le tako, da povračilo odškodnine za škodo, nastalo v zvezi s prostorom, opremo ali pripomočki, oziroma škodo, nastalo pri vzgojno-izobraževalnem delu, zagotavlja tisti, ki je po 81. in 82. členu ZOFVI dolžan zagotavljati določena sredstva za zagotavljanje izvajanja osnovnošolskega izobraževanja. Da sta takšna razdelitev nalog in pristojnosti na področju osnovnošolskega izobraževanja in temu prilagojen sistem financiranja skladna z Ustavo, po mnenju Državnega zbora izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265). Meni tudi, da je izpodbijana določba ZOFVI jasna in nedvoumna, njeno vsebino pa je mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage.
6. Državni zbor nadalje navaja, da novela ZZVZZ-K ni posegla v dosedanjo obveznost občin, da v obvezno zdravstveno zavarovanje prijavijo upravičence iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ. Določitev kriterijev za vključitev teh zavarovancev v obvezno zdravstveno zavarovanje in s tem povezano dolžnostjo občin, da na podlagi drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ izvajajo ugotovitvene postopke oziroma opravijo revizijo podatkov dosedanjih zavarovancev (prvi odstavek 44. člena ZZVZZ-K), po mnenju Državnega zbora občinam prinaša nove obveznosti le v smislu povečanja obsega dela občinske uprave. Morebitni dodatni stroški v zvezi s tem pa po mnenju Državnega zbora (ki je oprto tudi na podatke Vlade Republike Slovenije, ki so navedeni v njenem mnenju k obravnavani zahtevi) ne bodo tolikšni, da bi bilo v neskladju s 138. in 140. členom Ustave ogroženo izvrševanje drugih izvirnih nalog občin. Navaja tudi, da je bil podzakonski akt iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ že sprejet in je začel veljati 1. 1. 2009. Zavrača tudi očitke o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave. Meni, da drugi odstavek 15. člena ZZVZZ jasno določa, da se prihranki in premoženje zavarovancev iz 21. točke prvega odstavka istega člena ugotavljajo skladno z določbami Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 - uradno prečiščeno besedilo, 23/07- popr., 41/07 - popr. - v nadaljevanju ZSV) o denarni socialni pomoči, ki vsebujejo podrobne določbe o ugotavljanju premoženjskega stanja zavarovanca. Nekatere, kot to pojasnjuje Državni zbor, so bile prenesene tudi v podzakonski akt iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ, med njimi tudi jasna določba, da se v primeru, ko oseba živi v družinski skupnosti, v cenzus štejejo premoženje in dohodki družine kot celote. Z navedbo, da so postopki izvajanja izpodbijane ureditve v celoti urejeni v Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 126/07 in 65/08 - v nadaljevanju ZUP), pa Državni zbor zavrača tudi očitek predlagateljice o tem, da ni jasno, na kakšen način bodo občine ugotavljale izpolnjevanje pogojev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ.
7. Državni zbor zavrača tudi očitke o neskladju 24. in 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ z drugim odstavkom 140. člena Ustave. Navaja, da je ZZVZZ-K v 24. točki prvega odstavka 15. člena ZZVZZ sicer določil novo kategorijo zavarovancev, za katere so občine zavezane k plačilu obveznega zdravstvenega zavarovanja, vendar meni, da je to novo zakonsko nalogo občin na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave mogoče opredeliti kot izvirno nalogo občin. Navaja tudi, da gre pri obveznosti občin do zavarovancev iz 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ za izvirno nalogo občin, ki ni nova, saj so bile te skladno z ZSV dolžne financirati pravice družinskih pomočnikov ter jih prijaviti v obvezno zdravstveno zavarovanje že pred ZZVZZ-K. Zato po mnenju Državnega zbora izpodbijana določba občinam ne prinaša dodatnih finančnih bremen.
8. Tudi Vlada v svojem mnenju zavrača vse očitke predlagateljice kot neutemeljene. Sklicuje se na stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v odločbah št. U-I-215/96 in št. U-I-256/01 z dne 8. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/2004, in OdlUS XIII, 25), in navaja, da je sprejetje ureditve po 82.a členu ZOFVI posledica odprave negotovosti, ki se je v praksi pojavila glede razmejevanja obveznosti med državo in lokalnimi skupnostmi pri financiranju stroškov odškodnin za posamezno vrsto škode. Pojasnjuje, da je bilo treba javne izobraževalne zavode zavezati k sklepanju ustreznih oblik zavarovanj, da bi se s tem zagotovilo kritje odškodnin za nastalo škodo. Nadalje navaja, da temelji razmejitev obveznosti med državo in lokalno skupnostjo za poravnavo odškodnine za posamezno vrsto škode na okvirni razmejitvi financiranja dejavnosti vzgoje in izobraževanja, kot izhaja iz 81. in 82. člena ZOFVI. Po mnenju Vlade to pomeni, da mora tisti, ki je dolžan kriti stroške zavarovanja določenih škodnih primerov, zagotoviti tudi vir za povračilo sredstev izplačane odškodnine in z njo povezanih stroškov.
9. Vlada nadalje pojasnjuje, da je do spremembe 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ prišlo na pobudo občin. Te so pred spremembo sklepale obvezna zdravstvena zavarovanja na podlagi vlog, ki so jih pripravile same, zaradi česar je v občinah prihajalo do različnega obravnavanja zavarovancev. Zakonska ureditev pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje zavarovancev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena je tako po mnenju Vlade zagotovila njihovo enako obravnavanje. Rezultat izvedenih revizij iz prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K naj bi bil v zmanjšanju števila teh zavarovancev, podatki predstavnikov občin pa naj bi kazali na to, da občine z namenom izvajanja izpodbijane ureditve niso zaposlile novih ljudi. Vlada zavrača tudi očitke o nejasnosti drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ. Navaja, da je Ministrstvo za zdravje Republike Slovenije (v nadaljevanju MZ) predlagateljici in Združenju občin Slovenije 8. 1. 2009 poslalo tudi natančna navodila za ugotavljanje izpolnjevanja obravnavanih kriterijev, ki se skladno z drugim in tretjim odstavkom 15. člena ZZVZZ ugotavljajo na podlagi predpisov s področja socialnega varstva ter na podlagi že sprejetega podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ.
10. Vlada nadalje pojasnjuje, da do ZZVZZ-K ni bilo pravne podlage za sklenitev obveznega zdravstvenega zavarovanja za otroke do 18. leta starosti, za katere starši niso skrbeli oziroma niso poskrbeli za svoje obvezno zdravstveno zavarovanje. Pri sprejetju 24. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ so bile upoštevane tako določbe Ustave, ki takšnim otrokom zagotavljajo posebno varstvo države, kot tudi določbe Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah,(1) ki dajejo otrokom, ki so začasno ali stalno prikrajšani za svoje družinsko okolje, pravico do posebnega varstva in pomoči države. Dolžnost občine, da ob izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev krije stroške obveznega zdravstvenega zavarovanja otrokom do 18. leta starosti, po mnenju Vlade utemeljuje dejstvo, da imajo občine pregled nad svojimi prebivalci. Vlada tudi pojasnjuje, da so občine že pred ZZVZZ-K družinskim pomočnikom plačevale prispevke obveznega zdravstvenega zavarovanja, z uveljavitvijo 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ pa je bila tudi v ta zakon vnesena podlaga za kritje teh stroškov navedeni kategoriji zavarovancev.
11. V odgovoru na navedbe nasprotnega udeleženca in Vlade predlagateljica vztraja pri očitkih, ki jih je navedla v zahtevi.
12. Predlagateljico, Združenje občin Slovenije (v nadaljevanju ZOS) in Ministrstvo za finance Republike Slovenije (v nadaljevanju MF) je Ustavno sodišče pozvalo, naj predložijo podatke glede finančnih posledic izvajanja izpodbijane ureditve po ZZVZZ in ZZVZZ-K. ZOS na poziv ni odgovorilo. Predlagateljica v svojih odgovorih z dne 24. 9. 2009 in dne 14. 10. 2009 na splošno povzema rezultate opravljene analize podatkov, vsebovanih v vprašalnikih, ki jih je izpolnilo 62 slovenskih občin. Ob tem ne navede podatkov o dejanskih finančnih učinkih izvajanja izpodbijane ureditve. Odgovora predlagateljice sta bila poslana Državnemu zboru, in ta je nanju odgovoril. V odgovoru zavrača navedbe predlagateljice glede povečanja izdatkov občinskih proračunov. Pri tem se sklicuje na odgovor MF z dne 28. 10. 2009, ki ga je to ministrstvo posredovalo Ustavnemu sodišču v zvezi s pozivom na predložitev podatkov o finančnih posledicah izvajanja izpodbijane ureditve po ZZVZZ oziroma ZZVZZ-K. MF v svojem odgovoru, kateremu je priložilo tudi pojasnila MZ z dne 16. 10. 2009, navaja, da se je po podatkih MZ za obdobje od 31. 12. 2008 do 30. 9. 2009 skupno število zavezancev, za katere morajo občine kriti stroške obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmanjšalo za 24,4%, povečan obseg stroškov dela strokovnih služb pa je bil upoštevan pri izračunu povprečnine za leti 2010 in 2011. Predlagateljica v svojem odgovoru z dne 7. 12. 2009 na pojasnila MF in MZ navaja, da je bila povečana osnova povprečnine za leto 2010 dogovorjena le za izvajanje dodatnih obveznosti občin s področja dejavnosti predšolske vzgoje.
13. Ustavno sodišče je na predložitev podatkov glede obračunavanja in plačevanja prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje družinskih pomočnikov pred uveljavitvijo ZZVZZ-K in po njegovi uveljavitvi zaprosilo Davčno upravo Republike Slovenije, Generalni davčni urad (v nadaljevanju GDU) in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS). Iz odgovorov GDU in ZZZS izhaja, da občine pred uveljavitvijo ZZVZZ-K skladno s 44. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 2/04 in 7/04 - popr. - v nadaljevanju ZSV-C) niso obračunavale in plačevale prispevkov za zdravstveno zavarovanje družinskih pomočnikov v delu, ki se nanaša na prispevek delodajalca. Peta alineja 2. točke 48. člena ZZVZZ je kot zavezance za plačilo prispevka iz 2. točke 46. člena ZZVZZ določila tudi občine, vendar pa pri tem ni določila ločenih stopenj prispevka za posameznega zavezanca. Zato naj tudi po uveljavitvi ZZVZZ-K občine tega prispevka ne bi plačevale v svoje breme.
14. Odgovora GDU in ZZZS sta bila poslana predlagateljici, ta pa nanju ni odgovorila.

Ocena ustavnosti drugega odstavka 82.a člena ZOFVI z Ustavo
15. Predlagateljica izpodbija drugi odstavek 82.a člena ZOFVI, ki določa: »Iz državnega proračuna se na podlagi izvršilnega naslova zagotavljajo sredstva za poravnavo odškodnine za škodo, nastalo pri vzgojno izobraževalnem delu in s tem povezanimi dejavnostmi in aktivnostmi, javnim vzgojno izobraževalnim zavodom, katerih ustanoviteljica je država, javnim osnovnim šolam in javnim glasbenim šolam.« Očita mu neskladje z drugim odstavkom 57. člena Ustave, če se razlaga tako, da država ni dolžna zagotoviti sredstev za delovanje osnovne šole. Pri utemeljevanju zatrjevane neskladnosti predlagateljica izhaja iz trditve, da drugi odstavek 57. člena Ustave zagotavljanje osnovnošolskega izobraževanja določa kot nalogo iz državne pristojnosti. Ker naj bi bila ta le prenesena na lokalno skupnost, bi morala država primarno zagotavljati osnovnim šolam manjkajoča finančna sredstva v vseh primerih, ko je ogroženo njihovo delovanje. Glede na navedeno je navedbe predlagateljice mogoče razumeti kot očitek o neskladju izpodbijane ureditve s 140. členom Ustave.
16. Člen 82.a ZOFVI ureja zavarovanje odškodninske odgovornosti javnih vzgojno-izobraževalnih zavodov in razmejitev obveznosti iz tega naslova med državo in lokalnimi skupnostmi, s čimer se zagotavlja vir za povračilo sredstev za izplačano odškodnino in z njo povezanih drugih stroškov. Javne vzgojno-izobraževalne zavode zavezuje k sklenitvi ustreznega zavarovanja pred odgovornostjo za povzročeno škodo (prvi odstavek 82.a člena ZOFVI). V drugem in tretjem odstavku 82.a člena ZOFVI pa določa obseg obveznosti države oziroma lokalnih skupnosti pri kritju stroškov izvrševanja pravnomočnih sodnih odločb in drugih izvršilnih naslovov (npr. poravnave) javnim osnovnim in glasbenim šolam. Država zagotavlja sredstva za poravnavo odškodnine za škodo, ki nastane pri vzgojno-izobraževalnem delu in s tem povezanimi dejavnostmi in aktivnostmi (npr. poškodba učenca med izvajanjem poskusa pri pouku kemije), lokalne skupnosti pa za škodo, ki nastane v zvezi s prostorom, opremo in pripomočki, ki jih skladno z 82. člena ZOFVI zagotavljajo za izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti (npr. poškodbe učencev in zaposlenih v šoli kot posledica napak na šolskem objektu itd.). Sredstva, namenjena zavarovanju odškodninske odgovornosti javnih vzgojno-izobraževalnih zavodov, se zagotavljajo tako iz sredstev državnega kot tudi iz sredstev občinskih proračunov (tj. javnih sredstev).(2)
17. Predlagateljica utemeljuje zatrjevano neskladje izpodbijane določbe ZOFVI z Ustavo z navajanjem okoliščin primera, v katerem je bil opravljen rubež sredstev javne osnovne šole (v okviru katere deluje tudi enota javnega vrtca) na podlagi izvršilnega naslova, izdanega v delovnopravnem sporu z vzgojiteljico vrtca, tj. v sporu, ki izvira iz zagotavljanja javne službe predšolske vzgoje. Obseg pristojnosti občin v zvezi z zagotavljanem izvajanja javne službe predšolske vzgoje in osnovnošolskega izobraževanja ter s tem povezanega financiranja izhaja iz določb Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 - v nadaljevanju ZZ), ZOFVI in Zakona o vrtcih (Uradni list RS, št. 100/05 - uradno prečiščeno besedilo in 25/08 - v nadaljevanju ZVrt).
18. ZZ v tretjem odstavku 3. člena med ustanoviteljice javnih zavodov za opravljanje javnih služb uvršča tako državo kot tudi občine. Skladno s prvim odstavkom 41. člena ZOFVI je občina ustanoviteljica javnega vrtca, glasbene šole, osnovne šole in doma za učence. ZOFVI, ki ureja način organizacije in financiranja vzgoje in izobraževanja, v prvem odstavku 78. člena(3) med vire njenega financiranja uvršča tudi sredstva ustanovitelja, v tretjem odstavku pa določa, da morata vrtec oziroma šola uporabljati sredstva v skladu z namenom, za katerega so jima bila dodeljena (tj. namenska poraba sredstev). Obseg finančnih obveznosti lokalnih skupnosti v zvezi z zagotavljanjem javne službe predšolske vzgoje, ki jih imajo do javnih vrtcev, katerih ustanoviteljice so, izhaja iz ZVrt. Ta v 28. členu med drugim določa, da so sredstva za plače in prejemke ter davke in prispevke za zaposlene v javnih vrtcih sestavni del cene programov vrtca, ki jih plačujejo starši. Iz proračuna lokalne skupnosti pa se zagotavlja razlika med ceno programov in plačilom staršev.(4) To pomeni, da država nima obveznosti iz naslova zagotavljanja sredstev za plače zaposlenih v javnih vrtcih, katerih ustanoviteljice so občine. Subsidiarna odgovornost lokalnih skupnosti kot ustanoviteljic javnih zavodov (tudi javnega vrtca) za njihove obveznosti v primeru, ko ti nimajo zadostnih lastnih sredstev za poravnavo obveznosti, za katere so odgovorni, pa izhaja iz 49. člena ZZ.(5)
19. Skladno z 81. in 82. členom ZOFVI (ki razmejujeta obveznost zagotavljanja sredstev za izvajanje osnovnošolskega izobraževanja med državo in lokalno skupnostjo) se iz državnega proračuna osnovnim šolam zagotavljajo sredstva, ki so vezana neposredno na izvajanje vzgojno-izobraževalnih programov (pouka) in povezane materialne stroške (npr. za plače učiteljev, nabavo učil in učnih pripomočkov, materiala za pripravo in izvedbo pouka), medtem ko lokalna skupnost javnim osnovnim šolam zagotavlja predvsem sredstva za plačilo stroškov za uporabo in investicijsko vzdrževanje nepremičnin (prostora) in opreme ter tiste materialne stroške, ki zadevajo njene prebivalce (prevozi učencev, dodatne in nadstandardne dejavnosti). Da takšno zakonsko razmejevanje pristojnosti med državo in občino na področju osnovnošolskega izobraževanja in temu prilagojeni sistem financiranja ni v neskladju z 9. in 140. členom Ustave, je Ustavno sodišče že presodilo v odločbi št. U-I-215/96.(6)
20. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-215/96 tudi presodilo, da iz Ustave neposredno ne izhaja, da je javna služba na področju osnovnošolskega izobraževanja ali financiranje javnih zavodov s tega področja bodisi samo lokalna zadeva bodisi samo naloga iz državne pristojnosti. Ob tem je poudarilo, da 57. člen Ustave državo sicer zavezuje, da za državljane ustvarja možnosti za pridobitev ustrezne izobrazbe, ne predpostavlja pa, da v mejah prvega odstavka 140. člena Ustave zagotavljanje in financiranje javne službe s področja osnovnošolskega izobraževanja ni ali ne more biti tudi lokalna zadeva. Presodilo je tudi, da pod pojmom »javna sredstva« ni mogoče razumeti zgolj sredstev državnega proračuna, temveč tudi sredstva lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe, tj. sredstva občinskih proračunov (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-205/07 z dne 12. 3. 2009, Uradni listi RS, št. 22/09).
21. Glede na predmet urejanja daje izpodbijana določba podlago za določitev obveznosti države in občin iz naslova zavarovanja pred odgovornostjo za povzročeno škodo, ki je posledica škodnega primera, do katerega pride v javni osnovni šoli. Ne daje pa podlage za ugotovitev obveznosti države oziroma občine pri izvrševanju drugih pravnomočnih izvršilnih naslovov, ki nimajo temelja v ugotovljeni odškodninski odgovornosti osnovne šole kot javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda. Obveznost države iz drugega odstavka 82.a člena ZOFVI, ki se nanaša na zagotavljanje sredstev za poravnavo odškodnine za škodo, nastalo pri vzgojno-izobraževalnem delu in s tem povezanimi dejavnostmi in aktivnostmi, po presoji Ustavnega sodišča kot taka ustreza obsegu obveznosti države pri zagotavljanju javne službe osnovnošolskega izobraževanja, kot izhaja iz 81. člena ZOFVI. Glede na jasno in nedvoumno določen predmet urejanja izpodbijane določbe ter obseg obveznosti države na področju zavarovanja odškodninske odgovornosti, do katerega je mogoče priti že z uporabo jezikovne metode razlage, izpodbijani določbi drugega odstavka 82.a člena ZOFVI tudi ni mogoče očitati neskladja z 2. členom Ustave.
22. Kot je bilo že rečeno, opira predlagateljica zatrjevano protiustavnost izpodbijane ureditve na primer javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, v okviru katerega delujeta tako javna osnovna šola kot tudi javni vrtec. Za javni službi, ki se izvajata v okviru takšnega javnega zavoda, določata ZOFVI in ZVrt ločen sistem financiranja (glej točki 17 in 18 obrazložitve). V konkretnem primeru je bilo z izterjavo dolga poseženo tudi na sredstva zavoda, ki niso bila namenjena opravljanju dejavnosti predšolske vzgoje. Vendar pa je takšna »nenamenska« poraba sredstev zavoda, ki je posledica načina finančnega poslovanja zavoda, v okviru katerega se opravljata dve različni javni službi, vsaka s svojim sistemom financiranja, lahko upoštevna z vidika pravilne uporabe zakona, morebitna napačna uporaba zakona pa še ne daje podlage za očitke o neskladnosti izpodbijane določbe z Ustavo.
23. Glede na predmet urejanja izpodbijane določbe in okoliščine primera, na katerega predlagateljica opira zatrjevano neskladje izpodbijane ureditve z Ustavo, je navedbe predlagateljice mogoče razumeti le kot zavzemanje za ureditev, po kateri bi morala država javnim osnovnim šolam, katerih ustanoviteljice so občine, primarno zagotavljati manjkajoča sredstva za njihovo nemoteno delovanje v vseh primerih, ko bi bilo s sodno ali upravno izvršbo poseženo tudi na sredstva za plače učiteljev, in to ne glede na temelj obveznosti. Upoštevajoč dosedanja stališča Ustavnega sodišča glede razmejevanja pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo na področju osnovnošolskega izobraževanja (glej točki 19 in 20 obrazložitve), pa takšen obseg obveznosti države pri zagotavljanju sredstev za izvajanje osnovnošolskega izobraževanja, kot ga želi doseči predlagateljica, iz Ustave ne izhaja. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.

24. Člen 9 Ustave določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne more odvzeti ali ogrožati. Pri pravni ureditvi lokalne samouprave se je Slovenija zavezala upoštevati temeljna načela evropske lokalne samouprave, ki izhajajo iz MELLS. Skladno s 3. členom MELLS označuje lokalna samouprava pravico in sposobnost lokalnih skupnosti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva ter da to pravico uresničujejo neposredno voljeni predstavniški organi. Lokalna samouprava zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti sodelovanje pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave, lokalnim skupnostim pa zagotavlja določeno stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države.
25. Občina v okviru Ustave in zakonov samostojno ureja tako lokalne zadeve javnega pomena, ki so določene z Zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo in 76/08 - v nadaljevanju ZLS), drugimi zakoni ter splošnimi akti občine (statutom, odloki), kot tudi državne naloge, ki jih država prenese nanje, če za to zagotovi potrebna sredstva. Temeljno merilo za določitev, kaj je občinska pristojnost in kaj spada v pristojnost države, izhaja iz prvega odstavka 140. člena Ustave. Ta določa, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja sama in ki zadevajo samo prebivalce občin. Obveznost zagotoviti skupne potrebe in interese prebivalcev, ki je hkrati tudi pogoj za ustanovitev nove občine v smislu 13. člena ZLS, je merilo za določanje izvirnih nalog občin. Izvirne pristojnosti občin se še danes razmejujejo in določajo z zakoni, ki urejajo posamezna področja družbenega življenja (socialno skrbstvo, urejanje prostora, komunalne dejavnosti, kultura itd.). Pri razmejevanju nalog je poleg 140. člena Ustave treba upoštevati tudi načelo subsidiarnosti, ki kot eno temeljnih načel MELLS zahteva, naj občina opravlja vse tiste naloge, za katere je zmožna in usposobljena.(7)
26. Ustava v 138. členu določa, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Bistveni elementi lokalne samouprave so predvsem njena funkcionalna, organizacijska in finančna avtonomija. Občina avtonomno skrbi za lokalne zadeve javnega pomena in v okviru tega ureja javne službe ter skrbi za ustvarjanje razmer gospodarskega in družbenega razvoja na lokalni ravni. Za sposobnost samostojnega opravljanja lokalnih zadev je potrebna tudi gospodarska neodvisnost in finančna avtonomnost občine. To pomeni, da mora imeti za svoje avtonomno delovanje poleg pravne podlage tudi primerna sredstva (finančno in stvarno premoženje). Le tako lahko občina prosto odloča o zadevah iz lastne pristojnosti in tudi dejansko deluje. Pravice lokalnih skupnosti, ki se nanašajo na njihovo materialno podlago za uresničevanje lokalne samouprave, morajo biti zato neločljivo povezane z njihovimi pristojnostmi oziroma z nalogami in obveznostmi, ki so določene v ZLS, drugih zakonih ter splošnih aktih občine. To zahteva tudi načelo sorazmernosti sredstev s pristojnostmi oziroma nalogami lokalnih skupnosti, ki izhaja iz 9. člena MELLS.
27. Predlagateljica izpostavlja tri ustavnopravne očitke. Prvi je vsebovan v trditvi, da je država z določitvijo novega kroga zavarovancev (24. in 25. točka prvega odstavka 15. člena ZZVZZ), ki jih morajo občine njihovega stalnega prebivališča prijaviti v obvezno zdravstveno zavarovanje in zanje kriti stroške tega zavarovanja, na občine prenesla naloge iz državne pristojnosti, ob njihovem prenosu pa v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave ni zagotovila potrebnih sredstev. Drugi očitek, ki ga izpostavlja predlagateljica, je vsebovan v trditvi, da določbe 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, drugega in tretjega odstavka istega člena ter prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K občinam prinašajo dodatne naloge in posledično dodatne finančne obremenitve, zaradi katerih naj bi bilo oteženo izvajanje drugih izvirnih nalog občin. S tem naj bi bilo v neskladju s 138. členom Ustave poseženo tudi v avtonomnost in samoupravnost lokalnih skupnosti. Tretji očitek predlagateljice pa je, da so 21. in 24. točka prvega odstavka 15. člena ZZVZZ ter drugi in tretji odstavek istega člena ZZVZZ nejasni in nedoločni ter kot taki v neskladju z 2. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave.
28. Poleg očitka o neskladju 24. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ z 2. členom Ustave se navedbe predlagateljice nanašajo na obveznost občin, da za navedeni kategoriji zavarovancev (tj. družinske pomočnike in otroke do 18. leta starosti, ki se šolajo in niso zavarovani kot družinski člani) krijejo določene stroške obveznega zdravstvenega zavarovanja. Te obveznosti pa niso predmet urejanja izpodbijanih določb 24. in 25. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ, ki določa le krog zavarovancev po tem zakonu, temveč pete alineje 2. točke in šeste alineje 3. točke 48. člena ZZVZZ, ki določata občine kot plačnice določenih prispevkov obveznega zdravstvenega zavarovanja za ti dve kategoriji zavarovancev. Glede na vsebino navedb v zahtevi je Ustavno sodišče zato štelo, da predlagateljica izpodbija 24. točko prvega odstavka 15. člena ZZVZZ ter peto alinejo 2. točke in šesto alinejo 3. točke prvega odstavka 48. člena istega zakona, ter opravilo presojo ustavnosti teh določb.
Ocena ustavnosti 24. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ
29. Točka 24 prvega odstavka 15. člena ZZVZZ določa, da so zavarovanci po tem zakonu tudi otroci do 18. leta starosti, ki se šolajo in niso zavarovani kot družinski člani, ker njihovi starši ne skrbijo za njih oziroma ker starši ne izpolnjujejo pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje. Izpodbijani določbi predlagateljica očita, da je v neskladju z 2. členom Ustave, ker jasno ne pove, kdo so tisti starši, ki ne izpolnjujejo pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje.
30. Načelo pravne varnosti kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave vsebuje tudi zahtevo, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71).
31. Zdravstveno zavarovanje je v Republiki Sloveniji obvezno za vse osebe, ki izpolnjujejo z ZZVZZ predpisane pogoje. Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 30/03 - prečiščeno besedilo, 35/03 - popr., 78/03, 84/04, 44/05, 86/06, 90/06 - popr., 64/07, 33/08, 7/09 in 88/09 - v nadaljevanju Pravila OZZ), ki so bila sprejeta na podlagi ZZVZZ, v prvem odstavku 6. člena določajo, da pridobi lastnost zavarovane osebe v obveznem zavarovanju oseba z dnem, ko so pri njej izpolnjeni pogoji za vključitev v obvezno zavarovanje po zakonu in pravilih, in jo izgubi z dnem, ko za takšno zavarovanje ne izpolnjuje pogojev. Obveznost za vključitev osebe v obvezno zdravstveno zavarovanje tako nastane s trenutkom, ko so izpolnjeni zakonski pogoji. To izhaja tudi iz prvega odstavka 3. člena Pravil OZZ, ki določa, da imajo pravice iz obveznega zavarovanja osebe, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje za pridobitev lastnosti zavarovanca oziroma njegovega družinskega člana v Republiki Sloveniji, vse te osebe pa morajo biti obvezno zavarovane pri zavodu.
32. Skladno s 14. členom ZZVZZ in 5. točko 2. člena Pravil OZZ so zavarovane osebe zavarovanci iz 15. člena ZZVZZ in družinski člani iz 20. člena tega zakona. ZZVZZ v 15. členu določa kategorije zavarovancev in pogoje, ki jih morajo ti izpolnjevati, da jim je priznana lastnost zavarovane osebe po tem zakonu. Ker je zdravstveno zavarovanje obvezno, se morajo starši obvezno zdravstveno zavarovati po ustrezni podlagi iz 15. člena ZZVZZ, za katero izpolnjujejo pogoje. Otroci so skladno z 20. in 21. členom istega zakona praviloma zavarovani kot družinski člani po enem od staršev. Kolikor pa ta ne izpolnjuje oziroma več ne izpolnjuje pogojev za zavarovanje (po eni od podlag iz 15. člena ZZVZZ), se z njegovo odjavo iz obveznega zdravstvenega zavarovanja odjavi tudi otrok. V tem primeru otroke, ki izpolnjujejo pogoje iz 24. točke prvega odstavka 15. člena zakona, v zavarovanje prijavi občina, v kateri imajo prijavljeno stalno prebivališče. Glede na navedeno je besedilo izpodbijane določbe mogoče razumeti tako, da so starši, ki ne izpolnjujejo pogojev za vključitev v obvezno zdravstveno zavarovanje tisti starši, ki ne izpolnjujejo pogojev za pridobitev lastnosti zavarovane osebe oziroma nimajo statusa zavarovanca po eni od podlag iz prvega odstavka 15. člena ZZVZZ. Do takšne razlage pa je mogoče priti z uporabo jezikovne, sistematične in logične razlage 24. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z 2. členom Ustave.
Ocena ustavnosti pete alineje 2. točke in šeste alineje 3. točke 48. člena ZZVZZ
33. Glede na očitke predlagateljice, da država ob prenosu nalog iz državne pristojnosti občinam v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave ni zagotovila potrebnih sredstev, je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali gre pri obveznostih občin, določenih v peti alineji 2. točke in šesti alineji 3. točke 48. člena ZZVZZ, za nove naloge občin, in če gre, ali jih je mogoče opredeliti kot njihove izvirne naloge na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave. Če namreč gre za takšne naloge, izpodbijana ureditev ne prenaša nalog iz državne pristojnosti na občino in zato ne gre za kršitev drugega odstavka 140. člena Ustave.
Šesta alineja 3. točke 48. člena ZZVZZ
34. Iz obrazložitve predloga ZZVZZ-K (Poročevalec DZ, št. 93/08, str. 3) in pojasnil Vlade izhaja, da ZZVZZ v 24. točki prvega odstavka 15. člena uvaja novo kategorijo zavarovancev, za katere (do uveljavitve ZZVZZ-K) ni bilo pravne podlage za sklenitev obveznega zdravstvenega zavarovanja. Izpodbijana šesta alineja 3. točke 48. člena ZZVZZ določa, da prispevke za zavarovanje za primer bolezni in poškodbe izven dela, in sicer prispevek iz 3. točke 46. člena tega zakona (tj. prispevek za zdravstvene storitve in povračila potnih stroškov), za navedeno kategorijo zavarovancev plačujejo občine. Predlagatelj zakona pojasnjuje, da je pri ureditvi pravice do zdravstvenega zavarovanja otrok iz 24. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ izhajal iz določb Ustave, ki takšnim otrokom zagotavljajo posebno varstvo države, in določb KOP, ki dajejo otrokom, ki so začasno ali stalno prikrajšani za svoje družinsko okolje, pravico do posebnega varstva in pomoči države. ZZVZZ je v šesti alineji 3. točke 48. člena z določitvijo občin kot zavezank za plačilo določenih prispevkov obveznega zdravstvenega zavarovanja za obravnavano kategorijo zavarovancev določil novo nalogo občin. Glede na očitke predlagateljice je zato treba oceniti, ali je to novo nalogo mogoče uvrstiti med izvirne naloge občin na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave.
35. Načelo subsidiarnosti kot eno temeljnih načel MELLS predpostavlja, da javne naloge (po možnosti) izvajajo tiste oblasti, ki so državljanom najbližje (prvi stavek tretjega odstavka 4. člena MELLS). Naloga zakonodajalca je, da, upoštevajoč to načelo, razmeji in določi pristojnosti države in lokalnih skupnosti. Pri tem ne sme ravnati v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave, ker bi s tem protiustavno posegel v lokalno samoupravo. Prvi odstavek 140. člena Ustave določa, da v pristojnost občine spadajo zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občin. Gre predvsem za tiste zadeve, ki so pretežno usmerjene v zagotavljanje normalnih življenjskih potreb in interesov lokalnega prebivalstva in so kot take opredeljene v 13. členu ZLS. Pri razmejevanju nalog mora zakonodajalec tako skrbeti, da kot naloge, ki so v pristojnosti občine, določi le tiste naloge, ki jih je mogoče opredeliti kot naloge lokalnega značaja, ki jih občina lahko opravlja samostojno in ki zadevajo njene prebivalce.
36. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118), v kateri je razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave, sprejelo stališče, da izvirnih nalog občin zakonodajalec ne sme opredeliti kot zadeve iz državne pristojnosti, niti ne sme zadev, ki po navedenih kriterijih sodijo v državno pristojnost, opredeliti kot lokalne zadeve. Kršitev prvega odstavka 140. člena Ustave bi bila podana v obeh primerih. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče med drugim zapisalo, da je funkcija občine zadovoljevanje potreb na ravni lokalne skupnosti in da se te potrebe med drugim nanašajo tudi na zagotavljanje zdravstvene oskrbe na primarni ravni, varstva in osnovnega šolanja otrok, osnovne socialne pomoči in drugih področij življenja, kadar gre za javne zadeve lokalnega pomena.
37. Navedenim izhodiščem sledi ZLS, ki v 21. členu določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (seveda v okviru Ustave in zakona - drugi odstavek 2. člena ZLS). Skrb za primarno zdravstveno varstvo občanov ZLS v drugi alineji drugega odstavka 13. člena uvršča med potrebe, ki jih občina mora zagotavljati, da se šteje, da je sposobna zadovoljevati potrebe in interese prebivalcev na svojem območju. Temu sledi tudi Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06 in 57/08 - v nadaljevanju ZFO-1), ki med zakonske naloge občin (tj. naloge, ki jih mora občina opravljati na podlagi zakonov ter v obsegu, določenem z zakoni), katerih stroški se upoštevajo pri ugotavljanju primerne porabe občine,(8) uvršča tudi naloge za zagotavljanje javnih služb in izvajanje javnih programov na področju primarnega zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja (tretja alineja 1. točke prvega odstavka 11. člena ZFO-1) ter socialnega varstva. S tem ZFO-1 navedene naloge občin uvršča med tiste izvirne občinske naloge, katerih stroški vplivajo na izračun povprečnine in posledično na izračun primerne porabe občin.(9)
38. ZLS in ZFO-1, ki (med drugim) določata okvir in podlago za nastanek in delovanje občin ter sistem financiranja nalog iz občinske pristojnosti, med naloge, ki sodijo na področje izvirnih pristojnosti občin, uvrščata tudi naloge s področja zagotavljanja zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja. Med te naloge sodi tudi naloga občin iz šeste alineje 3. točke 48. člena ZZVZZ. Gre torej za nalogo, ki jo je mogoče opredeliti kot izvirno nalogo občin in zato po presoji Ustavnega sodišča ni določena v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave. Zato zakonodajalcu pri določitvi sicer nove izvirne naloge občin ni bilo treba upoštevati drugega odstavka 140. člena Ustave.
Peta alineja 2. točke 48. člena ZZVZZ
39. Peta alineja 2. točke 48. člena ZZVZZ določa, da prispevke za zavarovanje za primer bolezni in poškodbe izven dela, in sicer prispevek iz 2. točke 46. člena tega zakona (tj. prispevek za pravice do zdravstvenih storitev, povračila potnih stroškov, pogrebnino in osmrtnino) za zavarovance iz 25. točke prvega odstavka 15. člena istega zakona plačujejo zavarovanci in občine za zavarovance.
40. Obveznost občin, ki se nanaša na financiranje pravice do izbire družinskega pomočnika, je bila kot naloga občin določena s prvim odstavkom 28. člena ZSV-C.(10) Skladno z navedeno določbo so morale občine za izvajanje te naloge v celoti zagotavljati potrebna finančna sredstva. Takšna ureditev financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika je bila predmet ustavnosodne presoje. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-97/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 69/05, in OdlUS XIV, 69) ugotovilo neskladje prvega odstavka 28. člena ZSV-C s prvim odstavkom 140. člena Ustave. Presodilo je, da je pri ureditvi pravice do izbire družinskega pomočnika zakonodajalec določil nove naloge občin kot njihovo izvirno pristojnost, ne da bi hkrati ustrezno prilagodil sistem financiranja in omogočil občini, da pri njenem izvrševanju vsaj soodloča. Upoštevajoč navedeno odločbo Ustavnega sodišča, so bili s kasneje uveljavljenim Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 105/06 - v nadaljevanju ZSV-D) občinam zagotovljeni finančni viri za financiranje te socialnovarstvene pravice in določen način sodelovanja občin v postopku uveljavljanja pravice do izbire družinskega pomočnika. ZSV-D je v 38. členu(11) prehodnih in končnih določb uredil tudi prehodni režim financiranja stroškov za financiranje pravic družinskega pomočnika, in sicer za čas do sprejetja nove sistemske zakonodaje, ki ureja financiranje občin (tj. za čas do sprejetja ZFO-1).(12)
41. Iz prvega odstavka 18.i člena ZSV izhaja, da imajo družinski pomočniki pravico do delnega plačila za izgubljeni dohodek v višini minimalne plače oziroma sorazmernega dela plačila za izgubljeni dohodek v primeru dela s skrajšanim delovnim časom do polnega. ZSV-C je v 44. členu prehodnih in končnih določb določil podlago za obračun prispevkov za socialno varnost od prejetih plačil družinskih pomočnikov oziroma določil zavarovanja, v katera je vključen družinski pomočnik, in to za čas do sprejetja predpisov, ki urejajo posamezno vrsto zavarovanj. V drugem odstavku 44. člena je ZSV-C glede zdravstvenega zavarovanja družinskega pomočnika določil, da je družinski pomočnik obvezno zdravstveno zavarovan za primer bolezni in poškodbe izven dela, za pravice do zdravstvenih storitev, povračila potnih stroškov, pogrebnino in posmrtnino in da ta prispevek plačuje družinski pomočnik. Tretji odstavek istega člena pa je določil, da se navedeni prispevki plačujejo po stopnjah, določenih z zakonom, ki določa stopnje prispevkov za socialno varnost. Izpodbijana določba je kot plačnika prispevka za zavarovanje za primer bolezni in poškodb izven dela, in sicer prispevka iz 2. točke 47. člena ZZVZZ,(13) poleg zavarovancev (tj. družinskega pomočnika) določila tudi občine.
42. Glede na predhodno celovito ureditev pravice do izbire družinskega pomočnika v ZSV je šlo pri ZZVZZ-K predvsem za pravno ureditev položaja kategorije zavarovancev, ki sodi v pravno področje urejanja predmetnega zakona.(14) Izpodbijana peta alineja 2. točke 48. člena ZZVZZ je v veljavni sistem financiranja pravice do izbire družinskega pomočnika iz ZSV posegla le v delu, ki se nanaša na določitev zavezancev za plačilo prispevkov obveznega zdravstvenega zavarovanja družinskih pomočnikov. Z določitvijo občine kot ene od zavezank za plačilo prispevkov družinskih pomočnikov iz 2. točke 46. člena ZZVZZ je zakon razširil obstoječe naloge občin pri financiranju pravice do izbire družinskega pomočnika. Da gre za nalogo občin, ki jo je mogoče opredeliti kot nalogo lokalnega značaja, ki zadeva prebivalce občin, torej nalogo iz njihove izvirne pristojnosti, je Ustavno sodišče že presodilo v odločbi št. U-I-97/05. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 140. člena Ustave.
Ocena ustavnosti 21. točke prvega odstavka 15. člena, drugega in tretjega odstavka istega člena ZZVZZ ter prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K
43. Očitek predlagateljice o nezmožnosti izvajanja ureditve po 21. točki prvega odstavka 15. člena, drugega in tretjega odstavka istega člena ZZVZZ ter prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K, ker pristojno ministrstvo še ni sprejelo podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ, v času odločanja Ustavnega sodišča ne drži več. Pristojno ministrstvo je dne 17. 12. 2008 sprejelo Pravilnik o merilih za ugotavljanje dohodkov, prihrankov in premoženja občanov za prijavo v obvezno zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju Pravilnik). Ta je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 126/08 z dne 31. 12. 2008, in je skladno z 8. členom končnih določb začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS, tj. 1. 1. 2009.
44. Točka 21 prvega odstavka 15. člena ZZVZZ določa, da državljane Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki niso zavarovanci iz drugega naslova, v obvezno zavarovanje prijavi občina stalnega prebivališča, če nimajo nobenih dohodkov oziroma če, kadar živijo sami, njihovi povprečni mesečni dohodki v zadnjih treh mesecih ne dosegajo 50% minimalne plače oziroma če, kadar živijo z ožjimi ali širšimi družinskimi člani v skupnem gospodinjstvu, njihovi povprečni mesečni dohodki na družinskega člana v zadnjih treh mesecih ne dosegajo 25% minimalne plače, razen kadar ima družinski član sam ali imajo njegovi ožji ali širši družinski člani prihranke oziroma premoženje, ki dosega ali presega višino 60 osnovnih zneskov minimalnega dohodka. Nadalje drugi odstavek istega člena določa, da se prihranki in premoženje obravnavanih zavarovancev ugotavljajo v skladu s predpisi s področja socialnega varstva, ki urejajo denarno socialno pomoč. Skladno s tretjim odstavkom istega člena pa izpolnjevanje teh pogojev ugotovi občina, ki osebo prijavi v zavarovanje, in to z odločbo z veljavnostjo do enega leta. O izdani odločbi občina obvesti Zavod.
45. Izpodbijanim določbam predlagateljica med drugim očita neskladje z 2. členom Ustave, ker naj ne bi jasno opredelile, na kakšen način bodo občine ugotavljale izpolnjevanje pogojev za vključitev zavarovancev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ v obvezno zdravstveno zavarovanje, in ker naj ne bi jasno določale, ali se pri ugotavljanju višine dohodkov in premoženja te kategorije zavarovancev upoštevajo tudi dohodki in premoženje njihovih ožjih družinskih članov. Takšne nejasne določbe naj bi po mnenju predlagateljice kršile tudi načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
46. Načelo pravne varnosti, kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, vsebuje zahtevo, da so predpisi jasni in določni ter je njihovo vsebino in namen mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage. Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon (načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave) pa izključuje možnost, da bi izvršilna veja oblasti brez zakonskih okvirov izvirno urejala vprašanja, ki sodijo na področje urejanja zakonodajalca. Zakonske norme morajo zato izvršilni veji oblasti dajati vsebinsko jasen in zadosten okvir za njeno delovanje, saj ta s podzakonskimi predpisi, ki so vsebinsko vezani na zakon, ne sme izvirno urejati vprašanj, ki niso urejena v zakonu.
47. Točka 21 prvega odstavka 15. člena ZZVZZ določa višino dohodkov, prihrankov oziroma premoženja zavezanca ter njegovih ožjih in širših družinskih članov, ki živijo z njim v skupnem gospodinjstvu, do katere je zavarovanec iz te točke upravičen, da ga občina njegovega stalnega prebivališča prijavi v obvezno zdravstveno zavarovanje in skladno s četrto alinejo 3. točke 48. člena ZZVZZ zanj krije stroške tega zavarovanja. Za družinske člane zavarovanca po tej določbi štejejo osebe, ki jih kot družinske člane določa ZZVZZ (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Tudi določbe ZSV, ki urejajo denarno socialno pomoč in se na podlagi drugega odstavka 15. člena ZZVZZ uporabljajo za ugotavljanje prihrankov in premoženja obravnavane kategorije zavarovancev, jasno določajo, da se v primeru, ko oseba živi v družinski skupnosti, pri ugotavljanju njenega premoženjskega stanja upoštevajo dohodki, prihranki in premoženje družine kot celote. Glede na navedeno iz izpodbijanih zakonskih določb jasno izhaja, da se pri ugotavljanju zavarovančevega premoženjskega položaja upoštevajo tudi dohodki, prihranki in premoženje njegovih ožjih in širših družinskih članov, ki živijo z njim v skupnem gospodinjstvu. Do takšne razlage pa je mogoče priti že z uporabo jezikovne metode razlage. Zato v tem delu ne gre za neskladje z 2. členom Ustave.
48. Neutemeljen je tudi očitek predlagateljice o tem, da ni jasno določeno, na kakšen način bodo občine ugotavljale izpolnjevanje pogojev za vključitev zavarovancev iz 21. točke prvega odstavka 15. člena ZZVZZ v obvezno zdravstveno zavarovanje. Skladno s 85. členom ZZVZZ in 4. členom Pravilnika morajo občinski upravni organi postopek, v katerem bodo preverjali izpolnjevanje pogojev za vključitev te kategorije zavarovancev v obvezno zdravstveno zavarovanje, voditi skladno z določbami ZUP. Prihranki in premoženje obravnavane kategorije zavarovancev se skladno z drugim odstavkom 15. ZZVZZ ugotavljajo v skladu določbami 3. poglavja ZSV, ki v členih od 19 do 31.c vsebuje podrobne določbe za ugotavljanje zavarovančevega premoženjskega položaja, ki je podlaga za ugotavljanje njegove upravičenosti do obveznega zdravstvenega zavarovanja v breme občine njegovega stalnega prebivališča. Podrobnejša merila so predpisana s Pravilnikom, izdanim na podlagi tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ. Drugi in tretji odstavek 15. člena ZZVZZ glede načina ugotavljanja prihrankov in premoženja občanov tako izrecno napotujeta na uporabo predpisov s področja socialnega varstva, ki urejajo denarno socialno pomoč, ter na uporabo meril, ki jih določa obravnavani Pravilnik. Glede na navedeno določa izpodbijana ureditev jasne pravne okvire, v katerih mora delovati občinski upravni organ pri ugotavljanju zavarovančevega premoženjskega položaja, ki je podlaga za ugotavljanje njegove upravičenosti do obveznega zdravstvenega zavarovanja v breme občine njegovega stalnega prebivališča. Prav tako daje pristojnemu ministrstvu vsebinsko jasen in zadosten okvir za sprejetje podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ. Zato po presoji Ustavnega sodišča izpodbijani ureditvi iz razlogov, ki jih navaja predlagateljica, ni mogoče očitati neskladja z 2. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave.

49. Finančna avtonomija lokalnih skupnosti je eden od temeljnih predpogojev uresničevanja njihove lokalne samouprave. Da je lokalna skupnost zmožna uresničevati skupne potrebe in interese prebivalstva na svojem območju, mora materialna podlaga za njeno delovanje ustrezati nalogam, ki jih občina dejansko opravlja v okviru svojih pristojnosti. To zahteva tudi načelo sorazmernosti iz 9. člena MELLS, po katerem mora med prihodki posamezne občine oziroma viri sredstev ter njihovimi nalogami obstajati ustrezno razmerje. Le na tem načelu zagotovljen sistem financiranja občinam zagotavlja finančno avtonomijo in s tem potrebno samostojnost in neodvisnost zlasti v razmerju do države.
50. Ustava v členih 140 in 142 predpostavlja ločen sistem tako za financiranje prenesenih nalog iz državne pristojnosti kot tudi nalog, ki spadajo med izvirne pristojnosti občin. Zagotavljanje potrebnih sredstev za izvrševanje prenesenih nalog iz državne pristojnosti je v skladu z drugim odstavkom 140. člena Ustave v izključni domeni države, potrebna sredstva pa mora država zagotoviti ob njihovem prenosu. Glede na to, da obveznosti občin, ki izhajajo 21. točke prvega odstavka, drugega in tretjega odstavka 15. člena ZZVZZ, pete alineje 2. točke in šeste alineje 3. točke 48. člena istega zakona ter prvega odstavka 44. člena ZZVZZ-K, spadajo med izvirne pristojnosti občin, zakonodajalcu pri urejanju teh obveznosti ni bilo treba upoštevati določbe drugega odstavka 140. člena Ustave.
51. Načela za zagotavljanje finančnih sredstev za izvrševanje občinskih nalog, ki skladno s prvim odstavkom 140. člena Ustave spadajo med izvirne pristojnosti občin, daje 142. člen Ustave. Ta določa, da se občina financira iz lastnih virov in da občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva. Določba 142. člena Ustave občinam zagotavlja le tisti obseg sredstev, ki ga občine potrebujejo za financiranje ugotovljene primerne porabe (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/00 z dne 5. 12. 2002, Uradni list RS, št. 119/02, in OdlUS XI, 247, in odločbo št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/2007, in OdlUS XVI, 74). Sistem financiranja nalog iz občinske pristojnosti celovito ureja ZFO-1, ki med drugim določa tudi način ugotavljanja višine potrebnih sredstev za izvrševanje izvirnih nalog občin.
52. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-97/05 presodilo, da iz prvega odstavka 140. člena Ustave izhaja zahteva, po kateri mora zakonodajalec pri določitvi nalog občin kot njihovih izvirnih pristojnosti oziroma pri razširitvi obstoječih izvirnih pristojnosti občin hkrati prilagoditi tudi sistem financiranja, saj morajo biti finančni viri v sorazmerju z njihovimi pristojnostmi. Tej zahtevi je sledil kasneje sprejeti ZFO-1. Ta v drugem odstavku 11. člena določa, da pred predložitvijo državnega proračuna v Državni zbor Vlada sklene z reprezentativnimi združenji občin dogovor, s katerim se določijo povprečni stroški za financiranje nalog iz prvega odstavka istega člena in na novo z zakonom določenih nalog občin, ki jih bodo občine začele opravljati v naslednjem proračunskem letu. Določa tudi, da predlog za sklenitev dogovora v delu, ki se nanaša na nove naloge, pripravi ministrstvo, pristojno za področje novih nalog občin. Navedena določba je z določitvijo zakonske podlage za upoštevanje izkazanih povečanih izdatkov občin zagotovila mehanizme za ustrezno prilagoditev sistema financiranja novim nalogam občin iz njihove izvirne pristojnosti. Določba namreč predpostavlja upoštevanje dejansko povečanih stroškov, ki so nastali kot posledica določitve novih oziroma razširitve obstoječih izvirnih nalog občin pri vsakoletnem določanju višine povprečnine. Pri njenem izračunu je treba upoštevati 11. in 12. člen ZOF-1, določi pa jo Državni zbor z zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna (četrti odstavek 12. člena ZFO-1). Višina povprečnine nadalje vpliva na izračun obsega primerne porabe posamezne občine za posamezno proračunsko obdobje. Z vidika načela sorazmernosti bi bil lahko sporen le tak izračun povprečnine, ki dejansko povečanih stroškov ne bi ustrezno upošteval, kar bi povzročilo, da ugotovljeni obseg primerne porabe ne bi več v celoti pokrival izdatkov občin pri uresničevanju njihovih izvirnih nalog. Država namreč skladno s 142. členom Ustave zagotavlja posamezni občini sredstva finančne izravnave le do zneska njene ugotovljene primerne porabe.
53. Navedbe predlagateljice, da dodaten obseg nalog občin, ki so jih občine dobile na podlagi izpodbijanih določb ZZVZZ in ZZVZZ-K, povečuje njihove izdatke, zaradi česar naj bi bilo oteženo izvrševanje njihovih izvirnih nalog, je mogoče razumeti le kot očitek o tem, da povečani obseg nalog ni bil ustrezno upoštevan pri določanju potrebnega obsega sredstev za izvrševanje občinskih nalog. Ker pa določanje višine sredstev, ki občinam omogoča izvrševanje njihovih zakonskih nalog, ni predmet izpodbijane ureditve, predlagateljica z navedbami, ki se po vsebini nanašajo na določanje višine materialne podlage za financiranje primerne porabe občin skladno z določbami zakona, ki ureja financiranje občin, oziroma zakona, ki ureja izvrševanje državnega proračuna, neskladja izpodbijanih določb ZZVZZ in ZZVZZ-K s 138. in 140. členom Ustave ne more utemeljiti.

54. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar in mag. Jadranka Sovdat. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju KOP).
(2) Ustavno sodišče o pomenu pojma »javna sredstva« iz drugega odstavka 57. člena Ustave v odločbi št. U-I-215/96.
(3) Prvi odstavek 78. člena ZOFVI določa, da se vzgoja in izobraževanje financirata iz:
- javnih sredstev,
- sredstev ustanovitelja,
- prispevkov gospodarskih združenj in zbornic,
- neposrednih prispevkov delodajalcev za izvajanje praktičnega pouka,
- prispevkov učencev, vajencev, dijakov, študentov višjih šol in odraslih,
- šolnin v zasebnih šolah,
- plačila staršev za storitve v predšolski vzgoji,
- sredstev od prodaje storitev in izdelkov,
- iz donacij, prispevkov sponzorjev in iz drugih virov.
(4) Člen 28 ZVrt določa: »Iz proračuna lokalne skupnosti se za razliko med ceno programov in plačilom staršev zagotavljajo sredstva za plače in prejemke ter davke in prispevke za zaposlene v vrtcih in za materialne stroške v skladu z normativi in standardi.
Sredstva iz prejšnjega odstavka zagotavlja lokalna skupnost, v kateri imajo otrokovi starši stalno prebivališče.
Lokalna skupnost zagotavlja tudi sredstva za otroke, katerih starši imajo na njenem območju začasno prebivališče, če je vsaj eden od staršev zavezanec za dohodnino v Republiki Sloveniji.
V proračunu lokalne skupnosti se zagotavljajo tudi sredstva za investicijsko vzdrževanje in sredstva za investicije v nepremičnine in opremo javnih vrtcev, lahko pa tudi vrtcev s koncesijo.«
(5) Člen 49 ZZ določa: »Zavod je odgovoren za svoje obveznosti s sredstvi, s katerimi lahko razpolaga.
Ustanovitelj je odgovoren za obveznosti zavoda, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno.«
(6) Besedilo 81. in 82. člena ZOFVI (Uradni list RS, št. 12/96), ki je bilo predmet ustavnosodne presoje v zadevi št. U-I-215/96, se glede opisane okvirne razmejitve obveznosti med državo in lokalno skupnostjo na področju zagotavljanja osnovnošolskega izobraževanja do danes ni spremenilo. Kasnejše spremembe in dopolnitve 81. in 82. člena ZOFVI (objavljene v Uradnem listu RS, št. 64/01 - ZOFVI-A, in št. 36/08 - ZOFVI-G) se glede zagotavljanja sredstev za izvajanje osnovnošolskega izobraževanja nanašajo predvsem na novo razmejitev pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi glede financiranja prevoza učencev osnovne šole in so bile tudi že predmet ustavne presoje (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-256/01).
(7) S. Vlaj, Lokalna samouprava, Teorija in praksa, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, Ljubljana 2006, str. 136-137.
(8) Primerna poraba občine je za posamezno občino za posamezno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog (3. točka 2. člena ZFO-1).
(9) Povprečni stroški za financiranje občinskih nalog iz 11. člena ZFO-1 se skladno z 12. členom ZFO-1 upoštevajo pri izračunu povprečnine, ki je primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog (2. točka 2. člena ZFO-1), ugotovljen na prebivalca v državi.
(10) Prvi odstavek 28. člena ZSV-C je spremenil do tedaj veljavni prvi odstavek 99. člena ZZVZZ, ki ureja področje financiranja socialnovarstvene dejavnosti iz proračuna občin, in v prvi alineji določil, da se iz proračuna občin financirajo tudi pravice družinskega pomočnika.
(11) Člen 38 ZSV-D določa:
»Do sprejema nove sistemske zakonodaje, ki ureja financiranje občin, se občinam, v katerih stroški za financiranje pravic družinskega pomočnika presegajo 0,35 % primerne porabe, izračunane za tekoče proračunsko leto skladno z zakonom, ki ureja financiranje občin, ugotovljena razlika nad tem obsegom po preteku proračunskega leta zagotovi iz državnega proračuna.
Potrebna sredstva za ta namen se zagotovijo v proračunu ministrstva, pristojnega za delo, družino in socialne zadeve.«
(12) Kasneje sprejeti ZFO-1 je med zakonske naloge občin (tj. naloge, ki jih mora občina opravljati na podlagi zakonov ter v obsegu, določenim z zakoni), katerih stroški se upoštevajo pri ugotavljanju primerne porabe občin, v prvem odstavku 11. člena med drugim določil tudi naloge za zagotavljanje javnih služb in izvajanje javnih programov na področju socialnega varstva (glej tudi točko 40 obrazložitve te odločbe).
(13) Skladno z 2. točko 46. člena ZZVZZ se za zavarovanje za primer bolezni in poškodbe zunaj dela plačuje tudi prispevek za pravice do zdravstvenih storitev, povračila potnih stroškov, pogrebnino in posmrtnino.
(14) V obrazložitvi predloga ZZVZZ-K (Poročevalec DZ, št. 93/08) je predlagatelj zakona pojasnil, da so v spremembe in dopolnitve zakona vključene tudi uskladitve z novimi predpisi s področja socialnega varstva. Iz obrazložitve k 6. členu ZZVZZ-K (ki je dopolnil in spremenil 15. člen ZZVZZ) tako izhaja, da so v 25. točko prvega odstavka 15. člena ZZVZZ uvrščene osebe, ki jih opredeljujejo kot zavarovance že predpisi o socialnem varstvu, ter da gre za ureditev kategorije zavarovancev, za katere so bile v zakonu doslej pomanjkljivosti (str. 29).