Številka: U-I-85/09-8

Datum: 21. 9. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega sodišča v Ljubljani, na seji 21. septembra 2010

1. Prvi in tretji odstavek 112. člena Zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 58/03, 45/08 in 28/09) ter drugi odstavek 100. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 - popr.) niso v neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 100. člena Zakona o urejanju prostora se zavrže.

1. Višje sodišče v Ljubljani (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za presojo ustavnosti Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) in Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ker naj bi bila v neskladju z 2., 33. in 69. členom ter s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. V uvodu pojasnjuje, da je prvostopenjsko sodišče v zemljiškoknjižnem postopku na podlagi obvestila upravnega organa po uradni dolžnosti pri več parcelah zaznamovalo začetek razlastitvenega postopka. Ta naj bi na podlagi odločbe Upravne enote Novo mesto tekel le za dele v njej navedenih parcel (196 m² parcele, ki v celoti meri 1005 m², 3344 m² parcele, ki v celoti meri 6018 m², in 997 m² parcele, velike 11.236 m²). Odločitev prvostopenjskega sodišča naj bi temeljila na 112. členu ZZK-1, ki naj bi ga moral pri odločanju o pritožbi uporabiti tudi predlagatelj. Lastnica nepremičnine naj bi zoper takšno odločitev ugovarjala z utemeljitvijo, da se zaznamba razlastitvenega postopka nanaša na celotne parcele, četudi se odločba o začetku razlastitvenega postopka nanaša le na dele teh parcel. Zahtevi predlagatelj med drugim prilaga sklep, s katerim je zaradi zatrjevanih protiustavnosti ZZK-1 in ZUreP-1 prekinil pritožbeni postopek v navedeni zemljiškoknjižni zadevi. V utemeljitvi zahteve opisuje ureditev upravnega postopka razlastitve v ZUreP-1 in z njo povezano ureditev zaznambe razlastitvenega postopka iz ZZK-1: prvi odstavek 112. člena ZZK-1, po katerem zemljiškoknjižno sodišče po uradni dolžnosti odloči o zaznambi razlastitvenega postopka, in tretji odstavek istega člena, ki določa, katere vpise ovira takšna zaznamba. Navaja, da se v zemljiško knjigo vpisujejo nepremičnine, ki so lahko samostojen predmet stvarnih pravic (11. člen ZZK-1), da sta lahko predmet razpolaganja v pravnem prometu le celotno zemljiškoknjižno telo ali njegov idealni del in da se le nanju lahko nanašajo zemljiškoknjižni vpisi. Ocenjuje, da je že sam začetek razlastitvenega postopka poseg v lastninsko pravico, zaznamba tega postopka pa tak poseg še poglobi. Ureditev zaznambe razlastitvenega postopka po ZUreP-1 in ZZK-1 je po predlagateljevi oceni protiustavna, ker v primerih, ko razlastitveni postopek teče le za manjše dele zemljiške parcele, do zaznambe razlastitvenega postopka pa nujno pride na celi zemljiški parceli, prekomerno posega v lastninsko pravico. Poudarja, da nobeden od zakonov razlastitvenemu upravičencu ne nalaga nobene aktivnosti za to, da bi bil opisani poseg (torej poseg na del zemljiške parcele, ki sploh ni predmet razlastitvenega postopka) časovno kar najbolj omejen. Poseg na del parcele, ki ni predmet razlastitve oziroma na katerem se ni začel postopek razlastitve, naj ne bi bil nujen in primeren za dosego ustavno dopustnega cilja (varstvo pravnega prometa) niti naj ne bi bil sorazmeren s koristjo tega cilja. Predlagatelj predlaga dve zakonodajni možnosti za odpravo protiustavnosti. Tako naj bi zakonodajalec lahko v ZUreP-1 določil razumen rok, v katerem bi razlastitveni upravičenec moral doseči parcelacijo zemljiške parcele, s čimer bi zaznamba razlastitvenega postopka del parcele, na katerem razlastitveni postopek ne teče, obremenjevala razumno kratek čas. Drugo možnost vidi predlagatelj v spremembi oziroma dopolnitvi ZZK-1, ki bi omogočala zaznambo razlastitvenega postopka na »začasno ustanovljeni« zemljiški parceli.
2. Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril, mnenje o njej pa je podala Vlada Republike Slovenije. Zapisala je, da zatrjevane protiustavnosti ni. Ocenjuje namreč, da 101. člen ZUreP-1 omogoča izvedbo parcelacije na predlog razlastitvenega upravičenca že pred izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, zato se lahko razlastitveni postopek zaznamuje in vodi zgolj na tistih zemljiščih, na katerih je izkazana javna korist za razlastitev. Člen 112 ZZK-1, ki določa, da zemljiškoknjižno sodišče po uradni dolžnosti odloči o zaznambi razlastitvenega postopka na podlagi obvestila upravnega organa, ki je izdal odločbo o začetku razlastitvenega postopka, naj ne bi posegal v lastninsko pravico. Po mnenju Vlade se namreč lastninska pravica na podlagi ZUreP-1 omeji že s samim začetkom razlastitvenega postopka. Zaznamba pravnega dejstva začetka razlastitvenega postopka zato naj ne bi imela konstitutivnega učinka, 112. člen ZZK-1 pa naj bi tako pomenil le izvedbeni predpis, katerega namen je s publicitetnim učinkom varovati promet z nepremičninami. Vlada pojasnjuje, zakaj se ji zdi poseg v ZZK-1, ki ga predlaga predlagatelj, tudi nezdružljiv s konceptom in načeli zemljiškoknjižnega prava.

3. Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZUstS). Da zahteva sodišča zadosti tej procesni predpostavki, se mora torej nanašati na zakon, na katerega bi moralo sodišče opreti svojo odločitev; ne zadošča kakršna koli zveznost med domnevno protiustavnim zakonom in konkretnim sodnim postopkom. Zato je moralo Ustavno sodišče najprej oceniti, katere določbe izpodbija predlagatelj, kakšna je njihova vsebina in katere izmed njih so tiste, na katere mora opreti svojo odločitev.
4. Iz zahteve izhaja, da predlagatelj v zemljiškoknjižnem postopku odloča o zaznambi razlastitvenega postopka. V njej sicer ponekod zapiše, da izpodbija celotna ZZK-1 in ZUreP-1, v sklepnem delu argumentacije pa, da izpodbija »ureditev zaznambe razlastitvenega postopka po ZUreP-1 in ZZK-1 (upoštevaje posledice zaznambe)«. Glede na vsebino predlagateljevih navedb Ustavno sodišče šteje, da predlagatelj izpodbija tiste določbe navedenih zakonov, ki urejajo za lastnika omejujoče posledice uvedbe razlastitvenega postopka ter zaznambo tega pravnega dejstva v zemljiško knjigo. To so drugi in tretji odstavek 100. člena ZUreP-1 ter prvi in tretji odstavek 112. člena ZZK-1.
5. Drugi odstavek 100. člena ZUreP-1 določa, da se začetek zemljiškoknjižnega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi na podlagi odločbe iz prvega odstavka 100. člena ZUreP-1, ki jo upravni organ po uradni dolžnosti pošlje zemljiški knjigi.
6. Tretji odstavek istega člena ZUreP-1 določa, da do pravnomočnega dokončanja razlastitvenega postopka ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja. Pravni posli, sklenjeni v nasprotju s to določbo, so nični.
7. Prvi odstavek 112. člena ZZK-1 zemljiškoknjižnemu sodišču nalaga, naj po uradni dolžnosti odloči o zaznambi razlastitvenega postopka na podlagi obvestila upravnega organa, ki je izdal odločbo o začetku razlastitvenega postopka, temu obvestilu pa mora biti priložena navedena odločba.
8. Tretji odstavek 112. člena ZZK-1 opredeljuje učinke zaznambe razlastitvenega postopka in s tem vsebino tega zemljiškoknjižnega instrumenta. Navedena zaznamba ovira dovolitev naslednjih vpisov proti lastniku nepremičnine, ki bi začeli učinkovati po trenutku, od katerega učinkuje zaznamba: (1) vknjižbe pridobitve pravic na podlagi listin iz 1. oziroma 2. točke 40. člena ZZK-1, če je bil podpis na zemljiškoknjižnem dovolilu overjen po trenutku, od katerega učinkuje zaznamba razlastitvenega postopka, oziroma če je bil notarski zapis sestavljen po tem trenutku; (2) predznambe pridobitve pravic na podlagi listin iz 2. do 4. točke prvega odstavka 49. člena ZZK-1 in (3) zaznambe vrstnega reda za pridobitev lastninske pravice oziroma hipoteke. To pomeni, da zemljiškoknjižno sodišče ne sme dovoliti vknjižbe pridobitve pravice na podlagi zasebne listine ali notarskega zapisa o pravnem poslu, če je bil podpis na zemljiškoknjižnem dovolilu overjen po trenutku učinkovanja zaznambe razlastitvenega postopka oziroma če je bil po tem trenutku sestavljen notarski zapis. Prav tako zemljiškoknjižno sodišče od trenutka učinkovanja zaznambe razlastitvenega postopka ne sme dovoliti predznambe pridobitve pravic na podlagi prej navedenih listin o pravnem poslu niti zaznambe vrstnega reda za pridobitev lastninske pravice oziroma hipoteke. Povedano nekoliko preprosteje, zaznamba razlastitvenega postopka onemogoča vpise pravnoposlovne pridobitve pravic, če je bil podpis na zemljiškoknjižnem dovolilu overjen oziroma notarski zapis sestavljen po trenutku učinkovanja te zaznambe, ter vpise, usmerjene v varstvo vrstnega reda takšnih bodočih vpisov. To pomeni, da zaznamba razlastitvenega postopka prepreči pridobitev pravic, katerih podlaga bi bil lastnikov pravnoposlovni prenos, dokončan (s popolnim razpolagalnim poslom, tj. z overjeno podpisanim zemljiškoknjižnim dovolilom) šele po trenutku učinkovanja te zaznambe. Izjemi določa četrti odstavek 112. člena ZZK-1. Skladno z njim zaznamba razlastitvenega postopka ni ovira za vknjižbo oziroma predznambo pridobitve lastninske pravice v korist razlastitvenega upravičenca in tudi ne za drugo vknjižbo ali predznambo, če je predlogu zanjo priloženo overjeno soglasje razlastitvenega upravičenca za predlagani vpis.
9. Poseg v pravico do zasebne lastnine je po oceni predlagatelja že sam začetek razlastitvenega postopka, medtem ko zaznamba tega postopka tak poseg še poglobi. Ustavno nedopustna naj bila zaznamba razlastitvenega postopka - upoštevaje njene pravne posledice - na tistem delu zemljiške parcele, ki sploh ni predmet razlastitvenega postopka. Tako naj bi se navedena zaznamba raztezala na celotno nepremičnino, čeprav iz odločbe o začetku razlastitvenega postopka izhaja, da teče postopek za razlastitev zgolj dela nepremičnine (zemljiške parcele) in čeprav je zgolj na tem delu izkazana javna korist za razlastitev.
10. Predlagatelj poseg v pravico do zasebne lastnine pojmuje kot preplet pravnih posledic odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, ki je v pristojnosti upravnega organa, in zaznambe pravnega dejstva začetka razlastitvenega postopka, o katerem odloča zemljiškoknjižno sodišče. Vendar po oceni Ustavnega sodišča ne gre za homogeno vsebino. Razmejiti je treba upravni postopek in njegove učinke od zemljiškoknjižnega odločanja o zaznambi dejstva, da je upravni postopek začet. Le slednje je namreč podlaga, iz katere predlagatelj črpa legitimacijo za vložitev zahteve za presojo ustavnosti.
11. Za razumevanje pomena omejitvenih učinkov razlastitvenega postopka za lastnika na eni strani in zaznambe tega pravnega dejstva na drugi strani je treba imeti pred očmi fiziognomijo prve faze upravnega postopka razlastitve, zlasti 100. člen ZUreP-1 (omejitve pravnega prometa). Potem ko razlastitveni upravičenec vloži zahtevo za razlastitev, upravni organ skladno s prvim odstavkom 100. člena ZUreP-1 izda odločbo o uvedbi postopka razlastitve. Če uvedbo dovoli, se začetek razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi na podlagi navedene odločbe, ki jo upravni organ po uradni dolžnosti pošlje zemljiški knjigi (drugi odstavek 100. člena ZUreP-1). Skladno s tretjim odstavkom 100. člena ZUreP-1 vse dotlej, dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja; pravni posli, sklenjeni v nasprotju s to določbo, so nični. Omejitve lastninske pravice (prepoved prometa in bistvenega spreminjanja) na celotni nepremičnini, katere del utegne biti z odločbo o razlastitvi razlaščen, skladno s tretjim odstavkom 100. člena ZUreP-1 torej nastanejo po samem zakonu kot posledica odločbe upravnega organa o uvedbi razlastitvenega postopka.
12. Izpodbijana ureditev zaznambe je zemljiškoknjižni odsev omejitev, ki jih lastniku v tretjem odstavku 100. člena nalaga ZUreP-1.(1) V razmerju do materialnopravnega pravila o omejitvah lastnika, ki ga aktivira upravni organ z odločbo o uvedbi postopka, je zaznamba po svoji naravi instrumentalna. Zemljiškoknjižnemu sodišču tako prvi in tretji odstavek 112. člena ZZK-1 ter drugi odstavek 100. člena ZUreP-1 ne nalagajo nič več kot zaznamovanje tega, kar je s trenutkom, ko je upravni organ z (dokončno) odločbo uvedel postopek razlastitve (prvi odstavek 100. člena ZUreP-1), že povzročila materialnopravna določba tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1: javno objavo razlastitvenega postopka v pravni evidenci nepremičnin, ki preprečuje zemljiškoknjižne vpise na podlagi nedovoljenega prometa z nepremičnino. Ker je s trenutkom začetka upravnega postopka razlastitve do njegovega pravnomočnega konca že po samem zakonu omejena lastninska pravica na celotni nepremičnini - zemljiški parceli kot objektu nepremičninskega prava (in ne morebiti le na njenem delu, ki nima sposobnosti biti objekt stvarnih pravic), zemljiškoknjižno sodišče to dejstvo v pravni evidenci nepremičnin z zaznambo publicira in naredi pravno posledico tega dejstva (nastalo že po sami določbi tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1) zemljiškoknjižno učinkovito.
13. Poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave na delu nepremičnine, ki ne bo predmet razlastitve, pomeni sama omejitev prometa iz tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1, ki jo povzroči odločba upravnega organa o uvedbi razlastitvenega postopka. Omejitev, ki prepoveduje pravni promet s celotno nepremičnino, bi obstajala tudi, če izpodbijane zaznambe ne bi bilo. Zaznamba v pravni evidenci nepremičnin, urejena s prvim in tretjim odstavkom 112. člena ZZK-1 ter z drugim odstavkom 100. člena ZUreP-1, zgolj javno objavi začetek razlastitvenega postopka z učinkom, ki že obstoječe omejitve pravnega prometa iz tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1 naredi le zemljiškoknjižno učinkovite. Morebitno neskladje teh, vsebinskih omejitev s 33. oziroma 69. členom Ustave (ki zaradi varovanja lastnine določa temeljne predpostavke za razlastitev) pa ne pomeni, da je zemljiškoknjižni mehanizem zaznambe sam po sebi protiustaven. Glede na to je Ustavno sodišče presodilo, da prvi in tretji odstavek 112. člena ZZK-1 ter drugi odstavek 100. člena ZUreP-1 niso v neskladju s 33. in 69. členom Ustave (1. točka izreka).
14. Za presojo, ali omejitve pravnega prometa, določene v tretjem odstavku 100. člena ZUreP-1, ustavno dopustno posegajo v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in ali so skladne z 69. členom Ustave, pa ni izpolnjena procesna predpostavka iz prvega odstavka 23. člena ZUstS. Ta določba namreč očitno ni del zakona, ki bi ga moralo uporabiti zemljiškoknjižno sodišče pri odločanju o zaznambi razlastitvenega postopka. Zato je Ustavno sodišče zahtevo v delu, v katerem predlagatelj z njo izpodbija tretji odstavek 100. člena ZUreP-1, zavrglo (2. točka izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Deisinger.

(1) Primerjaj Predlog ZZK-1, Poročevalec DZ, št. 16/03, str. 75, in N. Plavšak, Zakon o zemljiški knjigi (ZZK-1), uvodna pojasnila, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 91: »Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, po tretjem odstavku 100. člena ZUreP-1 ni dopusten promet z nepremičnino, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja. Temu ustrezno so v tretjem in četrtem odstavku 112. člena predloga ZZK-1 določena pravila o ovirah za vpis.«