Številka: U-I-65/10-19

Datum: 20. 5. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 20. maja 2010

Prvi odstavek 28. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04 - popr.) se razveljavi.

1. Predlagatelj je vložil tri zahteve za oceno ustavnosti prvega odstavka 28. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1), ki določa, da sodišče kljub odgovoru na tožbo tožene stranke proti njej izda zamudno sodbo pod pogoji, ki jih določa zakon, ki ureja pravdni postopek,(1) če tožena stranka ne pride na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo. Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10), s katero je Ustavno sodišče razveljavilo drugi odstavek 282. člena ZPP, in povzema njeno vsebino. Meni, da je bil razveljavljeni drugi odstavek 282. člena ZPP vsebinsko podoben prvemu odstavku 28. člena ZDSS-1. Tudi izpodbijana določba ZDSS-1 naj bi sankcionirala izostanek z naroka z namenom povečati aktivnost in odgovornost strank ter preprečiti zavlačevanje oziroma omogočiti zaključek postopka tudi v primerih neupravičene neudeležbe strank. Predlagatelj opozarja, da 19. člen ZDSS-1 v postopku v delovnih in socialnih sporih določa subsidiarno uporabo določb ZPP. Posebnosti ZDSS-1 (zlasti 20. člen, ki določa, da je treba ravnati hitro) naj ne bi pomenile, da je zgolj zaradi zagotavljanja hitrosti postopka izpodbijana ureditev v skladu z Ustavo. Zato naj bi bilo mogoče tudi zanjo trditi, da ne zagotavlja nobenega dodatnega koristnega učinka za doseganje ciljev zakonodajalca ter da pomeni prekomeren poseg v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
2. Državni zbor Republike Slovenije je odgovoril na prvi dve zahtevi, ki sta mu bili vročeni (tretje, vsebinsko povsem enake zahteve, mu Ustavno sodišče ni pošiljalo). Državni zbor se sklicuje na svoja stališča v zadevi št. U-I-164/09 in predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo. Navaja, da se je predlagatelj pri pripravi ureditve iz 28. člena ZDSS-1 zgledoval po nemški in avstrijski procesni zakonodaji in da je njen cilj zagotovitev večje procesne discipline in aktivnosti strank v delovnih sporih ter pospešitev postopkov. Ker so tožene stranke v teh sporih predvsem delodajalci oziroma zavodi, ki so močnejši od tožnikov, naj bi izpodbijana določba poskušala razumno olajšati položaj šibkejših strank v postopku.
3. Vlada Republike Slovenije je podala mnenje o zahtevah. Meni, da prvi odstavek 28. člena ZDSS-1 ni v neskladju z 22. členom Ustave. Vlada poudarja, da je pospešitev postopka v delovnih in socialnih sporih posebno pomembna zaradi pomena teh sporov za delavce in zavarovance kot tožeče stranke. Izpodbijana določba naj bi jim zagotavljala lažje in hitrejše uveljavljanje zahtevkov, poleg tega pa naj sploh ne bi posegala v človekovo pravico iz 22. člena Ustave, saj je zamudno sodbo mogoče izdati le pod strogimi, v zakonu določenimi pogoji. Tožena stranka naj bi imela možnost doseči vrnitev v prejšnje stanje, če izkaže opravičljiv razlog, zaradi katerega ni mogla pristopiti na narok. Iz navedenega naj bi sledilo, da izpodbijana določba utemeljeno zagotavlja večjo procesno disciplino. Vlada meni, da se tožena stranka ne more sklicevati na kršitev pravice do enakega varstva pravic, če sama neodgovorno uporablja pravice v nasprotju z zakonom. Pri tem Vlada izpostavlja, da se lahko poravnalnega naroka ali prvega naroka za glavno obravnavo udeleži zgolj pooblaščenec tožene stranke.

4. Ustavno sodišče je zahteve združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. S sklepom št. U-I-65/10 z dne 8. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10) je na podlagi prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje prvega odstavka 28. člena ZDSS-1.

5. ZDSS-1 določa pristojnost, organizacijo in sestavo delovnih in socialnih sodišč kot specializiranih sodišč ter pravila postopka, po katerih ta sodišča odločajo v delovnih in socialnih sporih (1. člen ZDSS-1). V postopku v delovnih in socialnih sporih se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, če ni z ZDSS-1 določeno drugače (19. člen ZDSS-1).
6. Člen 28 ZDSS-1 se v celoti glasi:
»(1) Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo ne pride tožena stranka, sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon, ki ureja pravdni postopek, izda zamudno sodbo, čeprav je tožena stranka odgovorila na tožbo.
(2) Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo ne pride tožeča stranka, se šteje, da je umaknila tožbo.
(3) Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo ali na kakšen poznejši narok ne pride nobena stranka, se narok preloži. Če tudi na naslednji narok ne pride nobena stranka, se šteje, da je tožeča stranka tožbo umaknila.
(4) Če na kakšen poznejši narok ne pride nobena stranka, lahko sodišče odloči glede na stanje spisa, če je že opravilo narok, na katerem so se izvajali dokazi, in je dejansko stanje dovolj pojasnjeno. Tako ravna sodišče tudi v primeru, če na narok ne pride ena stranka, nasprotna stranka pa predlaga odločitev glede na stanje spisa.
(5) Določbe prejšnjih odstavkov se uporabijo pod pogojem, da je bila stranka pravilno vabljena in da ni izkazala upravičenih razlogov za izostanek oziroma ni splošno znanih okoliščin, iz katerih izhaja, da stranka iz upravičenih razlogov ni mogla priti na narok.
(6) Sodišče stranko v vabilu na narok opozori na posledice izostanka z naroka.«
7. Na podlagi izpodbijane določbe(2) mora delovno ali socialno sodišče prve stopnje z zamudno sodbo v celoti ali delno ugoditi zahtevku tožeče stranke, če so za to izpolnjeni predpisani zakonski pogoji. Navedeni pogoji so delno urejeni v izpodbijani določbi in drugih odstavkih 28. člena ZDSS-1, delno pa jih je mogoče razbrati iz ZPP. Zamudno sodbo je treba izdati, če tožena stranka kljub pravočasnemu in obrazloženemu(3) odgovoru na tožbo ni prišla na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo (prvi odstavek 28. člena ZDSS-1).(4) Izdaja zamudne sodbe je mogoča le, če se je naroka udeležila tožeča stranka.(5) Odkazilo na »pogoje, ki jih določa zakon, ki ureja pravdni postopek«, je treba razumeti tako, da kaže na obveznost uporabe prvega odstavka 318. člena ZPP, ki določa, da je zamudno sodbo treba izdati, če: (1) je bila toženi stranki pravilno vročena tožba v odgovor, vendar nanjo ni odgovorila v zakonskem roku;(6) (2) ne gre za zahtevek, s katerim stranke ne morejo razpolagati;(7) (3) utemeljenost tožbenega zahtevka izhaja iz dejstev, ki so navedena v tožbi; (4) dejstva, na katera se opira tožbeni zahtevek, niso v nasprotju z dokazi, ki jih je predložil sam tožnik, ali z dejstvi, ki so splošno znana. Poleg navedenega sta pomembna peti in šesti odstavek 28. člena ZDSS-1. Iz njiju izhaja, da se izpodbijana določba uporabi pod pogojem, da je bila tožena stranka pravilno vabljena, v vabilu opozorjena na posledice izostanka z naroka in ni izkazala upravičenih razlogov za izostanek oziroma ni splošno znanih okoliščin, iz katerih izhaja, da iz upravičenih razlogov ni mogla priti na narok.
8. Predlagatelj očita izpodbijani ureditvi, da posega v pravico tožene stranke do kontradiktornega postopka (22. člen Ustave). Iz te pravice izhaja, da mora sodišče dati vsaki stranki možnost, da se izjavi o navedbah in zahtevkih nasprotne stranke. Stranki mora biti omogočeno, da navaja argumente za svoja stališča ter da se izjavi tako glede dejanskih kot glede pravnih vprašanj. Tej pravici ustreza obveznost sodišča, da pravne in dejanske navedbe stranke vzame na znanje, pretehta njihovo dopustnost in upoštevnost ter da se do tistih navedb, ki so dopustne in za odločitev bistvenega pomena, v obrazložitvi sodbe tudi opredeli.(8)
9. Izpodbijana določba učinkuje tako, da se štejejo procesno pravilno podane navedbe tožene stranke zaradi krivdne opustitve udeležbe pri drugem procesnem dejanju kot naknadno nedopustne in jih sodišče pri odločanju ne upošteva in se do njih ne opredeljuje. Tako kot je to veljalo za drugi odstavek 282. člena ZPP, namreč tudi izpodbijani prvi odstavek 28. člena ZDSS-1 zahteva neupoštevanje pravočasne in pravilno izražene procesne aktivnosti tožene stranke (odgovora na tožbo in morebitnih pripravljalnih vlog), s katero je ta jasno izkazala, da aktivno nasprotuje zahtevku.(9) Iz tega razloga in tudi iz razloga, ker pomeni odmik od načela poštenega sodnega postopka,(10) pomeni izpodbijana določba omejitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
10. Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Iz zakonodajnega gradiva, ki ga je pripravila Vlada, izhaja, da ob sprejemanju ZDSS-1 ni bilo nobenega dvoma, da je treba v novi zakon vnesti nekatere institute, ki bodo omogočili hitrejše in učinkovitejše postopke. To naj bi bilo povezano z zagotavljanjem pravice do sodnega varstva v razumnem roku.(11) Namen sankcij za izostanek z naroka naj bi bil zagotoviti večjo procesno disciplino strank v delovnih in socialnih sporih in s tem pospešitev postopka.(12) Predlagatelj zakona je ocenil, da strožja ureditev sankcij za izostanek z naroka posebej ustreza naravi delovnega in socialnega spora, kjer gre za trajna razmerja eksistenčnega pomena, kjer je potreba po hitrem reševanju sporov izrazita.(13) Po oceni Ustavnega sodišča je cilj pospešitve in povečanja učinkovitosti postopka ustavno dopusten cilj za omejitev pravice tožene stranke iz 22. člena Ustave. Gre za cilj, ki je vsebinsko povezan z varstvom človekovih pravic tožnikov v delovnih in socialnih sporih (tretji odstavek 15. člena Ustave), zlasti z zagotavljanjem pravice do sodnega varstva brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave.(14)
11. Ker poseg v pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave toženih strank v delovnih in socialnih sporih člena zasleduje ustavno dopusten cilj in s tega vidika ni nedopusten, je treba oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo.(15)
12. Ustavno sodišče pri presoji primernosti posega v človekove pravice ocenjuje, ali je poseg sploh primeren za dosego ustavno dopustnega cilja omejitve človekove pravice. Za obravnavani primer je pomembno, da se je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-164/09 že opredelilo do ustavnosti podobne določbe drugega odstavka 282. člena ZPP. Tudi ta določba je namreč od sodišč zahtevala izdajo zamudne sodbe, če tožena stranka brez upravičenega razloga ni prišla na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo. Ustavno sodišče jo je razveljavilo prav zato, ker ni bila primerna za doseganje zakonskih ciljev omejitve pravice iz 22. člena Ustave.
13. Strukturi ZPP in ZDSS-1 (ki odkazuje na subsidiarno uporabo ZPP) se ne razlikujeta toliko glede možnosti uporabe vseh novosti ZPP,(16) katerih namen je zagotoviti, da bo procesno gradivo zbrano čim prej, tako da bo postopek končan že na prvem naroku, zlasti v zvezi z materialnim procesnim vodstvom v pisni fazi postopka, ki delno krni pomen glavne obravnave in ustnega dela postopka.(17) Prav tako ni videti razlogov za to, da bi v pravdnih postopkih v primerjavi z delovnimi in socialnimi postopki pogosteje prihajalo do situacij, ko neudeležba pravilno vabljene tožene stranke ne ovira hitrega in učinkovitega zaključka postopka.(18) Iz navedenega sledi, da ZDSS-1 sodišču omogoča, da že pred glavno obravnavo zbere procesno gradivo in pridobi potrebna pojasnila od obeh strank postopka - prav tako pa mu omogoča, da ob dejanskem upoštevanju večje procesne aktivnosti tožnika, ki bo pogosto vplivala na izid postopka, primerno sankcionira toženo stranko, ki kljub pravilnemu vabljenju ne pride na prvi narok za glavno obravnavo.(19) Tudi za »prisilno« udeležbo na poravnalnem naroku, ki se ga tožena stranka udeleži le iz strahu pred izdajo zamudne sodbe, veljajo enake trditve glede njene (ne)učinkovitosti, kot jih je Ustavno sodišče podalo v odločbi št. U-I-164/09. Prvi odstavek 28. člena ZDSS-1 nima nobenega dodatnega koristnega učinka na doseganje ciljev učinkovitosti, hitrosti, ekonomičnosti in koncentracije postopka v delovnih in socialnih sporih, ki bi presegal tisto, kar sicer zagotavljajo že druge določbe ZDSS-1 in ZPP. Izpodbijana omejitev človekove pravice tožene stranke do kontradiktornega postopka ni primerna za doseganje ciljev iz 10. točke obrazložitve te odločbe. Zato razlogi, ki so narekovali razveljavitev drugega odstavka 282. člena ZPP v odločbi št. U-I-164/09, narekujejo tudi ugotovitev o protiustavnosti prvega odstavka 28. člena ZDSS-1. Izpodbijana zakonska ureditev pomeni nedopusten poseg v pravico tožene stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in je zato z njo v neskladju. Ustavno sodišče je prvi odstavek 28. člena ZDSS-1 razveljavilo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS ter druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Klampfer ter sodnika Mozetič in Tratnik.

(1) To je v tem trenutku Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 - uradno prečiščeno besedilo in 45/08 - v nadaljevanju ZPP).
(2) V ZDSS-1 je umeščena med skupne določbe za postopek v delovnih in socialnih sporih.
(3) Glej opombo št. 4 odločbe št. U-I-164/09.
(4) Vsekakor je določbo treba razlagati tako, da izdajo zamudne sodbe prepreči tudi pristop njenega pooblaščenca.
(5) Tako je mogoče sklepati iz primerjave s tretjim odstavkom 28. člena ZDSS-1, ki ureja situacijo, ko se poravnalnega naroka, prvega naroka za glavno obravnavo ali katerega izmed poznejših narokov ne udeleži nobena stranka.
(6) Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo, navedeni pogoj ne pride v poštev pri izdaji zamudne sodbe na podlagi izpodbijane določbe.
(7) Višje delovno in socialno sodišče je v sklepu št. Psp 920/2005 z dne 16. 2. 2006 odločilo, da v socialnem sporu, ko se sodi o pravici s področja socialne varnosti, ni podlage za izdajo bodisi ugoditvene bodisi zavrnilne zamudne sodbe, ker gre za zahtevek, s katerim stranke ne morejo razpolagati.
(8) Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-60/03 z dne 4. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 131/03, in OdlUS XII, 93) in št. Up-373/97 z dne 22. 2. 2001 (Uradni list RS, št. 19/01, in OdlUS X, 108).
(9) Višje delovno in socialno sodišče v sodbi in sklepu št. Pdp 2/2007 z dne 8. 3. 2007: »… je treba poudariti, da če toženec ne pristopi na narok (poravnalni narok ali prvi narok za glavno obravnavo), sodišče odgovora na tožbo sploh ne sme upoštevati. Ravnati mora, kot da toženec ni odgovoril na tožbo. Sodišče v tem primeru preveri zgolj, ali obstaja pogoj po 318. členu ZPP, ne sme pa preverjati, ali glede na navedbe iz odgovora na tožbo izhaja, da so trditve tožnika v tožbi prepričljive ali da verjetno izkazujejo utemeljenost zahtevka ali kaj podobnega. Če toženec ne pristopi na poravnalni narok ali prvi narok za glavno obravnavo, njegova predhodno opravljena procesna dejanja ostanejo brezpredmetna …«
(10) Glej 15. točko obrazložitve odločbe št. U-I-164/09.
(11) Predlog Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1), Poročevalec DZ, št. 87/03, str. 24-25.
(12) Prav tam, str. 30.
(13) Prav tam, str. 72.
(14) Državni zbor sicer v odgovoru na zahtevo navaja, da je cilj izpodbijane ureditve tudi težnja po zaščiti šibkejše stranke (delavcev in zavarovancev), ki v postopku praviloma nastopajo kot tožniki. Ustavno sodišče ni moglo sprejeti, da je navedena vrednota samostojni cilj prvega odstavka 28. člena ZDSS-1, ker je iz pripravljalnih gradiv k ZDSS-1 vidno, da je zakonodajalec predvidel, da se zaščita šibkejših strank s to določbo ne uveljavlja samostojno, ampak tako, da se bo pospešil postopek v delovnih in socialnih sporih, kar naj bi pripomoglo k varstvu pravic iz pravnih razmerij eksistenčnega pomena.
(15) Glej odločbo št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86); 25. točka obrazložitve.
(16) Uveljavljenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 45/08 - ZPP-D).
(17) Glej 19. in 20. točko obrazložitve odločbe št. U-I-164/09.
(18) O tem Ustavno sodišče podrobneje v 21. točki obrazložitve odločbe št. U-I-164/09.
(19) Če tožena stranka (običajno delodajalec ali zavod socialnega zavarovanja) poleg tega, da se ne udeleži naroka, brez utemeljenega razloga odreka predložitev dokazno pomembne listine, mora delovno ali socialno sodišče ravnati po petem odstavku 227. člena ZPP.