Na podlagi tretjega odstavka 106.č člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) objavljam

To je drugo redno letno poročilo Fiskalnega sveta o oceni fiskalne politike Slovenije. Fiskalni svet je od prejšnjega do sedanjega letnega poročila deloval v skrčeni sestavi, saj ga je zapustil mag. Marko Voljč. Vlada Republike Slovenije je marca 2011 imenovala novega člana Fiskalnega sveta dr. Franceta Arharja, ki je prav tako ugleden strokovnjak s področja denarja in financ. Sedanji člani Fiskalnega sveta so: dr. France Arhar, dr. Bogomir Kovač, dr. Jože Mencinger, dr. Rasto Ovin, mag. Ivan Simič, dr. Marian Wakounig in dr. Marjan Senjur kot predsednik.
V skladu z Zakonom o javnih financah Fiskalni svet daje naknadna mnenja in ocene o javnofinančni politiki Republike Slovenije ter jih objavi v letnem poročilu do konca aprila vsakega leta. Letno poročilo Fiskalnega sveta je in bo ostalo osrednja objava Fiskalnega sveta. Ob tem je začel uporabljati tudi druge oblike obveščanja javnosti o svojih ocenah.
Po prepričanju članov bi bilo koristno, da bi Fiskalni svet začel ocenjevati fiskalno politiko dovolj zgodaj, in sicer po sprejetju predloga dokumenta, ki se nanaša na javne finance, na vladi. Tako bi se lahko v javno razpravo o tej politiki vključil pravočasno. Zaradi tega je začel izdajati publikacijo Mnenja, ki vsebuje avtorske ocene in mnenja članov ter morebitnih zunanjih strokovnih sodelavcev, ureja pa jo praviloma predsednik Fiskalnega sveta. Fiskalni svet se z njo lahko hitreje odziva na aktualne dogodke v zvezi z javnofinančno politiko. Prispevki v Mnenjih so tudi nastajajoče gradivo za tekoče letno poročilo tega posvetovalnega telesa. Decembra 2010 je Fiskalni svet objavil Mnenja št. 1 – 2010 o fiskalni politiki Slovenije v vladnih dokumentih 2011–2012 in se tako odzval na Proračunski memorandum 2011–2012.
Za hiter odziv na aktualne in pomembne teme Fiskalni svet občasno objavi Sporočila za javnost, ki so kratke izjave za javnost. Od zadnjega letnega poročila je objavil eno tako sporočilo v zvezi nadzorom EU nad nacionalnimi fiskalnimi politikami.
Glavno strokovno delo opravljajo člani Fiskalnega sveta sami. Besedilo poročila in prispevki, ki so priloga letošnjega poročila, so v glavnem prispevki članov. Fiskalni svet lahko naroča pri zunanjih strokovnjakih strokovne ekspertize. Ekspertize so objavljene na spletni strani Fiskalnega sveta kot Delovna gradiva oziroma so vključene kot gradivo v letno poročilo. Za pripravo tokratnega letnega poročila smo naročili dve ekspertizi.
Pri svojem delu imamo administrativno-tehnično pomoč, še vedno pa nimamo pomoči za pripravo strokovnih podlag naših ocen. Imamo sicer načelno podporo za to, vendar še ni operativnih rešitev, pa tudi koncept, kako naj bi taka strokovna pomoč delovala, še ni povsem razčiščen. Gre namreč za dilemo, ali naj bo strokovna podpora nekakšen urad v državni upravi ali fiskalni inštitut zunaj javne uprave. Ves čas pa se tudi zavedamo morebitnih stroškov, ki bi jih povzročila strokovna podpora Fiskalnemu svetu.
Fiskalni svet je neodvisna strokovna institucija, ki je sestavljena iz neodvisnih strokovnjakov. To dvojno neodvisnost, neodvisnost institucije in neodvisnost članov, želimo negovati in jo tudi omogočati. Letno poročilo je zato deloma poročilo Fiskalnega sveta kot organa, deloma pa je tudi poročilo njegovih posameznih članov kot neodvisnih strokovnjakov. Člani Fiskalnega sveta menimo, da je pomembno, da Fiskalni svet nastopa s skupnimi stališči, prav tako pa se mu zdi pomembno, da lahko tudi njegovi posamezni člani v Fiskalnem svetu nastopajo s svojimi nepopravljenimi stališči. V strokovnih vprašanjih se ekonomski strokovnjaki lahko zelo razlikujemo. Fiskalni svet s svojimi objavami javnosti sporoča, da obstajajo različna mišljenja, da so v stroki tudi dileme in nesoglasja. S tem ko se tega zavedamo, tudi opravljamo svojo nalogo in opozarjamo, da odločanje o fiskalni politiki ni samo politično, temveč tudi zelo strokovno delo. Upamo, da bo javnost z naklonjenostjo gledala na to različnost mnenj članov Fiskalnega sveta.
Tokratno letno poročilo Fiskalnega sveta je sestavljeno iz dveh delov, iz osnovnega poročila in njegovih prilog. Letno poročilo, tako osnovno poročilo kot priloge, je razdeljeno na šest tematskih sklopov: fiskalna politika Slovenije, politika konkurenčnosti in razvoja, pokojninska reforma, davčna politika, javnofinančna konsolidacija in primerjave gospodarskih napovedi.
Besedilo osnovnega poročila letnega fiskalnega poročila ima praviloma večinsko ali celo soglasno podporo članov Fiskalnega sveta. Besedila v prilogi imajo svoje osnovne avtorje oziroma pisce, vendar niso več povsem avtorska besedila. Šla so namreč skozi redakcijo glavnega urednika, to je predsednika Fiskalnega sveta, in drugih članov Fiskalnega sveta. Zaradi tega je mogoče letno poročilo kljub avtorskim prispevkom šteti v celoti kot poročilo Fiskalnega sveta. Vsi se ne strinjamo z vsem, kar je zapisano v posameznih besedilih, vendar pa so vsa stališča toliko usklajena, da jih lahko vsi člani dopuščamo, ker pač dopuščamo drugačna mnenja. O davkih, na primer, imamo člani Fiskalnega sveta različna mnenja, celo povsem nasprotujoča si, vendar smo do njih strpni.
Poglavitne ugotovitve letnega fiskalnega poročila so:
1) Preteklo leto so še vedno zaznamovali recesija in izhod iz nje ter recesijske javne finance in nakazovanje javnofinančne konsolidacije. Saldo javnih financ v letu 2010 je približno tak, kot je bil leta 2009, to je na ravni pod nekaj manj kot 2 milijardi evrov primanjkljaja. Sprejeti so bili ukrepi, ki so upočasnili rast javnofinančnih odhodkov, vendar se javnofinančna konsolidacija v letu 2010 še ni prav začela; vlada je napovedala njen začetek v letu 2011. Sprejet je bil javnofinančni okvir do leta 2015.
2) Koncept fiskalne konsolidacije je dobro zastavljen. Sprejet je srednjeročni javnofinančni okvir za obdobje 2011–2015. V tem načrtu pa manjka pogled, kako in kdaj priti do presežka v saldu javnih financ in razdolževanja države z javnim dolgom oziroma zmanjševanja javnega dolga. Vlada predvideva postopno konsolidacijo, ki v veliki meri temelji na sorazmerno visoki nominalni rasti družbenega dohodka. To je mogoče zagovarjati. Ob morebitni nizki nominalni rasti BDP pa bi bil obstoječi koncept konsolidacije resno ogrožen.
3) Kratkoročno je treba izboljšati in dokapitalizirati bančni sektor, da se gospodarstvu omogoči okrevanje. Srednjeročno pa je fiskalna konsolidacija prednostna naloga. Dolgoročno pa bi bilo treba razvojno stabilizirati javni dolg, strukturo in učinkovitost javnega sektorja; s tem lahko država največ stori za konkurenčnost in razvoj slovenskega gospodarstva. Seveda mora vlada sočasno upoštevati vse tri časovne vidike.
4) Fiskalni svet meni, da je vlada na področju davkov preveč pasivna in da bi bilo koristno pripraviti davčno strategijo. Pri tem ne gre toliko za spremembo splošne ravni davkov, potrebna bi bila sprememba strukture davkov. Ena od mogočih sprememb bi bila delna razbremenitev obdavčitve dela. Vsaj na načelni ravni bi bilo pričakovati, da se bo vlada odzvala na krizne razmere na odhodkovni, pa tudi prihodkovni ravni.
5) V Državnem zboru RS je bil sprejet Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Fiskalni svet zakon kot celoto podpira, saj meni, da bo imel pozitivne javnofinančne in razvojne učinke.
6) Opažamo veliko strateških dokumentov: izhodno strategijo, nacionalni reformni program, konkurenčnost slovenskega gospodarstva, pakt za evro. S tem se zmanjšuje preglednost razvojne politike Slovenije. Slovenija bi morala imeti osrednji strateški dokument o konkurenčnosti in razvoju, ki bi bil podlaga različicam, ki nastajajo zaradi različnih potreb. Ne samo Evropska unija, tudi slovensko gospodarstvo mora vedeti, kakšna je vladna politika konkurenčnosti in razvoja. Ugotavljamo, da bi ukrepi na področju politike konkurenčnosti in razvoja lahko bolj podpirali izvoz ter da so naložbe kot dejavnik konkurenčnosti in razvoja v strateških dokumentih, pa tudi v konkretnih ukrepih zanemarjene.
7) Preteklo leto je zaznamovalo krizno javnofinančno dogajanje v evrskem območju. Nekatere države so se znašle v veliki javnofinančni krizi, kar je ogrozilo stabilnost evra. Pri iskanje rešitev se je pokazalo, da evrsko območje nima institucij za spoprijemanje s takimi krizami. Dogajanje v evrskem območje ima pomembne posledice za oblikovanje slovenske fiskalne politike in ne povsem predvidljive posledice za stanje slovenskih javnih financ. Preventivni in krizni mehanizmi na evrski ravni naj ne zmanjšujejo pristojnosti in odgovornosti držav za njihovo nacionalno fiskalno politiko.
8) Konsolidacija slovenskih javnih financ je predvsem odvisna od verodostojnosti vladnih ukrepov in zaupanja socialnih partnerjev. Varčevalne in strukturne ukrepe po vrsti zavračajo različne interesne in politične skupine. Vlada je razpoznala pomen reform, očitno pa ni zanje pridobila dovolj velike podpore tistih, ki naj bi nosili glavnino njenih stroškov. Fiskalni svet meni, da to pomeni tveganje za stabilnost javnih financ.
Od prvega do drugega letnega poročila, to je od maja 2010 do konca aprila 2011, opažamo pozitiven napredek pri formalizaciji fiskalne politike (npr. fiskalna pravila, javnofinančni okvir) in povečanje zanimanja javnosti za javnofinančna vprašanja. To je posledica zavedanja, da javne finance lahko postanejo krizno področje, če niso ustrezno zasnovane, vodene, izvajane in nadzorovane.

(1.1.) Primerjava z drugimi gospodarstvi EU je pokazala, da so delež javnega sektorja v BDP, primanjkljaj in javni dolg v Sloveniji povsem »evropski«. Struktura funkcionalnih javnih izdatkov se le malo razlikuje od povprečne strukture v EU-27; nadpovprečni so izdatki države za dejavnosti izobraževanja, rekreacije, kulture, zdravstva in socialne varnosti, podpovprečni pa izdatki za državno upravo, vojsko, policijo in posege v gospodarstvo. Tudi krizna javnofinančna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost; slovenski »krizni« primanjkljaj je povsem »evropski«, javni dolg naj bi po podatkih Evropske komisije kljub velikemu povečanju v krizi letos ostal daleč pod povprečjem EU-27. Konsolidacija primanjkljaja in javnega dolga zgolj s krčenjem javnih izdatkov ni smiselna, saj so za zdajšnje stanje v gospodarstvu in oživljanje gospodarske dejavnosti mnogo usodnejši zadolženost podjetij, premajhno domače povpraševanje, zadolženost bank v tujini, stagnacija depozitov ter zaostrovanje kapitalske ustreznosti bank.
(1.2.) Proračunski memorandum 2011–2012 (memorandum) določa usmeritve gospodarske in javnofinančne politike Slovenije ob upoštevanju gospodarskega stanja in dokumentov o prihodnjem razvoju. Z njim vlada določa fiskalne ukrepe za uresničitev vzdržnega javnofinančnega scenarija ter prednostnih nalog in za njihovo izvedbo potrebne strukturne spremembe. S fiskalnim pravilom obenem določa še zgornjo mejo javnofinančnih odhodkov, ki naj bi omogočila srednjeročno doseganje uravnoteženega javnofinančnega salda. Memorandum podobno kot pomladanski Program stabilnosti predvideva konsolidacijo javnih financ z zmanjševanjem odhodkov brez večjih posegov v prihodke. Ob tem računa na gospodarsko rast v EU in Sloveniji ter na neto prilive iz blagajne EU. Tudi februarja 2010 sprejeta Izhodna strategija 2010–2013 je podobna. V ospredje je vlada tudi tam postavila konsolidacijo javnih financ s krčenjem izdatkov brez povečanja davčnih obremenitev. Po njej naj bi s kombinacijo ukrepov ekonomske politike in strukturnih sprememb vlada zagotavljala fiskalno vzdržnost, izboljšanje socialnega stanja, večjo konkurenčnost in ustvarjanje novih delovnih mest. To so bolj ali manj nasprotujoči si cilji, zato ni mogoče zagotavljati, da bo konsolidacija javnih izdatkov zgolj z varčevanjem izboljšala socialno stanje ali pripomogla k oživljanju gospodarstva.
(1.3.) Za iskanje poti iz krize je uporabna »ekonomika depresije«, ki zahteva pospešeno kreditiranje in spodbuditev agregatnega povpraševanja predvsem s povečanjem izvoza in naložbene dejavnosti. Država bi morala kot lastnica pravočasno in zadostno dokapitalizirati banke. Neizbežna posledica sprostitve kreditiranja brez povečanja zasebnega varčevanja in ustvarjanja povpraševanja je začasno povečano javnofinančno neravnotežje in rast javnega dolga.
(1.4.) Pri vseh morebitnih ukrepih kratkoročnega fiskalnega spodbujanja je treba upoštevati srednjeročni vidik fiskalne vzdržnosti in skorajšnje konsolidacije javnih financ. Zaradi tega pozdravljamo pripravo srednjeročnega fiskalnega okvira, ki opredeljuje okvire, v katerih se bodo gibale kategorije javnih financ.

(2.1) Razvojni politiki in politiki konkurenčnosti sta namenjeni gradivi Nacionalni reformni program (november 2010) in Konkurenčnost slovenskega gospodarstva (februar 2011). Obe vsebujeta prvine, ki imajo ali pa bodo imele posledice za fiskalno vzdržnost Slovenije. Ob tem, da nacionalni reformni program smiselno zajema večino pomembnih področij, pričakovanja in predvideni ukrepi izpuščajo vprašanje tehnološkega zaostajanja Slovenije ter pomena dejavnika dela in varčevanja za uspešen razvoj. V programu pa prav tako niso obravnavane temeljne vrzeli v ekonomski politiki. Gradivo o konkurenčnost slovenskega gospodarstva ustrezno opredeljuje položaj Slovenije tudi na področjih, ki so pomembna za presojanje konkurenčnosti, še posebej javnofinančna gibanja.
(2.2) Kakor koli je mogoče stanje slovenskih javnih financ (predvsem v dinamičnem pogledu) ocenjevati kot zelo resno, je treba ob nujnih kratkoročnih posegih za javnofinančno konsolidacijo z ukrepi doseči, da bo produkt rasel hitreje od absorpcije rezidentov. Že ob sprejemanju ukrepov, kot so pokojninska reforma, ureditev študentskega dela in zdravstvena reforma, mora biti zato razvidna strategija za povečanje vključevanja dejavnikov (dela in kapitala) v ustvarjanje BDP. V ukrepih iz dokumentov, ki se nanašajo na razvoj in konkurenčnost, se še ne kažejo spoznanja o pomanjkljivostih pri urejanju trga dela. Na tem področju Slovenija še zmeraj nima ustrezne delovne zakonodaje, ureditve dostopa do študentskega statusa in ukrepov za omejevanje dela na črno. Skupaj z nepotrebnimi administrativnimi ovirami te pomanjkljivosti povzročajo tudi odhajanje podjetij v tujino in s tem iz populacije, ki prispeva v proračunske prihodke.
(2.3) Razpoložljivo varčevanje se zaradi ponavljajočih se napačnih ekonomskopolitičnih odločitev ne more pojaviti kot dejavnik rasti, ki bi bila še kako pomembna za javnofinančno konsolidacijo. Najprej je neustrezna zakonodaja omogočila pridobitev premoženja in nato povzročila odliv velikega dela v privatizaciji pridobljenega premoženja na račune v tujini. Tukaj pa je še pregovoren slovenski odpor do tujega kapitala. Povsem ekonomsko vzeto je to dokaz, da nam do zdaj ni uspelo oblikovati institucionalnega okvira, ki bi omogočil optimalno pritegnitev domačega in tujega varčevanja. Ne vidimo druge možnosti, kot da se vlada temu enostavno posveti s strukturnimi reformami.
(2.4) Mednarodna konkurenčnost je za Slovenijo velikega pomena, saj izvoz tradicionalno močno vpliva na gospodarsko rast, ki je seveda pomemben dejavnik fiskalne konsolidacije. Na možnost fiskalne konsolidacije slabo vpliva tudi dostop podjetij do kapitala. Težava je ne le nesposobnost bank, da bi ob stanju svojih bilanc zagotovile potrebna sredstva za nadaljevanje in povečanje proizvodnje in zaposlovanja. Tukaj je še neustrezna struktura zadolženosti podjetij v tujini. Kot izraz neracionalnega odnosa do tujega kapitala je še posebej za sedanje razmere izrazito neugodno razmerje med uvozom dolžniškega in lastniškega kapitala na škodo zadnjega.
(2.5) Gradivo Konkurenčnost slovenskega gospodarstva – pregled stanja in ukrepi za izboljšanje (februar 2011) prinaša vrsto mednarodnih primerjav, iz katerih je razvidno, da je kriza Slovenijo bolj prizadela kot v povprečju druge države. Podatki o gospodarski rasti, produktivnosti, stroških dela, tržnem deležu, tujih neposrednih naložbah, delovni aktivnosti prebivalstva, študentskem delu in obdavčitvi dela imajo statistično podlago ter jih je kot take treba upoštevati kot povsem objektivne. Po drugi strani pa mednarodne primerjave konkurenčnosti zaradi metode anket kažejo predvsem na razpoloženje anketirancev, ki so lahko subjektivni. To pa ne pomeni, da slabšanja uvrstitev Slovenije ni treba jemati resno. Materialno se tako npr. upadanje relativne cenovne in stroškovne konkurenčnosti kaže v mednarodnih primerjavah in notranjih gospodarskih težavah. V mednarodnem pogledu gre za upadanje tržnih deležev v pomembnih trgovinskih partnericah (Pomladanska napoved UMAR-ja), doma pa se nazadovanje v konkurenčnosti kaže v zapiranju pomembnih zmogljivosti, ki jih tuji lastniki selijo v tujino, ali v stavkah v do zdaj pozitivno delujočih podjetjih.
(2.6) Zmanjšanje ovir za zaposlovanje in odpuščanje je pomembna sestavina pri doseganju prožnosti trga dela kot podlage za hitrejšo gospodarsko rast, vendar mora ekonomska politika ta del ukrepov dopolniti z ustreznimi podlagami in zavarovanji. Rentno ravnanje zaposlenih je izraz za tržni sistem nerealnih pričakovanj na strani delojemalcev. Toda ukrepi ne smejo temeljiti na prepričanju, da pa na strani delodajalcev in menedžmenta ni pomanjkljivosti! Kronično zaostajanje pri uvajanju sodobnih modelov menedžmenta, izigravanje zakonodaje in neusposobljenost pri presoji poslovnih tveganj so sestavni del realne prakse menedžmenta v Sloveniji, s katero nimajo tisti, ki bodo morali postati prožnejši, nič! Zaradi tega je pri ukrepih, ki so naravnani le nanje, pričakovati slabši učinek in večje socialne stroške. V tem pogledu podpiramo ukrep posodobitve socialnega dialoga.
(2.7) Ukrepi za učinkovito financiranje podjetij in spodbujanje razvojnih naložb bi morali bolj temeljiti na strukturnih razlogih za sedanjo neučinkovitost na tem področju. Pri teh ukrepih bi bilo treba upoštevati potrebne strukturne spremembe (zmanjšanje državnega lastništva, ureditev konkurenčnega poslovnega okolja, ureditev vloge države in ekonomske politike kot servisa gospodarstvu). Zdaj predlagani ukrepi za izboljšanje financiranja podjetij se nanašajo na pristojnosti organov bank, države kot pomembne lastnice in Agencije za upravljanje kapitalskih naložb. Vlada še ni zavzela enotnega stališča do tega, za kako velik delež države v gospodarstvu si upa prevzeti odgovornost kot dober gospodar. Številna podjetja, v katerih je prisotna država, izkazujejo slabo poslovanje, računajo na sredstva davkoplačevalcev in so po vrsti tarča sovražnih prevzemov.
(2.8) Razvitost sive ekonomije je obratno sorazmerna z gospodarsko razvitostjo in v širšem pogledu s konkurenčnostjo gospodarstva. Slovenija dosega vrednost deleža sive ekonomije (v odstotkih od BDP), ki je vmes med državami OECD in državami na prehodu. Ta delež mora ekonomska politika zaradi urejanja trga dela in strategije za zmanjševanje davčne obremenitve (tistih, ki plačujejo davke) nedvomno zmanjšati. Ukrepi zmanjševanja sive ekonomije pa morajo dajati manevrski prostor, da se tako »izrinjen« del aktivnega prebivalstva lahko hitreje vključi na trg dela. Primer za to je znižanje davčne obremenitve dela, zaradi česar se zmanjšajo prihodki državnega proračuna, vendar je v naslednji fazi ob konsistentnih ukrepih pričakovati zmanjšanje sive ekonomije in posledice tega za večjo zaposlenost, boljšo urejenost trga dela, trajnostne prihodke od neposrednih davkov, dvig ravni pravnega poslovnega okolja. Enosmerni ukrepi, naravnani le proti posledicam, bodo neučinkoviti in bodo povzročili predvsem dodatne družbene stroške.
(2.9) V zvezi s ciljem, opredeljenim v Paktu za evro, glede spodbujanja konkurenčnosti in njegovim 2. podciljem (spodbujanje internacionalizacije in tujih neposrednih naložb) se predvidevajo finančne spodbude za tuje neposredne naložbe in za internacionalizacijo slovenskih podjetij. Na prvem področju je do zdaj Slovenija izbrala pot zapiranja in s tem izgube dela BDP in zaposlenosti. Ukrep bo moral učinkovati proti obstoječi konstelaciji formalne oblasti in neformalnih povezav. Zahteval bo finančne koncesije, prispevek za prihodkovno stran proračuna pa bo nepomemben. Namenjanje sredstev kot spodbude za tuje neposredne naložbe je instrument kompenzacije, ki pride na vrsto šele, ko so postavljeni normalni tržni pogoji za vlaganje, tu pa je pred Slovenijo še težka pot.

(3.1) Spodbujena z negativnimi fiskalnimi posledicami finančne krize, skrb vzbujajočim staranjem prebivalstva in opozoril mednarodnih organizacij, kot so OECD, MDS in Evropska komisija, se je vlada odločila izpeljati pokojninsko reformo, ki naj bi zagotovila srednjeročno fiskalno vzdržnost, prihodnjim generacijam pa primerne pokojnine. Državni zbor RS je 23. 12. 2010 sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Pri reformi ZPIZ-2 so postavljeni pravi cilji, to je zagotoviti javnofinančno vzdržnost, s povečanjem upokojitvene starosti podaljšati delovno aktivnost in zagotoviti primerno socialno varnost starostnikom.
(3.2) Prepričani smo, da je reforma pokojninskega sistema nujna. Ekonomska politika jo mora izvesti v zelo neugodnem času. Zaradi tega se bo morala bolje posvetiti vzpostavljanju širšega soglasja in stroške posodobitve pokojninskega sistema čim enakomerneje porazdeliti med generacije.
(3.3) Pokojninsko reformo v Sloveniji narekujejo podobno kot v drugih članicah EU demografske razmere, ki postavljajo pod vprašaj medgeneracijski sporazum. Tipično za sedanje razmere potekajo na tem področju različna gibanja. Po eni strani se nadaljuje približevanje števila upokojencev delovno aktivnemu prebivalstvu, po drugi strani pa se slabšajo razmere glede števila zavezancev, ki prispevajo na strani proračunskih prihodkov.
(3.4) Priča smo neugodnim demografskim gibanjem, ki so z dolgoročnega vidika na eni strani usmerjena v podaljšanje pričakovane življenjske dobe ob rojstvu in pospešeno staranje prebivalstva, s tem pa v temeljih ogrožajo vzdržnost pokojninskega sistema. Projekcije Ministrstva za finance kažejo, da bo leta 2040 v Sloveniji 29,1 odstotka prebivalstva starejšega od 65 let, kar Slovenijo uvršča med deset najhitreje starajočih se družb v Evropski uniji.
(3.5) V primerjavi z državami članicami EU imamo v Sloveniji po Eurostatovih podatkih (2009) še zmeraj eno najnižjih stopenj zaposlenosti starejših (med 55. in 64. letom), ki je bila v Sloveniji le 35,6-odstotna.
(3.6) Od leta 2000 do leta 2009 se je po podatkih Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ) skupno število upokojencev v Sloveniji povečalo s 482.240 na 560.428. Povprečna letna stopnja rasti števila vseh prejemnikov je bila 1,7-odstotna. To je predvsem posledica velikega povečanja števila prejemnikov starostnih pokojnin. Pri tem se je število drugih prejemnikov zmanjševalo – največje upadanje rasti števila prejemnikov po letih je pri družinskih pokojninah. V tem času se je število zavarovancev povečalo z 839.381 na 894.886 oziroma za 6,6 odstotka. V primerjavi z letom 2000, ko je bilo 1:1,7, je tako razmerje med številom upokojencev in številom zavarovancev leta 2009 padlo na 1:1,6. V tem času se je zaradi učinka pokojninske reforme iz leta 2000 sicer podaljšala povprečna pokojninska doba za ženske s 30 na 33 let in za moške s 36 na 37 let. Povečala se je tudi povprečna starost ob starostni upokojitvi po splošnih in posebnih predpisih, in to s 57 let in 2 mesecev na 59 let in 6 mesecev.
(3.7) Delež odhodkov za pokojnine v BDP je v zadnjih 10 letih nihal okoli 11 odstotkov BDP. Slovenija je bila leta 2009 s 9,7 odstotka BDP, ki se je namenjal za pokojnine, sicer pod povprečjem EU-27, vendar je zato dinamika rasti tega deleža neugodna. Tako bi po ocenah vlade leta 2020 izdatki za pokojnine narasli že na 12,29 odstotka BDP, skupaj z dodatkom za rekreacijo in državnimi pokojninami pa bi znašali 13 odstotkov BDP.
(3.8) Povečali so se tudi neposredni pritiski na proračun RS, ki mora po veljavnem Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) s proračunskimi transferji pokrivati primanjkljaje ZPIZ-a. Zaradi večanja brezposelnosti in s tem manjšanjem števila zavarovancev se je v letu 2010 glede na leto 2008 povečal znesek transferjev iz proračuna za 20,2 odstotka in je znašal 1.437 milijonov evrov oziroma 14,6 odstotka vseh proračunskih izdatkov in okrog 30 odstotkov vseh prihodkov ZPIZ-a.
(3.9) Na povečanje obveznosti proračuna do ZPIZ pa bo vplivala še valorizacija pokojnin s plačami, ki naj bi se letos in v naslednjih dveh letih nominalno hitreje povečevale od produktivnosti (v letu 2010 za 0,5 odstotne točke, v letu 2011 enako kot produktivnost, v letu 2012 pa spet za 0,5 odstotne točke).
(3.10) Finančne težave z zagotavljanjem sredstev za pokojninsko blagajno nastajajo tudi na strani vstopanja na trg dela. Po podatkih ZPIZ-a se je v obdobju 2002–2008 število njihovih zavarovancev do 24. leta starosti zmanjšalo za 13 odstotkov, tistih med 20. in 24. letom za 10 odstotkov, povprečna dosežena pokojninska doba v starostni skupini od 20 do 34 let pa se je zmanjšala za več kot dve leti. Gospodarski zastoj je že sam po sebi razlog za zmanjšanje novega zaposlovanja. Slaba prožnost trga dela zavira hitro vključitev mladih strokovnjakov med delovno aktivne. Temu je treba dodati še finančno nepregleden sistem financiranja študija, ki omogoča uživanje socialne mreže in transferjev iz naslova statusa študenta še po izpolnjenem 27. letu starosti. S stališča javnih financ s tem nastajajo stroški, saj pomemben del prebivalstva ne prispeva k proračunskim prihodkom in obenem porablja sredstva z zavlačevanjem javnega izobraževanja.
(3.11) Vlada bi morala več pozornosti nameniti tudi nejavnim sistemom pokojninskega zavarovanja. Dejstvo je, da bo treba za razbremenitev javnega pokojninskega sistema in s tem javnih financ pritegniti ta del pokojninskega zavarovanja.
(3.12) Temeljita reforma sedanjega pokojninskega sistema v smislu rešitev, ki jih ponuja novi Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), je nujna. V isti smeri bodo morale iti tudi spremembe zdravstvenega sistema. Vlada se mora zavedati, da bodo odpori do sprememb prisotni kar naprej in na najrazličnejših mestih. Jasno je, da je treba zelo prenoviti pravico do socialnih transferjev iz dokladnega pokojninskega sistema, saj so se že zdavnaj spremenile razmere, ko je ta lahko še deloval. Nov medgeneracijski sporazum bo moral upoštevati možnosti, ki jih daje napredek produktivnosti, in daljše ostajanje v aktivnem obdobju ter omejitve, kot sta podaljševanje povprečne življenjske dobe in s tem porast izdatkov zdravstvenega varstva.
(3.13) Spremembe ZPIZ-2 imajo izrazito pozitivne javnofinančne posledice. Največje prihranke si lahko obetamo iz postopnega podaljševanja upokojitvene starosti na 65 let; zgornja meja prihrankov, dosegljiva v obdobju 2020–2023, je na ravni 670 milijonov evrov letno, ob upoštevanju instituta predčasnega upokojevanja pa bi bil dosegljiv prihranek 402 milijona evrov letno. Prihranki zaradi spremenjene indeksacije bodo sicer manjši, vendar bi ob 5-odstotni rasti povprečnih realnih plač lahko znašali tudi več kot 70 milijonov evrov letno. Ob uspešnem podaljševanju dejanske upokojitvene starosti lahko ZPIZ-2 z 1,5-odstotnimi letnimi prihranki BDP zagotovi javnofinančno vzdržnost vsaj do leta 2025.
(3.14) Vprašljivo je doseganje cilja zagotavljanja primernih pokojnin. Reforma določa nadomestitveno razmerje med prvo pokojnino in zadnjo plačo v višini 60 odstotkov. To je nižje od primernega nadomestitvenega razmerja v višini 70 odstotkov, ki po merilih OECD še omogoča ohranjanje primernega življenjskega standarda ob upokojitvi. Zaradi nezadostnosti pokojnin iz drugega in tretjega stebra je lahko tveganje revščine starostnikov pereče vprašanje v prihodnosti.
(3.15) Prehodna obdobja v zakonu so razmeroma dolga, do leta 2025, vendar vseeno krajša kot pri reformi ZPIZ-1, dinamika je primerljiva z nemško pokojninsko reformo, ki se navaja kot zgled. S krajšanjem prehodnih obdobij bi bilo sicer mogoče izboljšati javnofinančne učinke, vendar bi se postavilo vprašanje vertikalne pravičnosti pri obravnavi različnih starostnih generacij zavarovancev. Odlika reforme je individualizacija in prožnost upokojevanja. ZPIZ-2 posamezniku omogoča, da razmeroma svobodno odloča o izstopu s trga delovne sile oziroma upokojitvi, hkrati pa ga spodbuja k čim poznejši upokojitvi.
(3.16) Ekonomska politika bi morala opozarjati na razliko med strukturnimi in cikličnimi razlogi za ukrepanje. Pri strukturnih razlogih, ki zahtevajo takojšnje ukrepanje zaradi ohranjanja medgeneracijskega sporazuma in vzdržnosti javnih financ, gre za demografska gibanja pri nas in v EU ter za vezavo na rast plač, kot smo jo poznali do zdaj. Ciklično vprašanje pa je vprašanje delne zamrznitve pokojnin, s čimer se del stroškov finančne in gospodarske krize prenese tudi na upokojence. V obeh primerih bi morala vlada imela nasproti različne pogajalce. Prav tako bi morala jasno pokazati, da podaljševanje delovne dobe nima posledic za prerazdelitev dohodka, zaradi katerih bi bili oškodovani tisti z nižjimi in srednjimi dohodki.
(3.17) Sistem ohranja veliko stopnjo medgeneracijskega in zlasti znotrajgeneracijskega prerazdeljevanja. Reforma ne povečuje aktuarske pravičnosti in ne krepi zavarovalne funkcije pokojninskega zavarovanja, čeprav je podaljšanje obračunskega obdobja z 18 na 30 oziroma 27 let korak v to smer. ZPIZ-2 ne spreminja ureditve v razmerjih med najvišjo in najnižjo pokojnino (1:4) in ne predvideva omejitve zgornje višine prispevkov za pokojninsko zavarovanje. Reforma ne povečuje preglednosti. Na mikroekonomski ravni zavarovanec nima vpogleda v stanje plačanih prispevkov in razvidne predstave o prihodnji pokojnini. Na makroekonomski ravni je ohranjena nepreglednost, saj tudi ZPIZ-2 ne razmejuje med pokojninami, parapokojninami in socialnimi transferji.
(3.18) Fiskalni svet podpira glavne usmeritve novega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanj (ZPIZ-2). Zaradi javnofinančnih in ekonomskorazvojnih razlogov je potrebno, da država vsakih nekaj let pokojninski sistem prilagodi novim razmeram v gospodarstvu, demografiji in javnih financah.

(4.1) Primerjave davčnih prihodkov Slovenije z davčnimi prihodki članic EU kažejo, da je Slovenija na prihodkovni strani javnih financ povsem »evropska«; delež skupnih davčnih prihodkov je približno tolikšen kot v drugih članicah EU. Po deležu posrednih davkov Slovenija nekoliko presega povprečje EU, po deležu neposrednih davkov pa močno zaostaja za njim, kar govori v prid povečanju progresivnosti. Možnosti za dvig prispevnih stopenj za socialno varnost ni, saj je Slovenija že zdaj med državami z najvišjimi deleži.
(4.2) Davčne prihodke bo mogoče povečati le s spodbudno davčno politiko, širitvijo davčne osnove in povečanjem števila davčnih zavezancev. Vse morebitne razbremenitve bi morale biti strukturirane tako, da bi ustvarile spodbudno davčno okolje za obstoječe in nove davčne zavezance. Slovenija ima glede na svoj geostrateški položaj, znanje in sposobnosti velike možnosti, da s spodbudno davčno zakonodajo postane privlačna za številne davčne zavezance. Dejstvo je, da je rešitev za povečanje naših javnofinančnih prihodkov poleg razvijanja zavesti davčnih zavezancev o nujnosti rednega in poštenega plačevanja davkov tudi povečanje števila davčnih zavezancev. Primerjave z Avstrijo nam kažejo, da imamo pri povečanju davčnih prihodkov še veliko neizkoriščenih možnosti, in to je treba izkoristiti.
(4.3) Prestrukturiranje davčnih bremen bi moralo iti predvsem na eni strani v smeri povišanja davčnih stopenj pri davkih, ki imajo največji delež v davčnih prihodkih (davek na dodano vrednost) ali široko davčno bazo (nepremičnine), ali okoljskih davkih (»zeleni davki«), na drugi strani pa razmisliti o davčnih razbremenitvah proizvodnih dejavnikov, kot je delo.
(4.4) Predlog, da bi Fiskalni svet svetoval znižanje davkov dohodkov fizičnih oseb (dohodnine), dohodkov pravni oseb (dobičkov), kapitalskih dobičkov in dividend, v Fiskalnem svetu ni bil sprejet. Večina članov meni, da splošno znižanje davkov ne bi bil ustrezen ukrep. Meni pa, da bi bilo dobro pripraviti strategijo davčne politike.
(4.5) V nadaljevanju opozarjamo na nekaj mogočih rešitev, v katero smer bi se lahko razvila davčna politika oziroma kako bi se lahko nadgradila že izvedena davčna reforma v letih 2006 in 2007. Ker ni naloga Fiskalnega sveta, da daje predloge, predstavljamo nekaj mogočih zamisli v razmislek.
– Dohodninska lestvica. V Slovenji je z najvišjo davčno stopnjo obdavčen že sorazmerno nizek letni dohodek, saj so po obstoječi dohodninski zakonodaji z najvišjo davčno stopnjo obdavčeni vsi dohodki, ki presegajo 15.269 evrov davčne osnove. Pri dohodnini bi bile koristne nekatere spremembe, na primer povečanje števila davčnih razredov s tri na pet in zvišanje zneskov ob prehodu iz enega davčnega razreda v drugega.
– Predlagamo razmislek o povišanju splošne davčne olajšave z današnjih 3.143,57 evra na 6.000 evrov, s čimer bi odpravili tudi dosedanji dodatni olajšavi za davčne zavezance z nižjimi dohodki. Poleg tega bi s predlagano višjo splošno davčno olajšavo precej, če ne v celoti, odpravili težave z obdavčitvijo naših delavcev na začasnem delu v tujini, ki imajo trenutno za 7.211,57 evra višjo splošno olajšavo kot drugi dohodninski davčni zavezanci, saj njihova splošna davčna olajšava znaša 10.355,14 evra. Izpad dohodnine zaradi tega ukrepa bi bilo treba nadomestiti znotraj dohodninskega sistema.
– Kot v Avstriji bi bila mogoča uvedba obdavčitev dobička iz prodaje/odsvojitve vrednostnih papirjev ne gleda na dobo imetništva prodanih/odsvojenih vrednostnih papirjev. Davčna stopnja bi bila 20-odstotna. Davčni zavezanci bi v tem sistemu obdavčitve imeli možnost, da izgubo iz prodaje vrednostnih papirjev, tudi iz preteklih let, »poravnajo« z dobički iz prodaje tovrstnih vrednostnih papirjev v tekočem letu.
– Obdavčitev izvedenih finančnih instrumentov. Davčna stopnja dobičkov, ustvarjenih z izvedenimi finančnimi instrumenti, bi se lahko znižala s 40 na 20 odstotkov ter se izenačila z obdavčitvijo drugih kapitalskih dobičkov.
– Obdavčitev zaposlenih pri dobičku podjetij. Obdavčitev udeležbe zaposlenih pri dobičku podjetij bi lahko zelo enostavno uredili v zakonu o dohodnini, in to tako, da bi se izplačilo dobička družbenikom in delničarjem obdavčilo s sedanjo 20-odstotno fiksno stopnjo, izplačilo dobička zaposlenim (na podlagi skupščinskega sklepa) pa s 30-odstotno stopnjo brez vodenja kakršnih koli drugih evidenc (shem).
– Pavšalna obdavčitev gotovinskega poslovanjem in nadzor nad njim. Skupaj z uvedbo nadzora nad izdajanjem računov prek registrskih blagajn bi bilo treba uvesti pavšalno obdavčitev davčnih zavezancev (pravnih oseb in samostojnih podjetnikov posameznikov), ki imajo manj kot 50.000 evrov prihodkov. Lahko bi razmislili tudi o uvedbi tako imenovanega davka »na firmo«, kar pomeni, da bi davčni zavezanci plačevali določen znesek davka, čeprav bi ustvarili izgubo. Pri določitvi višine pavšalnega davka bi se lahko izhajalo iz razpoložljivih podatkov o povprečnih zneskih davka od dohodkov pravnih oseb in zneska dohodnine samostojnih podjetnikov posameznikov v predhodnem davčnem letu. Tako bi se razbremenili davčni inšpektorji, ki bi potem lahko nadzirali davčne zavezance, ki imajo prihodke, višje od 50.000 evrov.
– Skupinska obdavčitev. Avstrija je z davčno reformo leta 2005 uvedla model skupinske obdavčitve. Za vključitev v skupinsko obdavčitev se po zakonu zahtevata najmanj 50-odstotni delež v kapitalu (posredno ali pa neposredno) in večina glasovalnih pravic. Za skupinsko obdavčitev se predvideva udeležba vsaj treh let, skupina pa mora pridobiti dovoljenje davčne uprave. Obvladujoča družba v skupini je lahko neomejeni in omejeni davčni zavezanec, prav tako je odvisna družba opredeljena kot neomejeni in omejeni davčni zavezanec. Obdavčljivi dohodek skupine se šteje kot vsota davčnih izidov (dobičkov in izgub) članov skupine. Tako se izidi posameznih odvisnih družb združijo z izidom obvladujoče družbe. Skupinska obdavčitev bi davčnim zavezancem – pravnim osebam, tako domačim kot tudi tistim, katerih lastniki so tujci, ki imajo sedež na območju Republike Slovenije, omogočala tudi ugodnejšo obdavčitev, in to brez spremembe trenutno veljavne davčne stopnje. Pri spodbudno urejeni skupinski obdavčitvi bi lahko Slovenija razmeroma hitro postala »glavni sedež« za tuje koncerne in bi tako zagotovila ne samo delovna mesta na domačem ozemlju, ampak bi postala konkurenčna do preostalih držav nekdanje Jugoslavije, ki trenutno privabljajo tuje vlagatelje z nizko obdavčitvijo oziroma davčnimi oprostitvami. V Sloveniji smo imeli skupinsko obdavčitev že pred leti.
– Obdavčitev kmetijske dejavnosti. Pri obdavčitvi kmetijske dejavnosti je treba razmisliti o poenostavitvah in obdavčitvah le tistih, ki dejansko dosegajo visoke dohodke.
– Davek na dodano vrednost. Zaradi nekaterih predlaganih znižanj davčnih prihodkov bi se znižali davčni prilivi, zato bi bilo smiselno povečati splošno davčno stopnjo DDV za dve odstotni točki, to je z 20 na 22 odstotkov. Nižja stopnja DDV bi lahko ostala nespremenjena.
– Obdavčitev nepremičnin. Menimo, da je treba čim prej sprejeti in uveljaviti zakon o davku na nepremičnine.
– Neobdavčeni znesek obresti na varčevalne vloge bi se lahko precej zvišal, da bi spodbudili varčevanje.
– Glede nadzora nad izdajanjem računov prek registrskih blagajn pa je treba čim prej uvesti v svetu že uveljavljene metode takega nadzora, in to s priključitvijo na nadzorni center Davčne uprave Republike Slovenije in elektronskim pošiljanjem podatkov o izdanih računih Davčni upravi Republike Slovenije (t. i. »davčne blagajne«).
(4.6) Davčni postopek. Na podlagi dosedanje prakse in izkušenj v davčnih postopkih bi bilo treba spremeniti tudi postopkovni predpis, in sicer predvsem poenostaviti davčne postopke.
(4.7) Posodobitev organizacijskih struktur. Zaradi pričakovane vključitve Hrvaške v EU je treba že zdaj razmišljati, kako bi reorganizirali Carinsko upravo Republike Slovenije. Po vključitvi Hrvaške v EU bo Slovenija obdana z državami članicami EU, zato je treba razmišljati o mogoči združitvi davčne in carinske uprave v enotno in skupno finančno upravo. S tem bi bila zagotovljena sinergija med upravama, poleg tega pa bi bil to pomemben znak reform v javnem sektorju.
(4.8) Omejitev socialnih prispevkov. Svetujemo, da se prouči omejitev obračunavanja prispevkov za socialno varnost za osnovo nad 6.000 evrov bruto mesečno. Socialni prispevki se v Avstriji pri delojemalcih obračunajo do najvišje mesečne osnove v višini 4.110 evrov. Vsi deli plače nad to mejo so oproščeni vseh socialnih prispevkov (delojemalec z mesečno plačo v višini 4.200 evrov plača v Avstriji torej enake socialne prispevke kot delojemalec z mesečno plačo v višini 10.000 evrov). Večina članov Fiskalnega sveta se strinja, naj se prouči zamisel o kapici na socialne prispevke.(1) Zavedamo se, da tak predlog znižuje obremenitev visokih dohodkov in v tem smislu deluje degresivno, s tem pa se zmanjšuje solidarnost znotraj socialnega sistema. Sočasno pa to pomeni znižanje stroškov dela za visoko izobražene, produktivne, ustvarjalne kadre, ki opravljajo tehnološko in menedžersko zahtevna dela. Prav to je namen tega predloga. Hkrati pa menimo, da bi bilo treba s povečanjem drugih davkov (npr. premoženjski davki, davki na dohodek fizičnih oseb) nadomestiti izpadle davčne prihodke in zagotoviti progresivnost davčnega sistema. Predlog o socialni kapici kot o posameznem ukrepu po našem mnenju ni sprejemljiv, je pa sprejemljiv v okviru širše in celovite spremembe davkov, za kar bi potrebovali koncept davčne strategije.

(5.1) Potrebujemo načrt popolne konsolidacije javnih financ, ki bi bil verodostojen srednjeročni fiskalni načrt z razvidnimi sidri glede ciljev in časovnice njihovega izpolnjevanja. Tak načrt bi zajemal časovno obdobje petih do šestih let; vseboval bi konsolidacijo cikličnega in strukturnega primanjkljaja ter razdolževanja; pri tem bi zaviranje rasti javnofinančnih odhodkov povezoval z morebitnim (začasnim in/ali trajnim) povečanjem prihodkov ter z večjo učinkovitostjo na prihodkovni in odhodkovni strani. Vlada je s Srednjeročnim javnofinančnim okvirom (marec 2011) v veliki meri tak program že pripravila. Izpopolnila je fiskalno pravilo, ki bi ga bilo mogoče še dopolniti. Fiskalni načrt sega do izravnave fiskalnega salda, ne sega pa še do doseganja presežkov v saldu javnih financ.
(5.2) Konsolidacija naj temelji na povečanju angažiranja razpoložljivih dejavnikov ter naj upošteva socialno pravičnost in ekonomsko sposobnost prenašanja bremen. Glavna značilnost slovenske politike fiskalne konsolidacije je, da je degresivna. To pomeni, da sorazmerno bolj prizadene ljudi z nizkimi in srednjimi dohodki. Ljudje z višjimi dohodki bi prišli skozi recesijo sorazmerno dobro. Za izvedbeno oziroma politično plat konsolidacije to utegne povzročiti težave, ker bodo ljudje presodili, da bremena recesije niso sorazmerno in pravično razporejena. Razvite zahodne države so občutljive za vprašanje, kdo nosi breme stabilizacije; vse se poskusijo izogniti temu, da bi glavno breme nosili predvsem ljudje z nizkimi in srednjimi dohodki. Običajno države povezujejo omejevanje javnih izdatkov in večanje davkov. Glede na izkušnje drugih držav je slovenski predlog odprave cikličnega primanjkljaja zgolj s krčenjem javnih izdatkov enostranski in skrajen. Verjetno gre za mnenje vlade, da slovenski primanjkljaj ni tako visok, da bi bili potrebni korenitejši posegi fiskalne konsolidacije. Enako verjetno je, da gre za doktrinarno ekonomskopolitično vprašanje. S tem je vlada zmanjšala verodostojnost programa in otežila njegovo verjetno izvedbo, pri kateri je podpora javnosti potrebna in koristna.
(5.3) Konsolidacija, ki temelji na izdatkih, je dolgoročno učinkovitejša, vendar naj se pred tem določi, kašna je ustrezna raven javnih izdatkov in s tem obseg države. Ustrezna raven javnih izdatkov je določena kot srednjeročni oziroma povprečni delež javnih izdatkov v bruto domačem proizvodu. Zaradi tega bi bilo koristno določiti ciljni delež javnih izdatkov v BDP. S tem bi nevtralizirali nenehne razprave, da so davki previsoki in javni izdatki preveliki. V Slovenije je trendni delež javnih izdatkov v BDP okrog 44 odstotkov povprečnega BDP. Vlada naj jasno pove, ali je ta delež prevelik. Iz njenega gradiva implicitno izhaja, da meni, da je prevelik. Naj se izreče, kolikšen je ustrezen delež javnih izdatkov v BDP. Potem bo njeno fiskalno pravilo o tem, kako naj javni izdatki rastejo, dobilo svoj smisel. Naj država uresničuje svoje različne cilje o sociali, zdravstvu, pokojninah, šolstvu ipd. v okviru vnaprej določenega deleža javnih izdatkov v BDP. Potem bo laže govoriti o učinkovitosti države in javnega sektorja.
(5.4) Javni dolg ni alternativa davkom. Vlada se je odločila, da bo celoten nakopičen primanjkljaj javnih financ, ki je nastal zaradi recesije, financirala z javnim dolgom, ne pa z začasnim ali trajnim povečanjem davkov. To velja vsaj za časovno obdobje vladnega fiskalnega okvira. Z vidika vlade je sprejemanje odločitev o javnem dolgu lažje kot sprejemanje odločitev o davkih, vendar je treba poudariti, da ima javni dolg več negativnih posledic za gospodarstvo. Javni dolg je zato samo začasna rešitev in sredstvo za medčasovne izravnave prihodkov in odhodkov javnih financah. Vlada ni pripravila verodostojnega načrta, kako bo nakopičen javni dolg razgradila.
(5.5) Konsolidacija naj meri na dolgoročno zniževanje deleža javnega dolga v BDP in naj ga ne stabilizira zgolj na pokrizni ravni. Visok javni dolg v tendenci povzroča višanje obrestnih mer, znižanje mogoče rasti in zmanjšuje fiskalno prožnost zaradi bremena odplačevanja posojil. Po predvidevanjih vladnega fiskalnega okvira naj bi bila na koncu fiskalne konsolidacije, to je konec leta 2015, raven zadolženosti okrog 40 odstotkov BDP. To je okrog 15 odstotnih točk več kot pred krizo. Če se hočemo uspešno spoprijeti z naslednjo gospodarska krizo, je treba raven javne zadolženosti spret približati predkriznemu stanju, to je okrog 30 odstotkov BDP. To bi bilo varno območje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Tak cilj bi zahteval razdolževanje z javnim dolgom, kar pa je mogoče samo, če bi saldo javnih financ izkazoval presežek. Konsolidacija ne pomeni samo zmanjševanja primanjkljaja, temveč mora segati tudi do presežkov v javnih financah.
(5.6) Konsolidacija je sicer kratkoročni in srednjeročni proces, vendar mora ves čas imeti pred očmi tudi dolgoročne učinke in vzdržnost javnih financ. Pri tem gre za javne naložbe v gospodarsko infrastrukturo, za obseg in učinkovitost javnega sektorja, predvsem izobraževanja in zdravstva, za obseg in učinkovitost javne uprave in pokojninskega sistema. To so ključna področja, ki vplivajo na obseg in vzdržnost javnih financ, po drugi strani pa so to ključna področja vpliva države na mogočo gospodarsko rast. V sedanjih slovenskih razpravah o fiskalni konsolidaciji je tema javnih naložb v gospodarsko infrastrukturo zanemarjena. Še več, zaradi kratkoročnih učinkov varčevanja pri izdatkih je zanemarjen njihov učinek na tekočo gospodarsko dejavnost in dolgoročni razvoj. O državni upravi se predvsem razpravlja kot o priložnosti za krčenje in premalo o tem, da bi bile storitve, ki jih opravlja za gospodarstvo in družbo, boljše. Pri pokojninski reformi se poudarja javnofinančni vidik, zanemarja pa razvojni vidik. Na področjih, na katerih bi država lahko največ naredila za spodbujanje razvoja, je najbolj tiho.
(5.7) V EU in evrskem območju so se v zadnjem letu zgodili pomembni dogodki. Napovedana sta večji nadzor nad nacionalnimi fiskalnimi politikami in njihovo usklajevanje. Vlada še ni sporočila morebitnih prilagoditev v notranjem nadzoru, potrebnih ob okrepljenem zunanjem nadzoru, ki ga prinaša tako imenovani »evropski semester« Evropske komisije. Okrepljen zunanji nadzor EU nad nacionalnimi fiskalnimi politikami zahteva okrepitev notranjega nadzora in ocenitev javnofinančne politike, če Slovenija ne želi oslabiti svojega položaja glede na zunanje presojevalce slovenske fiskalne politike.
(5.8) V evrskem območju se vzpostavlja krizni mehanizem za razreševanje javnofinančne krize v posameznih državah. Vprašanje je, ali bo tudi Slovenija predvidela morebitni nacionalni krizni mehanizem, če bi se javnofinančna kriza pojavila tudi v Sloveniji. Gre za preventivni ukrep, ki bi predvidel institucije in postopke ravnanja. Dejstvo, da je lahko ena gospodarska kriza povečala delež javnega dolga za 20 odstotnih točk, nakazuje na možnost morebitnih javnofinančnih kriz tudi v tej državi. Tudi dejstvo, da je mogoče nujne ukrepe vlade blokirati z referendumi oziroma s političnimi obstrukcijami, kaže, da morebitni pojav javnofinančne krize v Sloveniji ni izključen.
(5.9) Fiskalna pravila in fiskalni svet niso vsestranska rešitev za javnofinančno odgovornost. Različne države imajo različne rešitve. Upoštevati je treba vsaj dve okoliščini. Prvič, način sprejemanja fiskalnih odločitev in nadzor nad njimi sta odvisna od volilnega sistema. V politični ureditvi, kjer je večinski volilni sistem in ena stranka vodi vlado (primer Velike Britanije), ali v državah z močnimi koalicijami, kjer so v koaliciji zelo sorodne stranke oziroma je ena stranka prevladujoča (primer Nemčije), ima finančni minister močno delegirano vlogo. V takih primerih je potreba po fiskalnih pravilih in fiskalnem svetu manjša. V sistemu raznovrstnih in šibkih koalicij, ki so lahko posledica proporcionalnega volilnega sistema, pa uvedba fiskalnih pravil in fiskalnega sveta lahko pripomore k boljšim javnim financam. Drugič, proti zavezujočim fiskalnim pravilom in močnemu fiskalnemu svetu govori dejstvo, da ima fiskalna politika močno prerazdelitveno vlogo in da zato nanjo v osnovi močno vpliva politika. Javnofinančne rešitve morajo biti zato rezultat demokratičnega političnega procesa. Fiskalni svet kot neodvisni strokovni organ nima politične legitimnosti za odločanje o vprašanjih, ki so značilno politična.
(5.10) Slovenija bi lahko poskusila s fiskalnimi pravili in fiskalnim svetom, ker je vlada koalicijska, sestavljena iz strank, ki so lahko tudi zelo raznorodne. Zaradi politične narave javnofinančnih odločitev bi fiskalna pravila morala biti jasno opredeljena in vloga fiskalnega sveta omejena. Fiskalna pravila bi se lahko nanašala na izdatkovno pravilo (vključno z normativnim deležem javnih izdatkov v BDP) in pravilo javnega dolga. Srednjeročno bi bila lahko naloga fiskalnega sveta, da bi opazoval in analiziral ta pravila ter opozarjal na njihovo izvajanje. Če bi imel še druge naloge, je to stvar politične odločitve. Odločitev o fiskalnih pravilih, posebno pa odločitev o fiskalnem svetu, bi morala imeti širše politično soglasje. Fiskalni svet meni, da se bo sčasoma z delovanjem sedanjega Fiskalnega sveta postopoma oblikovalo stališče, kakšen tip fiskalnega sveta bi ustrezal slovenskim razmeram.

(6.1) Naredili smo pregled in primerjavo jesenske napovedi glavnih makroekonomskih agregatov različnih institucij za Slovenijo. V pregled smo vključili napovedi Urada za makroekonomske analize in razvoj (UMAR), Banke Slovenije (BS), Gospodarske zbornice (GZS), Evropske komisije (EK), Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) ter Mednarodnega denarnega sklada (MDS). Točnost napovedi je preverjena ob znanih realiziranih podatkih za leto 2010. Za leti 2011 in 2012 vse obravnavane napovedi različnih institucij izkazujejo podobne trende osnovnih makroekonomskih agregatov.
(6.2) Realna rast BDP je bila v letu 2010 višja od vseh navedenih napovedi. Najbolj so se ji približale napovedi Banke Slovenije (BS), Evropske komisije (EK) in Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD), ki so predvidele za eno odstotno točko nižjo gospodarsko rast od realizirane (preglednica 1). V nasprotju s tokratnim izidom je zanimivo, da so v prejšnjih napovedih vse navedene institucije (razen OECD) podcenile padec gospodarske dejavnosti v letu 2009.
Preglednica 1: Primerjava napovedi z realizacijo (SURS) v letu 2010

+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|Realne stopnje    | SURS| UMAR |  BS | GZS |  EK  |OECD | MDS |
|rasti v %         |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|BDP               | 1,2 | 0,9  | 1,1 | 0,8 | 1,1  | 1,1 | 0,8 |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|– zasebna         | 0,5 | –0,5 | –0,5|–0,2 | –0,5 |–0,6 | 0,4 |
|potrošnja         |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|– investicijska   | –6,7| –3,5 | –5,4|–5,6 | –4,4 |–5,3 |  –  |
|potrošnja         |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|– javna potrošnja | 0,8 | 0,7  | 0,7 | 1,0 | 0,9  | 0,3 |  –  |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|– izvoz blaga in  | 7,8 | 7,0  | 9,5 | 7,8 | 8,1  | 8,7 | 3,3 |
|storitev          |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|– uvoz blaga in   | 6,6 | 5,6  | 7,1 | 5,0 | 6,3  | 7,6 |  –  |
|storitev          |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|stopnja           | 7,2 | 7,2  |  –  | 7,3 | 7,2  | 7,2 | 7,8 |
|brezposelnosti    |     |      |     |     |      |     |     |
|(anketna)         |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|inflacija         | 1,8 | 1,8  |(2,3)| 1,9 |(2,1) | 2,1 | 1,5 |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+
|bilanca tekočega  | –1,1| –0,9 | –1,1|  –  | –0,7 |–2,8 | –0,7|
|računa (delež     |     |      |     |     |      |     |     |
|BDP)              |     |      |     |     |      |     |     |
+------------------+-----+------+-----+-----+------+-----+-----+

(6.3) V preglednici 2 so zbrane jesenske napovedi vseh opazovanih institucij za dva makroekonomska kazalnika za Slovenijo v letih 2011 in 2012 (2015). Napovedi gospodarske rasti v tem letu (2011) se gibljejo med 1,9 odstotka (BS, GZS in EK) do 2,5 odstotka (UMAR). V letu 2012 vse institucije napovedujejo višjo rast realnega BDP v primerjavi z letom 2011. Ocene za leto 2012 se gibljejo v razponu med 2,6 in 3,1 odstotka, pri čemer je najbolj optimističen ponovno UMAR, najbolj pesimistična pa Evropska komisija.
Preglednica 2: Primerjava jesenskih napovedi za leti 2011 in 2012 (2015)

+------------+-------------------------+------------------------+
|            |     Realna rast BDP     |       Inflacija        |
|            +-------------+-----------+------------+-----------+
|            |    2011     |   2012    |    2011    |   2012    |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+
|UMAR        |     2,5     |    3,1    |     2,0    |    2,2    |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+
|BS          |     1,9     |    2,9    |     2,1    |    2,0    |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+
|GZS         |     1,9     |     -     |     2,3    |     -     |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+
|EK          |     1,9     |    2,6    |     2,0    |    2,2    |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+
|OECD        |     2,0     |    2,7    |     1,9    |    2,2    |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+
|MDS         |     2,4     |2,5 (2015) |     2,3    |2,9 (2015) |
+------------+-------------+-----------+------------+-----------+

(6.4) Pomladanski napovedi UMAR in BS sta, da bo gospodarska dejavnost v letih 2011 in 2012 nižja od jesenskih napovedi. Počasnejše pričakovano okrevanje na UMAR pojasnjujejo s slabšanjem konkurenčnosti gospodarstva zaradi upočasnjevanja rasti tujega povpraševanja, zaostrenega finančnega okolja podjetij in slabšanja javnofinančnega položaja.
Preglednica 3: Pomladanski napovedi UMAR in BS

+-------------------------+--------------------+----------------+
|Realne stopnje rasti v % |        2011        |      2012      |
|                         +----------+---------+-------+--------+
|                         |    BS    |  UMAR   |  BS   |  UMAR  |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|BDP                      |    1,8   |   2,2   |  2,7  |   2,6  |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|– zasebna potrošnja      |    0,6   |   0,7   |  1,7  |   0,7  |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|– investicijska          |   –1,0   |   2,9   |  3,0  |   4,5  |
|potrošnja                |          |         |       |        |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|– javna potrošnja        |   –0,4   |   0,8   |  1,1  |   0,6  |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|– izvoz blaga in         |    7,2   |   6,9   |  6,7  |   6,7  |
|storitev                 |          |         |       |        |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|stopnja brezposelnosti   |    ..    |   7,9   |  ..   |   8,0  |
|(anketna)                |          |         |       |        |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|stopnja brezposelnosti   |    ..    |  12,1   |  ..   |  12,3  |
|(registrirana)           |          |         |       |        |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|zaposlenost              |   –1,4   |  –1,2   |  0,0  |  –0,3  |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|bruto plača na           |    ..    |   0,2   |  ..   |   0,8  |
|zaposlenega              |          |         |       |        |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+
|inflacija                |    2,7   |   2,2   |  2,3  |   3,0  |
+-------------------------+----------+---------+-------+--------+

(6.5) Napovedi inflacije za leto 2011 so med 1,9 odstotka (OECD) in 2,3 odstotka (MDS in GZS). BS in EK v primerjavi z drugimi institucijami napovedujeta harmonizirani indeks cen življenjskih potrebščin. Lahko opazimo napovedan trend krepitve inflacije pri vseh napovedih v prihodnjih dveh letih. Banka Slovenije v spomladanski napovedi za leto 2012 za Slovenijo napoveduje umirjanje inflacije na 2,3 odstotka, kar je za 0,5 odstotne točke manj od napovedi za leto 2011; v tem se razlikuje od napovedi UMAR.
(6.6) Ugotavljamo, da vse institucije svoje jesenske napovedi gradijo na predpostavki krepitve svetovne gospodarske dejavnosti in s tem večjega izvoznega povpraševanja, v letih 2011 in 2012 pa predpostavljajo tudi skromno okrevanje domače potrošnje. Oboje je pripomoglo k optimističnim napovedim gospodarske rasti v opazovanem obdobju. Za leto 2010 smo lahko opazili, da so vse opazovane jesenske napovedi nekoliko podcenile gospodarsko rast, kar pomeni, da so se optimistične predpostavke uresničile. Kljub temu v tem in naslednjem letu ostajajo negotovosti in tveganja, ki izhajajo predvsem iz razmer v gradbeništvu, slabe dostopnosti do virov financiranja, plačilne nediscipline, razmer na trgu dela in vztrajnega slabšanja javnofinančnega položaja.
EVA: 2011-1511-0004

(1) Član Fiskalnega sveta Jože Mencinger se s tem predlogom izrecno ne strinja.