Številka: Up-666/10-14

Up-1153/10-14
Datum: 12. 5. 2011

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavnih pritožbah članov agrarne skupnosti Pašna skupnost Velika planina, ki jih zastopa Cirila Mali, Stahovica, na seji 12. maja 2011

Sodba Upravnega sodišča št. I U 847/2009 z dne 1. 7. 2009 in sodba Upravnega sodišča št. U 1770/2008 z dne 9. 2. 2010 se razveljavita in zadevi se vrneta Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) je z 2. točko odločbe št. 35112-10/2008-2-BM z dne 12. 6. 2008 zavrnilo zahtevek pritožnikov, naj se za nično izreče odločba Upravne enote Kamnik št. 46500-0002/00-5/16 z dne 2. 2. 2000, s katero so bila določena funkcionalna zemljišča k obstoječim poslovnim objektom, sedežnici in šestim vlečnicam na Veliki planini. Nadalje je MOP z 2. točko odločbe št. 35112-11/2008-2-BM z dne 23. 7. 2008 zavrnilo zahtevek pritožnikov, naj se za nično izreče odločba Upravne enote Kamnik št. 46500-0009/00-5/16 z dne 10. 5. 2000, s katero so bila določena funkcionalna zemljišča k vlečnici Tiha 1 in Tiha 8 ter obstoječi cesti na Veliki planini. Upravno sodišče je z izpodbijanima sodbama zavrnilo tožbi pritožnikov zoper izpodbijana dela odločb MOP. Presodilo je, da bi moralo MOP ničnostna predloga pritožnikov zavreči, ker pritožniki v postopkih izdaje izpodbijanih odločb niso imeli formalnega statusa stranke. Zoper odločitvi Upravnega sodišča so pritožniki vložili reviziji, ki ju je Vrhovno sodišče Republike Slovenije zavrglo.
2. Pritožniki izpodbijajo sodbi Upravnega sodišča, izpodbijajo pa tudi sklepa Vrhovnega sodišča o zavrženju revizij. Izpodbijanim odločitvam očitajo kršitev 22., 25. in 33. člena v povezavi s 67. členom Ustave. V zvezi s kršitvijo 22. člena Ustave navajajo, da jim je Upravno sodišče v teh postopkih, ki sta se začela zaradi rešitve denacionalizacijskega zahtevka pritožnikov, odreklo pravico sodelovati v postopku kot stranka. Navajajo, da si stranka ne pridobi položaja stranke, temveč ga ima na podlagi predpisov. Po stališču Upravnega sodišča bi osebe, ki niso sodelovale v postopku izdaje odločbe, pa bi morale, s potekom roka za obnovo postopka izgubile tudi pravico do predloga za izrek ničnosti, čeprav sicer rok za vložitev predloga za izrek ničnosti ni predpisan. S tem naj bi bile v neenakopravnem položaju z osebami, ki so dejansko sodelovale v postopku. V zvezi s kršitvijo 25. člena Ustave navajajo, da jim ni bila vročena odločba o določitvi funkcionalnega zemljišča, zato jim ni bila dana možnost vložiti pritožbo niti možnost vložiti predlog za izrek ničnosti. V zvezi s kršitvijo 33. člena v povezavi s 67. členom Ustave navajajo, da jim zemljišča, ki so bila določena kot funkcionalna, niso bila vrnjena v naravi.
3. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-666/10 in Up-1153/10 z dne 15. 3. 2011 ustavni pritožbi zoper sodbi Upravnega sodišča sprejel v obravnavo, ustavni pritožbi zoper sklepa Vrhovnega sodišča o zavrženju revizije pa ni sprejel v obravnavo. Ustavno sodišče je o sprejetju ustavnih pritožb na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo MOP, Upravno sodišče in Vrhovno sodišče.

4. Predlog za izrek ničnosti upravne odločbe je izredno pravno sredstvo, na podlagi katerega lahko pristojni upravni organ za nazaj (ex tunc) ugotovi, da upravna odločba, ki vsebuje najtežje kršitve pravil procesnega in materialnega prava, sploh ne bi smela biti izdana in jo v novem ločenem postopku s posebno deklaratorno odločbo tudi formalno izreče za nično od začetka njenega navideznega obstoja dalje.(1) Na zunaj ima lahko tudi nična odločba videz dokončne in pravnomočne odločbe, vendar dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje takšno napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom niti s potekom določenega časa ni mogoče popraviti.(2) Ker nična odločba ne more konvalidirati, predlog za izrek ničnosti odločbe časovno ni omejen niti ni vezan na izčrpanje drugih pravnih sredstev (pritožbo in obnovo postopka).
5. Odločba se lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca (prvi odstavek 280. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in 8/10 – v nadaljevanju ZUP). V skladu z razlago Upravnega sodišča naj bi navedena zakonska določba aktivno legitimacijo za uveljavljanje ničnosti priznavala le osebam, ki jim je upravni organ tudi formalno priznal lastnost stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, ne pa tistim osebam, ki bi morale biti udeležene kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, vendar jim ta možnost ni bila dana.
6. Pritožniki Upravnemu sodišču očitajo, da so v primerjavi z osebami, ki jim je bil tudi formalno priznan status strank, v neenakopravnem položaju. Ustavno sodišče je zato presojalo, ali navedeno stališče Upravnega sodišča krši pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
7. Nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe,(3) lahko posegajo tako v pravni položaj oseb, ki so imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bili udeleženi. Tako na primer odločba, ki jo je organ izdal brez zahteve stranke in slednja pozneje v njeno izdajo ni privolila (ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP), že po naravi stvari učinkuje zoper osebo, ki ni imela formalnega statusa stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Prav tako je tudi kaznivo dejanje, ki bi ga povzročila izvršitev odločbe (ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP), lahko storjeno bodisi zoper osebe, udeležene v postopku izdaje izpodbijane odločbe, bodisi zoper tretje osebe, ki v tem postopku niso sodelovale.
8. Vse osebe, na katerih pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, so zato v enakem pravnem položaju, ne glede na to, ali so te osebe imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe ali ne (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-291/98 z dne 13. 7. 2000, Uradni list RS, št. 68/00 in popr. št. 77/00, ter OdlUS IX, 298). Odločba se namreč izreče za nično v novem postopku izrednega pravnega sredstva, ki je ločen od postopka izdaje izpodbijane upravne odločbe, zato se mora tudi aktivna legitimacija stranke iz prvega odstavka 280. člena ZUP presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne pa glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku.
9. Izpodbijano stališče Upravnega sodišča, ki je kot aktivno legitimirane osebe za vložitev predloga za izrek ničnosti štelo le osebe s formalnim statusom stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, zato privede do neenakega obravnavanja v primerjavi z osebami, ki tega položaja niso imele. Glede na namen izrednega pravnega sredstva, s katerim se odločba izreče za nično, za opisano neenako obravnavanje ni razumnega razloga. Zato navedeno stališče krši pravico pritožnikov iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
10. Ker izpodbijani odločitvi temeljita na pravnem stališču, ki ni združljivo s pravico do enakosti pred zakonom, je Ustavno sodišče sodbi Upravnega sodišča razveljavilo in zadevi vrnilo temu sodišču v novo odločanje. Pri novem odločanju o tožbah zoper odločbi MOP Upravno sodišče svoje presoje ne bo smelo opreti na stališče, za katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo.
11. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo že zaradi kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave, se v zatrjevane kršitve 22., 25. in 33. člena Ustave ni spuščalo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) J. Breznik, Z. Štucin, J. Marflak: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2. dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 886.
(2) V. Androjna, E. Kerševan: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Predelana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 592.
(3) Prvi odstavek 279. člena ZUP določa: »Za nično se izreče odločba:
1. ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku;
2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu;
3. ki je sploh ni mogoče izvršiti;
4. ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila;
5. ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja;
6. v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.«