Datum: 9. 12. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega sodišča v Celju, na seji 9. decembra 2010

Prvi odstavek 282. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08) se razveljavi.

1. Predlagatelj je vložil zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 282. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki določa, da sodišče izda sodbo na podlagi odpovedi, če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo, če poravnalni narok ni bil razpisan, ne pride tožeča stranka, če so izpolnjeni pogoji iz 317. člena ZPP. Izpodbijana določba je po oceni predlagatelja v neskladju z 22. in 23. členom Ustave. Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10), s katero je Ustavno sodišče razveljavilo drugi odstavek 282. člena ZPP. Sicer ne dvomi o ustavni dopustnosti zakonodajalčevih ciljev, vendar meni, da je tudi ureditev v prvem odstavku tega člena ZPP v neskladju z Ustavo, saj prav tako ne zagotavlja nobenega dodatnega koristnega učinka za njihovo doseganje, poleg tega pa naj bi pomenila prekomeren poseg v tožnikovo pravico do enakega varstva pravic in v tožnikovo pravico do sodnega varstva. Izpodbijana določba naj bi posegala v tožnikovo pravico do enakega varstva pravic s tem, da od sodišč zahteva, naj zaradi krivdne opustitve udeležbe pri drugem procesnem dejanju ne upoštevajo in se ne opredeljujejo do pravilno izražene procesne aktivnosti tožnika v obliki tožbe in morebitnih pripravljalnih vlog, ampak morajo šteti, da se je tožnik zahtevku odpovedal. Predlagatelj obširno pojasnjuje, kako je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 45/08 – v nadaljevanju ZPP-D) prinesel številne spremembe, ki zagotavljajo, da je procesno gradivo zbrano čim prej, tako da se lahko postopek konča že na prvem naroku. S tem naj bi bil pomen glavne obravnave in ustnega dela postopka zmanjšan. Poleg tega predlagatelj poudarja, da pomen tožnikove navzočnosti na glavni obravnavi za doseganje učinkovitosti postopka zmanjšujejo tudi pravila o trditvenem in dokaznem bremenu. Posredno prisiljevanje strank k udeležbi na poravnalnem naroku ali na prvem naroku za glavno obravnavo, ki izhaja iz prvega odstavka 282. člena ZPP, naj ne bi imelo koristnih učinkov, ki presegajo to, kar ZPP zagotavlja že z drugimi določbami, saj naj bi bila tudi za tožečo stranko navzočnost na glavni obravnavi v določenih primerih nepotrebna in celo v nasprotju s težnjo zakonodajalca po gospodarnosti postopka.
2. Predlagatelj posebej opozarja, da sedanja ureditev ZPP (potem ko je Ustavno sodišče razveljavilo drugi odstavek 282. člena ZPP) sankcionira za krivdni izostanek z naroka le tožečo stranko, kar naj bi spravljalo tožnike v očitno neenakopraven položaj. Izpodbijana določba naj bi posegala v pravico do sodnega varstva tožečih strank zato, ker pomeni izdaja sodbe na podlagi odpovedi le navidezno meritorno odločanje, ki ni rezultat »polnovrednega« vsebinskega odločanja o zahtevkih in ugovorih pravdnih strank. Ker pa je to vendarle meritorna odločitev, ima za posledico, da imetnik določene materialne pravice te ne bo mogel nikoli več uveljaviti. S tem naj bi tožeča stranka po mnenju predlagatelja trajno izgubila pravico do sodnega varstva.
3. Vlada Republike Slovenije je podala mnenje o zahtevi. Meni, da prvi odstavek 282. člena ZPP ni v neskladju z Ustavo. Vlada meni, da je ureditev pred uveljavitvijo ZPP-D omogočala zavlačevanje postopka, saj od strank ni zahtevala pristopa na poravnalni narok in na prvi narok za glavno obravnavo. Poudarja, da pravicam stranke v pravdnem postopku ustreza odgovornost stranke, da s svojim ravnanjem pripomore k uresničitvi teh pravic, prav tako pa h kvaliteti sodnega varstva in pospešitvi postopka. V pravdnem postopku naj ne bi šlo le za zagotovitev procesnega ravnovesja med tožnikom in tožencem, ampak je treba zagotoviti tudi ravnovesje oziroma ustrezno razporeditev bremen in odgovornosti med procesnim položajem sodišča in stranke. Vlada navaja, da je namen izpodbijane določbe zagotoviti večjo aktivnost in odgovornost strank v pravdnem postopku oziroma omogočiti zaključek postopka na prvi stopnji tudi v primerih neupravičene neudeležbe strank. Meni, da razlogi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 niso neposredno uporabljivi tudi v primerih, ko se naroka ne udeleži pravilno vabljeni tožnik. V tej zvezi opozarja na izhodiščno različni položaj tožnika in toženca, posebej glede na to, da tožnik vloži tožbo, postavi tožbeni zahtevek ter s tem začrta obseg sojenja. Zato naj bi bilo razumno pričakovanje, da tožnik pravno varstvo, ki ga zahteva, tudi aktivno uveljavlja. Če sistem ne bi vseboval sankcije za neupravičeno odsotnost tožnika z naroka, naj bi bila po nepotrebnem podaljševana negotovost toženca, drugim strankam pa bi bila posredno odrekana možnost hitrega uresničevanja pravice do sodnega varstva. Vlada tudi zatrjuje, da lahko tožnikov nepristop na poravnalni in na prvi narok v praksi pomeni razpolaganje z zahtevkom, glede katerega se po prejemu odgovora na tožbo izkaže, da nima večjih možnosti za uspeh.

4. Izpodbijani prvi odstavek 282. člena ZPP je bil uveljavljen z ZPP-D. Pred tem je bilo sodbo na podlagi odpovedi mogoče v rednem pravdnem postopku izdati le na podlagi izrecne izjave tožeče stranke pod pogoji iz 317. člena ZPP. Člen 282 ZPP(1) zdaj vsebuje ureditev, ki daje sodbi na podlagi odpovedi naravo sankcije za neudeležbo na naroku.
5. Na podlagi izpodbijane določbe mora sodišče prve stopnje s sodbo na podlagi odpovedi zavrniti zahtevek pravilno(2) vabljene tožeče stranke, ki ni prišla na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo, če poravnalni narok ni bil razpisan, in ni izkazala upravičenih razlogov za izostanek oziroma ni splošno znanih okoliščin, iz katerih izhaja, da tožeča stranka iz upravičenih razlogov ni mogla priti na narok. Izpodbijana določba odkazuje na pogoje iz 317. člena ZPP, ki ureja »navadno« sodbo na podlagi odpovedi, ki je oblika materialne procesne dispozicije (izraz razpolaganja z zahtevkom) tožeče stranke.(3) Sodišče pri nobeni od oblik sodbe na podlagi odpovedi ne ugotavlja dejstev in ne uporablja materialnega prava, ampak le preveri postopkovne pogoje za njeno izdajo. Sodišče mora v primeru neupravičenega izostanka tožeče stranke s prvega naroka izdati sodbo na podlagi odpovedi ne glede na to, kaj je tožena stranka navedla v odgovoru na tožbo – kar pomeni tudi takrat, ko je priznala tožbene navedbe in se brani z nesklepčnim, očitno neutemeljenim ali celo nesmiselnim ugovorom.(4) Sodba na podlagi odpovedi postane materialno pravnomočna in ni dovoljeno ponovno odločati v isti stvari (ne bis in idem).
6. Predlagatelj izpodbijani ureditvi med drugim očita, da posega v pravico tožeče stranke do sodnega varstva, kar utemeljuje s trditvijo, da je dokončanje pravdnega postopka z izdajo sodbe na podlagi odpovedi »navidezno meritorno odločanje«, ne pa »polnovredno vsebinsko odločanje o zahtevkih in ugovorih pravdnih strank«. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave je pravica vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pravica do sodnega varstva zagotavlja možnost predložitve zadeve sodišču, ki bo v zadevi v razumnem času vsebinsko (meritorno) odločilo. Gre torej za jamstvo odločitve o pravicah in obveznostih oziroma odločitve o tem, ali je tožbeni zahtevek po materialnem pravu utemeljen ali neutemeljen.(5) Prvi odstavek 23. člena Ustave ne zahteva samo gole razrešitve spora, torej odločitve o utemeljenosti tožbenega zahtevka. Zahteva tudi, da je pot, po kateri se pride do tega cilja, poštena, kar pomeni, da mora biti postopek, s katerim se uresničuje sodno varstvo, tudi vsebinsko učinkovit. Ureditev civilnih pravdnih postopkov v pravni državi se namreč ne sme zadovoljiti s tem, da bo v sodnem postopku odločeno na kakršen koli način in da bosta s tem spet vzpostavljeni gotovost in pravna varnost, ampak mora čim bolj zagotavljati, da bo v teh postopkih resnično zagotovljeno pravno varstvo tistemu, ki je pravi nosilec sporne pravice materialnega prava.(6) Ni namreč namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, ampak je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic.(7) V primerjalni pravni doktrini in praksi je tej zahtevi sorodno iz načela pravne države izvedeno jamstvo učinkovitega pravnega varstva, ki po presoji nemškega Zveznega ustavnega sodišča (v nadaljevanju BVerfG) zavezuje zakonodajalca tudi pri urejanju postopkov, v katerih se rešujejo civilnopravni spori.(8)
7. Navedeno pomeni, da prvi odstavek 23. člena Ustave zahteva tako ureditev pravdnega postopka, ki pravdnemu sodišču na prvi stopnji ne jemlje ali nesorazmerno omejuje pooblastil za tisto, kar je po naravi stvari bistvo vsakega pravnega odločanja: ugotavljanje (materialno in procesno) pravno pomembnih dejstev, uporaba materialnega in procesnega prava glede na ta dejstva ter šele nato izrekanje pravne posledice. To ne pomeni ustavnega jamstva pravilne odločitve. Pomeni pa zahtevo, naj bodo sodni postopki tako urejeni, da bodo zagotavljali varstvo pravim nosilcem civilnih pravic.(9) Pravno pravilo, ki v nasprotju s tem kot sankcijo za procesno ravnanje stranke določa avtomatično odločanje o utemeljenosti zahtevka, ne glede na dejansko in pravno stanje zadeve, pomeni poseg v pravico do poštenega postopka.
8. Izpodbijana ureditev pravdnemu sodišču nalaga, naj zavrne tožnikov zahtevek, ne da bi sploh ugotavljalo pravno pomembno dejansko stanje ali uporabljalo upoštevno materialno pravo.(10) Takšno (»navidezno«) meritorno odločanje ne pomeni učinkovitega in dejanskega zagotavljanja človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato prvi odstavek 282. člena ZPP vsebuje omejitev te človekove pravice.
9. Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec želel z ZPP-D pospešiti pravdne postopke in v praksi bolje uveljaviti načelo koncentracije glavne obravnave ob hkratnem varovanju ustavnih in konvencijskih jamstev poštenega sojenja.(11) Štel je za potrebno izpeljati in praktično uveljaviti načelo, da je tudi odgovornost strank in njihovih pooblaščencev, da pripomorejo k pospešitvi in koncentraciji postopka, ter določiti oziroma postrožiti sankcije za izostanek strank z narokov in s tem zagotoviti večjo procesno disciplino strank v postopku oziroma omogočiti zaključek postopka na prvi stopnji tudi v primeru neudeležbe strank.(12) Predlagatelj ZPP-D posebej v zvezi s predlogom izpodbijane določbe poudarja, da je razumno pričakovanje, da tožeča stranka, ki je pravno varstvo zahtevala, to pravno varstvo tudi aktivno uveljavlja, vsaj s pristopom na narok.(13) Vlada v vsebinskem smislu ostaja pri teh stališčih tudi v svojem mnenju glede zahteve za oceno ustavnosti. Ustavno sodišče meni, da je zagotavljanje večje procesne discipline strank zaradi praktične uveljavitve težnje k pospešitvi, ekonomičnosti in koncentraciji postopka ustavno dopusten cilj za omejitev pravice tožeče stranke iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ta cilj je vsebinsko povezan z varstvom pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja toženih strank v postopkih, kjer tožeča stranka izostane z naroka, kakor tudi pravdnih strank na splošno, zaradi omejenosti državnih kadrovskih in materialnih zmogljivosti, ki so namenjene izvajanju sodne oblasti.
10. Ker poseg v pravico do sodnega varstva tožečih strank v pravdnih postopkih zasleduje ustavno dopusten cilj in s tega vidika ni nedopusten, je treba oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo.(14)
11. V okviru navedenega testa Ustavno sodišče med drugim presoja, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Tožečo stranko, na zahtevo katere je bil pravdni postopek uveden, zaradi narave njenega položaja obveznost pripomoči k hitrejšemu in učinkovitejšemu zaključku postopka vsekakor bremeni močneje kot pa toženo stranko. To vrednostno izhodišče je lahko temelj za oceno ustavne upravičenosti relativno intenzivnejših posegov v njene človekove pravice. Vendar je po drugi strani pri tehtanju negativnih in pozitivnih učinkov prvega odstavka 282. člena ZPP treba upoštevati, da je sankcija izdaje sodbe na podlagi odpovedi že v osnovi zelo težka in stroga. Materialno pravnomočna sodba na podlagi odpovedi prepreči ponovno odločanje o zahtevku ter s tem dokončno spremeni pravni položaj tožeče stranke. Taka sodba je izdana brez kakršnega koli preverjanja pravne pravilnosti odločitve, poleg tega pa je njeno izpodbijanje v pritožbenem postopku praviloma lahko uspešno le zaradi procesnih napak sodišča, v kontekstu izpodbijane določbe torej zlasti napak v zvezi s pravilnim vabljenjem tožeče stranke na narok in obstoja upravičenih razlogov za njen izostanek. Celo če bi tožeča stranka s pravnimi sredstvi zoper sodbo na podlagi odpovedi uspela, je treba upoštevati, da lahko morebitna vložitev pravnih sredstev bistveno podaljša postopek, kar pomeni, da je učinek, ki ga je zakonodajalec želel doseči z izpodbijano ureditvijo, izničen.(15) Teža posega v človekovo pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave tožeče stranke je nedvomno zelo velika.(16) Sankcioniranje tožeče stranke zaradi neudeležbe na naroku pa bistveno ne more pripomoči k hitremu in učinkovitemu zaključku postopka. Neudeležba tožeče stranke na naroku namreč sama po sebi ne pomeni, da sodišče naroka ne more opraviti ter ob polnem upoštevanju pravil o trditvenem in dokaznem bremenu odločiti o zahtevku. Z neudeležbo na naroku tožeča stranka kvečjemu prikrajša samo sebe za dopolnjevanje svojih dejanskih trditev, za dodatno razlago svojih pravnih stališč in za sodelovanje pri izvedbi dokazov.
12. Vsi navedeni razlogi po oceni Ustavnega sodišča kažejo na to, da bi izpodbijana ureditev fikcije odpovedi zahtevku, ki pomeni hud poseg v pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave, zanemarljivo malo prispevala k morebitni večji uveljavitvi načel ciljne učinkovitosti, hitrosti, ekonomičnosti in koncentracije postopka. Cilj (zadovoljitev omenjenih načel postopka) ni sorazmeren teži posega v pravico tožeče stranke do sodnega varstva. Zato po presoji Ustavnega sodišča izpodbijana zakonska ureditev pomeni prekomeren poseg v tožnikovo pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče neskladje izpodbijane ureditve z Ustavo ugotovilo že iz tega razloga, ni ocenjevalo drugih očitkov predlagatelja. Prvi odstavek 282. člena ZPP je razveljavilo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS in druge alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnika Mozetič in Tratnik ter sodnica Pogačar.

(1) Člen se (ob upoštevanju razveljavitve tedanjega drugega odstavka 282. člena ZPP z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/09) glasi:
»Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo, če poravnalni narok ni bil razpisan, ne pride tožeča stranka, izda sodišče sodbo na podlagi odpovedi, če so izpolnjeni pogoji iz 317. člena tega zakona.
Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo, če poravnalni narok ni bil razpisan, ne pride nobena stranka, se šteje, da je tožeča stranka tožbo umaknila.
Če na kakšen poznejši narok ne pride tožeča stranka, pa sodišče ne izda sodbe na podlagi stanja spisa (peti odstavek tega člena), se šteje, da je tožeča stranka tožbo umaknila, razen če se tožena stranka ne strinja z domnevo umika tožbe.
Če na kakšen poznejši narok ne pride nobena stranka, sodišče odloči glede na stanje spisa, če je že opravilo narok, na katerem so se izvajali dokazi, in je dejansko stanje dovolj pojasnjeno (sodba na podlagi stanja spisa). Tako ravna sodišče tudi v primeru, če na narok ne pride ena stranka, nasprotna stranka pa predlaga odločitev glede na stanje spisa. Zoper sklep, s katerim sodišče zavrne predlog za odločitev glede na stanje spisa, ni pritožbe.
Določbe prejšnjih odstavkov se uporabijo, če je bila stranka pravilno vabljena in ni izkazala upravičenih razlogov za izostanek oziroma ni splošno znanih okoliščin, iz katerih izhaja, da stranka iz upravičenih razlogov ni mogla priti na narok.
Sodišče stranko v vabilu na narok opozori na posledice izostanka z naroka.«
(2) Med drugim mora biti tožeča stranka v vabilu opozorjena na posledice izostanka z naroka (šesti odstavek 282. člena ZPP).
(3) Podrobneje A. Galič v: L. Ude, A. Galič (red.), Pravdni postopek, Zakon s komentarjem, 3. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2009, str. 85.
(4) J. Zobec, Sankcije za neudeležbo na narokih, Pravosodni bilten, letnik XXXI, št. 1 (2010), str. 13.
(5) Primerjaj z A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 129.
(6) Prav tam, str. 131.
(7) Odločba Ustavnega sodišča št. Up-209/99 z dne 9. 12. 1999 (OdlUS VIII, 301).
(8) BVerfG je v sklepu št. 1 PBvU 1/79 z dne 11. 6. 1980 pojasnilo, da to jamstvo zahteva v načelu celovito dejansko in pravno presojo spornega predmeta.
(9) Primerjaj A. Uzelac, Istina u sudskom postupku, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb 1997, str. 216 in nasl.
(10) Z manjšo in potemtakem ne odločilno izjemo ugotavljanja po uradni dolžnosti, ali gre za zahtevek, s katerim stranke ne morejo razpolagati.
(11) Poročevalec DZ, št. 21/08, str. 15.
(12) Prav tam, str. 15–16.
(13) Prav tam, str. 135.
(14) Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86); 25. točka obrazložitve.
(15) Tako Ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-279/08 z dne 9. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 121/08 in 57/09).
(16) Zamisliti si je mogoče tudi drugačno, blažjo reakcijo zakonodajalca na procesno nedisciplino tožeče stranke, npr. s fikcijo umika njenih dokaznih predlogov (glej npr. prvi odstavek 455. člena ZPP).