Številka: U-I-119/10-6

Datum: 2. 6. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu, na seji 2. junija 2011

Dvanajsti odstavek 92. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 56/08 – uradno prečiščeno besedilo, 58/09 in 36/10) v delu, v katerem je kot prekršek določal vožnjo vozila, označenega s predpisanim znakom za prevoz otrok, v katerem ni bilo skupine otrok, ni bil v neskladju z Ustavo.

1. Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti "dvanajstega v zvezi z devetim odstavkom 92. člena Zakona o varnosti cestnega prometa" (v nadaljevanju ZVCP-1). Uveljavlja neskladje teh določb z načelom pravičnosti in načelom sorazmernosti kot elementoma pravne države iz 2. člena Ustave. Pojasnjuje, da vodi postopek odločanja o zahtevi za sodno varstvo v zvezi s prekrškom domnevnega kršitelja po dvanajstem odstavku 92. člena ZVCP-1 v zvezi z devetim odstavkom istega člena ZVCP-1. Navaja, da je postopek o prekršku prekinil.
2. Izpodbijana zakonska rešitev v delu, ki se nanaša na sankcioniranje voznika, ki vozi vozilo, označeno s predpisanim znakom za prevoz otrok, v vozilu pa ni skupine otrok, po mnenju predlagatelja ni primerna in neizogibno potrebna za dosego zakonodajalčevega cilja ter ni v sorazmerju z vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev. Predpisana sankcija naj bi bila v nesorazmerju z zavarovanimi cilji, saj naj ne bi bilo nujne javne potrebe za izrek kakršne koli sankcije za tako ravnanje. Inkriminacijo v dvanajstem odstavku 92. člena ZVCP-1 naj bi zakonodajalec predpisal izključno z namenom varovanja otrok, ki se prevažajo z vozilom, ki je označeno s predpisanim znakom za prevoz otrok. Po predlagateljevi oceni je ta namen razviden tudi iz tretjega in četrtega odstavka 101. člena ZVCP-1, ki predpisujeta ravnanje voznikov, ki vozijo po istem smernem vozišču za vozilom ali po nasprotnem smernem vozišču nasproti vozilu, posebej označenem za prevoz otrok, ki ima vključene varnostne utripalke in je ustavljeno na cesti zunaj vozišča ali na vozišču, ter sankcionirata kršitve teh pravil. Glede na predpisane sankcije za prekrška po teh določbah naj bi bil namen zakonodajalca zaščita otrok(a). Predlagatelj meni, da je voznik, ki je v vozilu, označenem s tablo za prevoz otrok, prevažal od enega do štiri otroke, nerazumno in nelogično kaznovan, ker je naredil več, kot je bil po zakonu dolžan storiti, namen določbe, ki naj bi bil v varstvu otrok, pa s tem ni dosežen. Določba naj bi bila zato v neskladju z načelom pravičnosti in načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. Kot nerazumljivo ocenjuje tudi, da bi zakonodajalec ščitil le skupino otrok.
3. Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril.

4. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in začeti postopek za oceno njegove ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Prekrškovni organ je v postopku o prekršku kršitelja spoznal odgovornega za prekršek po dvanajstem odstavku v zvezi z devetim odstavkom 92. člena ZVCP-1 in mu izdal plačilni nalog po 57. členu Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZP-1), zoper katerega je kršitelj vložil zahtevo za sodno varstvo. Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu bo pri odločanju o vloženem pravnem sredstvu moralo uporabiti tudi izpodbijano zakonsko ureditev, saj se razlogi za vložitev zahteve za sodno varstvo in meje preizkusa odločbe prekrškovnega organa nanašajo tudi na preizkus kršitev materialnega prava oziroma predpisa, ki določa prekršek.(1)
5. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bil ZVCP-1 nadomeščen s štirimi zakoni: Zakonom o motornih vozilih (Uradni list RS, št. 106/10 – ZMV), Zakonom o cestah (Uradni list RS, št. 109/10 – ZCes-1), Zakonom o pravilih cestnega prometa (Uradni list RS, št. 109/10 – v nadaljevanju ZPrCP) in Zakonom o voznikih (Uradni list RS, št. 109/10 – ZVoz).(2)
6. Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS). V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Okrajno sodišče v Slovenj Gradcu. Po odločitvi Ustavnega sodišča bo sodišče v postopku odločanja o zahtevi za sodno varstvo moralo odločiti o pravilnosti in zakonitosti odločbe prekrškovnega organa, ki jo je ta sprejel na podlagi izpodbijanih zakonskih določb, ki sicer ne veljata več. Ustavno sodišče je zato štelo, da so pogoji iz 47. člena ZUstS izpolnjeni.

7. V 92. členu ZVCP-1 so bili opredeljeni pogoji za prevoz skupine otrok.(3) Dvanajsti odstavek tega člena ZVCP-1 se je glasil:
»Z globo 250 eurov se kaznuje za prekršek voznik, ki prevaža skupino otrok v nasprotju s tem členom ali podzakonskim predpisom, izdanim na njegovi podlagi, ali vozi vozilo, ki je označeno s predpisanim znakom za prevoz otrok, v katerem ni skupine otrok.«(4)
Predlagatelj sicer navaja, da izpodbija dvanajsti odstavek v zvezi z devetim odstavkom 92. člena ZVCP-1, vendar je iz vsebine zahteve za oceno ustavnosti razvidno, da jo vlaga le zoper tisti del dvanajstega odstavka 92. člena ZVCP-1, ki je inkriminiral ravnanje voznika, ki vozi vozilo, označeno s predpisanim znakom za prevoz otrok, v katerem ni skupine otrok.(5)
8. Iz zahteve je razvidno, da predlagatelj upoštevno materialnopravno, inkriminacijsko določbo razlaga enako, kot jo je uporabil prekrškovni organ v konkretnem primeru ob izdaji plačilnega naloga zaradi prekrška.(6) Očitki predlagatelja izhajajo iz stališča oziroma razlage, da je bil za prekršek po dvanajstem odstavku 92. člena ZVCP-1 odgovoren voznik motornega vozila, označenega s tablo za prevoz otrok, če so bili v trenutku zaustavitve in pregleda s strani prekrškovnega organa v tako označenem vozilu otroci, vendar ne skupina, kot je bila opredeljena v devetem odstavku 92. člena ZVCP-1, oziroma, da je bila z izpodbijano določbo inkriminirana vsaka situacija, ko je voznik v motornem vozilu, označenem s posebno tablo za prevoz otrok, vozil manj kot pet otrok.(7)
9. Za razumevanje inkriminacije(8) je potrebno imeti pred očmi jasen pomen dispozicije prekrška, ki vsebuje njegov opis. Pomemben zakonski znak prekrška je predstavljal pojem »voziti«. Prekršek je voznik storil le na vožnji z uporabo table glede na to, ali je prevažal skupino otrok ali ne. Pojem »voziti« ni pravni standard niti nedoločen pojem. Njegov pomen Slovar slovenskega knjižnega jezika med drugim opredeljuje tudi kot »s prevoznim sredstvom spravljati kam« in »opravljati določeno pot«.(9) Isti vir pomen pojma »prevažati« opredeljuje kot »z vozilom, prevoznim sredstvom spravljati z enega mesta na drugo«, »voziti (sem in tja)«. Že iz jezikovnega okvira pojma je razvidno, da se položaj, ki ga je sankcioniral izpodbijani del dvanajstega odstavka 92. člena ZVCP-1, torej ni mogel opredeljevati v vsakem posameznem trenutku vožnje,(10) pač pa ga je bilo razumeti relacijsko in se je lahko izpolnil le glede na vožnjo kot zaključeno celoto poti med dvema skrajnima točkama, ne glede na morebitne vmesne postanke, ki ne pomenijo zaključka poti.
10. Dvanajsti odstavek 92. člena ZVCP-1 je vseboval dve inkriminaciji, ki sta zasledovali tudi dva različna namena. V prvem delu so bili sankcionirani vsi položaji, ko je voznik skupino otrok prevažal v nasprotju s temeljnimi pogoji za učinkovitejše varstvo otrok pri prevozih v cestnem prometu.(11) Namen določbe o obveznosti posebne označitve vozila, v katerem se prevaža skupina otrok (deseti odstavek 92. člena ZVCP-1) je bil torej v varstvu otrok v cestnem prometu, temu cilju je sledila tudi inkriminacija kršitve te zapovedi. Na drugi strani pa je bil namen prepovedi, da bi se v cestnem prometu uporabljalo vozilo, označeno s predpisanim znakom za prevoz otrok, v katerem ni skupine otrok (in namen inkriminiranja kršitve te prepovedi), lahko le v preprečitvi zlorabe oznake za prevoz skupine otrok. Uporaba predpisanega znaka v nasprotju s prepovedjo(12) je pomenila njegovo zlorabo, saj je šlo za poseg v pravice in ravnanje oziroma neupravičeno nalaganje dodatnih dolžnosti ostalim udeležencem v cestnem prometu. Kadar so se ti v prometu srečevali s posebej označenim vozilom, je to od njih namreč terjalo povečano stopnjo pozornosti in posebno ravnanje, ki je bilo predpisano v tretjem in četrtem odstavku 101. člena ZVCP-1.(13) Po presoji Ustavnega sodišča in v skladu z ugotovljenim jezikovnim okvirom določbe pa ni bilo mogoče govoriti o zlorabi posebne oznake, če v določenem trenutku vožnje v motornem vozilu res ni bilo števila otrok, ki bi predstavljali skupino, vendar so otroci bili v njem, na celotni relaciji (prevozu) pa je prišlo do tega (ali se je vsaj utemeljeno pričakovalo, da bo prišlo do tega), da je bila v vozilu skupina otrok. Varstvo tudi manjšega števila otrok, ki so že bili v vozilu pred oblikovanjem skupine ali so nadaljevali vožnjo po njenem razpadu, je bilo ob uporabi posebne oznake še vedno zagotovljeno in je pretehtalo nad dodatnimi obveznostmi ostalih udeležencev v prometu. Tudi glede na namen inkriminacije, ki je bila v preprečitvi zlorab posebne oznake, Ustavno sodišče presoja, da sankcionirani položaj ni zajemal situacij, ko se je v času celotne vožnje na celotni relaciji vsaj nekaj časa v vozilu prevažala skupina otrok ali se je utemeljeno pričakovalo, da se bo prevažala, pač pa le položaje, ko v vozilu v nobenem trenutku vožnje ni bilo skupine otrok in se to tudi ni pričakovalo. Taka jezikovna, logična, namenska in ozka razlaga pojma vožnje pomeni oženje polja kaznivosti, kar je v skladu z načelom omejenosti represije.
11. Glede na navedeno je neutemeljen očitek predlagatelja, da je bila izpodbijana določba v neskladju z načeloma pravičnosti in sorazmernosti, ki izhajata iz 2. člena Ustave. Predlagatelj, ki izhaja iz drugačnega pojmovanja namena inkriminacije in posledično drugačnega pojmovanja dispozicije prekrška, ne more uspeti z argumenti, da je ta nerazumljiva in nelogična.
12. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da dvanajsti odstavek 92. člena ZVCP-1 v izpodbijanem delu ni bil v neskladju z Ustavo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Glej 62. in 63. člen ZP-1.
(2) Vsi omenjeni zakoni so začeli veljati 1. 4. 2011, uporabljali pa se bodo od 1. 7. 2011.
(3) Poleg splošnih pogojev, ki jih morajo izpolnjevati motorna vozila, je zakonodajalec zaradi varstva otrok predpisal še posebne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati vozila in vozniki teh vozil, s katerimi se taka skupina potnikov prevaža. V času prej veljavnega Zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98, 61/2000, 21/02 in 67/02 – v nadaljevanju ZVCP) in tudi v času veljavnosti ZVCP-1 je Ustavno sodišče posamezne vidike ureditve teh pogojev presojalo v zadevah št. U-I-146/01 (odločba z dne 25. 9. 2003, Uradni list RS, št. 97/03, in OdlUS XII, 78) ter št. U-I-32/05 (odločba z dne 30. 6. 2005, Uradni list RS, št. 67/05, in OdlUS XIV, 63).
(4) Skupino otrok je opredelil deveti odstavek istega člena ZVCP-1: »Skupina otrok je skupina najmanj petih otrok, ki so večina potnikov v vozilu. Skupina petih ali več otrok iste družine in skupina petih ali več otrok, ki se prevaža v javnem linijskem prevozu potnikov, se ne šteje za skupino otrok po tem členu.«
(5) V upoštevnem delu ostaja inkriminacija v bistvenem enaka tudi po veljavni zakonodaji. Po desetem odstavku 90. člena ZPrCP se z globo 250 EUR za prekršek kaznuje voznik, ki ravna v nasprotju z določbami tega člena ali vozi vozilo, ki je označeno s predpisanim znakom za prevoz otrok, v katerem ni skupine otrok. Skupina otrok je opredeljena v 3. členu istega zakona kot skupina najmanj petih predšolskih otrok ali otrok, ki obiskujejo osnovno šolo, ki predstavljajo večino potnikov v motornem vozilu. Skupina petih ali več otrok iste družine in skupina petih ali več otrok, ki se prevaža v javnem linijskem prevozu potnikov, se ne štejeta za skupino. Dodatno pa ZPrCP prinaša izjemo v osmem odstavku 90. člena: »Predpisano označeno mora biti tudi vozilo s katerim se opravlja posebni linijski prevoz šoloobveznih otrok, in sicer ves čas prevoza in ne glede na število otrok v vozilu.« Zakon o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 131/06, 5/07 – popr., 123/08 in 28/10 – v nadaljevanju ZPCP-2) posebni linijski prevoz opredeljuje kot »prevoz samo določene vrste potnikov in izključuje druge potnike. Opravlja se na podlagi pisne pogodbe med prevoznikom in naročnikom prevoza« (37. točka prvega odstavka 3. člena ZPCP-2). Posebni linijski prevoz je opredeljen tudi v 54. členu tega zakona.
(6) Predlagatelj je izrecno zapisal, »da po pregledu zadeve ugotavlja, da je storilec s svojim ravnanjem, ko pred pričetkom vožnje ni odstranil znaka za prevoz skupine otrok, čeprav je v vozilu vozil le dve mlajši osebi, izpolnil vse znake prekrška po dvanajstem odstavku 92. člena ZVCP-1«.
(7) V vozilu pa niso bili otroci iste družine in ni šlo za javni linijski prevoz.
(8) Prekrški morajo biti v aktih, ki jih določajo, opisani tako, da je povsem jasno, za kršitev katere norme gre in v kakšnem obsegu je ta sankcionirana kot prekršek. Prekrški morajo biti torej določeni tako, da je v vsakem konkretnem primeru mogoče jasno razbrati, ali dejansko stanje tega primera pomeni prekršek ali ne oziroma ali določeno dejanje izpolnjuje vse znake prekrška (L. Selinšek v: K. Filipčič in drugi, Zakon o prekrških s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 45).
(9) A. Bajec in drugi (ur.), Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, str. 1031 in 1534.
(10) V primeru policijske kontrole, torej ne le v trenutku zaustavitve in pregleda s strani prekrškovnega organa.
(11) Poročevalec DZ, št. 21/04, pojasnila k takrat 91. členu predloga ZVCP-1 za prvo obravnavo. Tak namen zakonodajalca je razviden iz naslova 92. člena ZVCP-1 (Prevoz skupine otrok) in določb, ki so za prevoz skupine otrok vzpostavljale višje standarde tako glede vozila kot voznika. K posebni pozornosti na otroke kot udeležence v cestnem prometu je napotoval in zavezoval že splošni člen ZVCP-1, ki je opredeljeval načela cestnega prometa: »Kadar so udeleženci cestnega prometa otroci, starejši ljudje, slepi, invalidi in druge osebe, ki niso v celoti sposobne za samostojno udeležbo v cestnem prometu, so drugi udeleženci dolžni nanje posebno paziti in jim, če zakon tako določa, tudi pomagati« (tretji odstavek 2. člena ZVCP-1). Tudi sistemsko gledano je bil 92. člen ZVCP-1 uvrščen v posebno poglavje zakona, ki je opredeljeval varstvo drugih udeležencev v cestnem prometu. Poglavje je uvedla sistemsko splošna določba, da morajo biti otroci kot udeleženci v cestnem prometu deležni posebne pozornosti in pomoči vseh drugih udeležencev (prvi odstavek 91. člena ZVCP-1).
(12) Pravilnik o posebnih pogojih za vozila, s katerimi se prevažajo skupine otrok (Uradni list RS, št. 23/09) je v 9. členu določal, da sme biti znak za označitev vozila, s katerim se prevaža skupina otrok, nameščen na vozilu samo takrat, ko se z vozilom prevaža skupina otrok.
(13) Mimo vozila, ustavljenega na cesti zunaj vozišča, ki je posebej označeno za prevoz otrok in ima vključene varnostne utripalke, ker otroci vstopajo ali izstopajo, je voznik dolžan voziti z zmanjšano hitrostjo in posebno previdno ter po potrebi vozilo ustaviti (tretji odstavek 101. člena ZVCP-1).
Kadar je vozilo, ki je posebej označeno za prevoz otrok in ima vključene varnostne utripalke, ker otroci vstopajo ali izstopajo, ustavljeno na smernem vozišču, vožnja mimo za vozila, ki vozijo po istem smernem vozišču, ni dovoljena, vozniki vozil, ki vozijo mimo po smernem vozišču za vožnjo v nasprotni smeri, pa morajo voziti z zmanjšano hitrostjo in posebno previdno ter po potrebi vozilo ustaviti (četrti odstavek 101. člena ZVCP-1).
Dodatne obveznosti so se ostalim voznikom torej nalagale v primeru, ko so se v cestnem prometu srečali s situacijo, ko je bilo na vozišču ali zunaj njega vozilo, posebej označeno za prevoz otrok, ustavljeno in je imelo vključene varnostne utripalke, ker so otroci vstopali ali izstopali. Večja potreba po varstvu je prav v času vstopanja in izstopanja otrok iz vozila, saj so takrat najbolj izpostavljeni.