U-I-63/10-7
Datum: 20. 1. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Šabana Jašarova, Erhana Jašarova in Emraha Jašarova, vsi Ljubljana, ki jih zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, na seji 20. januarja 2011

1. Sodbe Okrajnega sodišča v Ljubljani št. ZSV 313/2010 z dne 12. 2. 2010, št. ZSV 314/2010 z dne 12. 2. 2010 in št. ZSV 315/2010 z dne 12. 2. 2010 se razveljavijo in zadeve se vrnejo Okrajnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o prekrških (Uradni list RS, št 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 17/08, 21/08 – popr. in 108/09) se zavrže.

1. Pritožniki oziroma pobudniki so bili s plačilnimi nalogi Policijske postaje Ljubljana Moste spoznani za odgovorne storitve prekrškov po 4. točki 97. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZTuj-1), pritožnik Šaban Jašarov pa tudi storitve prekrška po 3. točki 98. člena ZTuj-1. Zahteve pritožnikov za sodno varstvo je Okrajno sodišče v Ljubljani zavrnilo kot neutemeljene. Zoper navedene sodbe pritožniki vlagajo ustavno pritožbo, hkrati pa izpodbijajo tudi v izreku te odločbe navedeni predpis.
2. Pritožniki zatrjujejo kršitve 22., 23., 25. in 28. člena Ustave ter 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Navajajo, da bi morali biti v postopku seznanjeni z dejstvi, na katere se opira odločba, oziroma da jim je bilo onemogočeno učinkovito izpodbijanje spornih ugotovitev, na katerih temelji sodba o prekršku. Tem dejstvom naj ne bi mogli ugovarjati niti v postopku s pravnimi sredstvi, saj zoper sodbo okrajnega sodišča nimajo ne rednega ne izrednega pravnega sredstva. Pritožnikom naj bi bili poleg tega napačno izdani plačilni nalogi po 57. členu Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) namesto po 57.a členu ZP-1. Izdani plačilni nalogi zato niso vsebovali kratkega opisa dejanskega stanja z navedbo dokazov, zaradi česar naj jim ne bi bila dana možnost, da se izjavijo o prekršku. Zoper takšen neobrazloženi akt naj tudi ne bi bilo mogoče učinkovito sodno varstvo oziroma učinkovito pravno sredstvo. Pritožniki poleg tega izpostavljajo, da je konkretni opis prekrška v sodbi povzet po uradnem zaznamku o izvedenem policijskem postopku, ki je bil sodišču predložen po vložitvi zahtev za sodno varstvo, oni pa z njim sploh niso bili seznanjeni. Pritožnik Šaban Jašarov navaja še, da je zahtevi za sodno varstvo priložil dve listini, do katerih se sodišče v obrazložitvi sodbe ni opredelilo, čeprav je z njima dokazoval, da so bila odločilna dejstva ugotovljena napačno. Pritožniki oziroma pobudniki poleg tega trdijo, da zakon ne zagotavlja ustavnih procesnih jamstev, ki naj bi bila kršena pri izdaji izpodbijanih posamičnih aktov. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZP-1 naj bi utemeljevali isti razlogi kot ustavno pritožbo.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-319/10 z dne 23. 6. 2010 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. O sprejemu ustavne pritožbe je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Okrajno sodišče v Ljubljani.
4. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis Okrajnega sodišča v Ljubljani št. ZSV 313/2010.

5. Pritožniki trdijo, da jim ni bila dana možnost izjave o prekršku oziroma da jim je bilo onemogočeno izpodbijati dejansko podlago sodbe o zahtevi za sodno varstvo. Ustavno sodišče je te očitke preizkusilo z vidika pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
6. Določba 22. člena Ustave vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Bistvena vsebina jamstva enakega varstva pravic je, da posamezniku zagotavlja možnost udeležbe v postopku, v katerem se odloča o njegovi pravici, dolžnosti ali pravnem interesu, ter možnost, da se izjavi o vseh dejanskih in pravnih vidikih zadeve. V zvezi s tem je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, da jamstvo iz 22. člena Ustave posamezniku med drugim zagotavlja pravico do izjave o vsem procesnem gradivu, predloženem v fazi odločanja o pravnih sredstvih, ki utegne vplivati na njegov pravni položaj,(1) in pravico, da je navzoč pri izvajanju dokazov, da postavlja vprašanja pričam in izvedencem ter da se nato izjavi o rezultatih dokazovanja.(2) Pri tem gre za sestavine zapovedi poštenega postopka, ki je obdolžencu zagotovljen tudi v postopku o prekršku.(3)
7. V obravnavanih zadevah je prekrškovni organ odločil s plačilnim nalogom, ki se (praviloma) izda in vroči kršitelju takoj na kraju prekrška, če pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa prekršek osebno zazna ali ga ugotovi z uporabo ustreznih tehničnih sredstev ali naprav.(4) Plačilni nalog velja kot pisna odločba o prekršku, vendar ZP-1 zanj ne zahteva niti konkretnega opisa prekrška niti obrazložitve.(5) Skopo določena vsebina plačilnega naloga v enostavnih zadevah omogoča hitro in ekonomično odločanje »takoj na kraju prekrška,« po drugi strani pa ovira naknadno preverjanje dejanske in pravne pravilnosti odločitve v postopku s pravnim sredstvom, to je z zahtevo za sodno varstvo. V skladu s šestim odstavkom 57. člena ZP-1 se zato zahteva za sodno varstvo pošlje pristojnemu sodišču s plačilnim nalogom in opisom dejanskega stanja.
8. Opis dejanskega stanja je posebna oblika procesnega gradiva, ki mora vsebovati vsaj navedbo dejstev in okoliščin, ki so znaki prekrška. Prekrškovni organ ga oblikuje, ko je zahteva za sodno varstvo že vložena, po čemer se približuje odgovoru »nasprotne stranke« na pravno sredstvo. Hkrati predpostavlja tudi oceno prekrškovnega organa, da zahteva za sodno varstvo ni utemeljena, saj bi sicer moral v skladu s 63. členom ZP-1 sam poseči v izpodbijani plačilni nalog. Upoštevaje temeljni pogoj za izdajo plačilnega naloga, to je osebno zaznavo prekrška, je pomembna značilnost opisa dejanskega stanja tudi ta, da gre vsebinsko za zapis zaznav priče (očividca). Gre torej hkrati za dokazno gradivo in odgovor na pravno sredstvo, ki vsebinsko zajema (vsaj) konkretizacijo očitka, to je element, ki v kaznovalnih postopkih klasično sodi v tenor obtožnega akta oziroma odločbe ali sodbe.
9. V obravnavanih zadevah je prekrškovni organ zahteve pritožnikov za sodno varstvo predložil Okrajnemu sodišču v Ljubljani skupaj z »uradnim zaznamkom o izvedenem postopku,« ki po vseh značilnostih ustreza opisu dejanskega stanja iz šestega odstavka 57. člena ZP-1. Sodišče je pri presoji utemeljenosti zahtev na lastno pobudo dopolnilo dokazni postopek z zaslišanjem policista, ki je zoper pritožnike po osebni zaznavi prekrškov izdal plačilne naloge. V izpodbijanih sodbah je nato obširno povzelo vsebino uradnega zaznamka in pritrdilo tam zapisanim ugotovitvam prekrškovnega organa, pri čemer se je kot bistveno oprlo na izpovedbo zaslišanega policista.
10. Ob upoštevanju navedenega bi morala biti v skladu z 22. členom Ustave pritožnikom najprej dana možnost, da se o uradnem zaznamku o izvedenem postopku vsebinsko izjavijo oziroma da tako oblikovane navedbe prekrškovnega organa izpodbijajo, nato pa tudi možnost sodelovati pri dopolnitvi dokaznega postopka, zlasti postavljati vprašanja zaslišani priči (policistu).(6) Če gre za t. i. obremenilno pričo, se tako spoštuje tudi pravica iz 29. člena Ustave.(7) Predpostavka navedenih možnosti je primerna in pravočasna seznanitev tako z uradnim zaznamkom kot tudi z odločitvijo o dopolnitvi dokaznega postopka. Ker sodišče v obravnavani zadevi nobenega od pritožnikov ni seznanilo niti z vsebino uradnega zaznamka(8) niti z zaslišanjem policista, so utemeljene njihove navedbe, da jim ni bila dana možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, na katerih temeljijo izpodbijane sodbe. Z izpodbijano sodbo je bilo zato kršeno jamstvo iz 22. člena Ustave.

11. V 22. členu Ustave zagotovljeni pravici posameznika, da se v postopku izjavi, na drugi strani ustreza dolžnost sodišča, da njegove navedbe vzame na znanje, pretehta njihovo upoštevnost in se do tistih navedb, ki so za odločitev bistvene, v obrazložitvi sodbe opredeli.(9)
12. Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-147/09 z dne 23. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 83/10) zapisalo, da je obrazložena sodna odločba bistveni del poštenega postopka in da je sodišče z njo dolžno na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev. Poudarilo je, da je za zagotovitev ustavne pravice do poštenega sojenja kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo velikega pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih obravnavalo, in da ne ostane v dvomu, ali jih morda ni enostavno prezrlo. Z obrazložitvijo, ki tem zahtevam ne zadosti, sodišče krši 22. člen Ustave.
13. Pritožnik Šaban Jašarov je v zvezi s prekrškom t. i. nezakonitega prebivanja po 3. točki 98. člena ZTuj-1 v zahtevi za sodno varstvo navedel, da spada v skupino t. i. »izbrisanih«, ter v dokaz priložil fotokopijo potrdila o vloženi prošnji za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje in sodbo Upravnega sodišča št. U 211/2008 z dne 28. 10. 2009. S to sodbo je Upravno sodišče ugodilo tožbi pritožnika in odpravilo odločbo Ministrstva za notranje zadeve, s katero je to zavrnilo njegovo prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujcev po zakonu, ki ureja status državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ter zadevo vrnilo v nov postopek. Okrajno sodišče je v obrazložitvi izpodbijane sodbe te navedbe povzelo, posebej zapisalo, da so zahtevi za sodno varstvo priložene navedene listine, nato pa pritrdilo (osebni) ugotovitvi (uradne osebe) prekrškovnega organa, da si pritožnik »ni uredil statusa izbrisanega« oziroma da do dne ugotovljene kršitve ni podal vloge za stalno prebivanje. Do nasprotnih navedb, zlasti pa do vsebine priloženih listin, se sodišče v obrazložitvi sodbe ni opredelilo, čeprav jih je zaznalo in čeprav so glede obstoja prekrška t. i. nezakonitega prebivanja po 3. točki 98. člena ZTuj-1 očitno ključne. S tem ni odgovorilo na vsebino zahteve za sodno varstvo in je, kot utemeljeno navaja pritožnik, kršilo 22. člen Ustave.

14. Glede na ugotovljene kršitve pravice iz 22. člena Ustave je Ustavno sodišče izpodbijane sodbe razveljavilo in zadeve vrnilo Okrajnemu sodišču v Ljubljani v novo odločanje (1. točka izreka). Ker je Ustavno sodišče ustavni pritožbi ugodilo že iz navedenih razlogov, se ni spuščalo v presojo drugih zatrjevanih kršitev.

15. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
16. Pritožniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZP-1. Njihov pravni interes za odločitev o pobudi je temeljil na ustavni pritožbi, ki ji je Ustavno sodišče ugodilo in izpodbijane sodbe zaradi ugotovljene kršitve 22. člena Ustave razveljavilo. Morebitna ugoditev pobudi zato ne bi privedla do izboljšanja njihovega pravnega položaja. To pomeni, da ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanega predpisa. Ustavno sodišče je zato pobudo zavrglo (2. točka izreka).

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Kot takšno procesno gradivo je Ustavno sodišče v dosedanjih odločitvah v kazenskem postopku štelo predlog sodišča prve stopnje v postopku z zahtevo za izredno omilitev kazni (odločba št. Up-32/01 z dne 13. 3. 2003, Uradni list RS, št. 31/03, in OdlUS XII, 54), pisni predlog višjega državnega tožilca v pritožbenem postopku (odločba št. U-I-426/02, Up-546/01 z dne 23. 10. 2003, Uradni list RS, št. 114/03, in OdlUS XII, 83; odločba št. Up-206/04 z dne 23. 11. 2006, Uradni list RS, št. 127/06, in OdlUS XV, 105; ter odločba št. Up-762/05 z dne 20. 9. 2007, Uradni list RS, št. 93/07, in OdlUS XVI, 106) in odgovor vrhovnega državnega tožilca na zahtevo za varstvo zakonitosti (odločba št. Up-373/05 z dne 15. 3. 2007, Uradni list RS, št. 29/07, in OdlUS XVI, 46; in odločba št. Up-741/06 z dne 18. 6. 2009, Uradni list RS, št. 57/09).
(2) Odločba Ustavnega sodišča št. Up-39/95 z dne 16. 1. 1997 (OdlUS VI, 71).
(3) Odločba Ustavnega sodišča št. Up-120/97 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 31/99, in OdlUS VIII, 126).
(4) Prvi odstavek 57. člena ZP-1. Ustavno sodišče se pri odločanju o tej zadevi ni opredelilo do zatrjevane ustavne spornosti izdaje plačilnega naloga po 57. členu ZP-1 namesto po 57.a členu ZP-1. Pritožnik navedenega ni uveljavljal v zahtevi za sodno varstvo, zato za preizkus tega očitka niso izpolnjeni procesni pogoji.
(5) V skladu s petim odstavkom 57. člena ZP-1 velja drugače takrat, ko kršitelju plačilnega naloga ni mogoče izdati in vročiti takoj na kraju prekrška.
(6) Če sodišče ugotovi, da storilcu ni bila dana možnost podati izjavo o prekršku, mora tudi v skladu z osmim odstavkom 65. člena ZP-1 najprej odpraviti kršitev, tako da storilcu omogoči, da poda izjavo, nato pa odloči o zahtevi glede na stanje stvari. Kadar dopolni ali ponovi dokazni postopek, pa sodišče v skladu s četrtim odstavkom 65. člena ZP-1 to stori po pravilih rednega sodnega postopka, po katerih je obdolženec na svojo zahtevo lahko navzoč pri izvajanju dokazov in drugih procesnih dejanjih. O tem se ga pouči pri zaslišanju oziroma ko sodnik od njega zahteva, naj zagovor poda pisno (četrti ter šesti in sedmi odstavek 114. člena ZP-1).
(7) Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-719/03 z dne 9. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 30/06, in OdlUS XV, 41).
(8) Tudi Vrhovno sodišče je večkrat, prvič že v sodbi št. IV Ips 58/2007 z dne 28. 2. 2008, sprejelo neposredno na 22. členu Ustave utemeljeno stališče, da je sodišče dolžno kršitelju omogočiti pravico do izjave o opisu dejanskega stanja po šestem odstavku 57. člena ZP-1. Kot je Ustavno sodišče poudarilo v sklepu št. Up-1676/06 z dne 22. 10. 2009, sodnik pri odločanju uveljavlja in varuje človekove pravice in temeljne svoboščine, zato mora imeti določbe (in sodno prakso) o človekovih pravicah pri tem ves čas pred očmi.
(9) Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-373/97 z dne 22. 2. 2001 (Uradni list RS, št. 19/01, in OdlUS X, 108). Da mora sodišče oceniti navedbe zahteve za sodno varstvo in navesti kršitve, ki jih je upoštevalo po uradni dolžnosti, določa tudi drugi odstavek 167. člena ZP-1 v zvezi s tretjim odstavkom 59. člena ZP-1.