Številka: U-I-50/11-20

Datum: 23. 6. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 23. junija 2011

1. Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) in Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03) sta v neskladju z Ustavo.
2. Ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke izreka mora Državni zbor Republike Slovenije odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Skupina sedemintridesetih poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelji) zahteva oceno ustavnosti 3. člena Zakona o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju ZPPre) »v povezavi« s Poslovnikom o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju Poslovnik). Izpodbijani določbi ZPPre očitajo neskladje z 2. in 93. členom Ustave. Predlagatelji menijo, da ZPPre ne določa natančno pogojev za zaslišanje člana (parlamentarne) preiskovalne komisije za pričo in da takšne zahteve ni treba obrazložiti in utemeljiti. Opozarjajo, da Poslovnik omogoča tretjini članov komisije, da predsednika ali člana komisije predlaga za pričo. Podnormiranost 3. člena ZPPre naj bi že pripeljala do popolne blokade dela ene izmed preiskovalnih komisij, v kateri naj bi manjšina članov brez razumne utemeljitve že drugič predlagala predsednika komisije za pričo. Izpodbijana ureditev naj bi omogočala, da delo preiskovalnih komisij povsem zastane, s tem pa naj bi bila grobo kršena in celo onemogočena pravica tretjine poslancev do parlamentarne preiskave iz 93. člena Ustave. Predlagatelji trdijo, da vsaka menjava (posebej predsednika komisije) ovira delo komisije več tednov ali celo mesecev, kombinacija menjav pa naj bi lahko delo komisije blokirala do konca mandata. Člen 3 ZPPre naj bi bil zaradi nejasnosti in podnormiranosti v neskladju tudi z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Predlagatelji poudarjajo, da 3. člen ZPPre ne določa, da je treba zahtevo, da se član ali predsednik komisije razglasi za pričo, utemeljiti. Navajajo, da sedanja ureditev omogoča zlorabo prava za oviranje ustavne pravice do parlamentarne preiskave in grobo manipulacijo. Tretjina članov naj bi se lahko enostavno znebila predsednika ali člana komisije, ki ogroža njihov politični interes. Predlagatelji obširno razlagajo svoj pogled na domnevne postopkovne zlorabe v zvezi z delom Preiskovalne komisije za ugotovitev politične odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zadevi Patria, ki naj bi imele za cilj oviranje dela konkretne preiskovalne komisije. Menijo, da bi bilo smiselno spremeniti 3. člen ZPPre tako, da bi o izločitvi člana preiskovalne komisije na predlog kvalificirane večine odločal Državni zbor. Predlagajo prednostno obravnavo zahteve in začasno zadržanje izpodbijane določbe. Predlagatelji so Ustavnemu sodišču naknadno poslali še več prilog (magnetogrami sej Državnega zbora in Odbora za obrambo iz let 2007–2009, dokumentacija v zvezi z delom ene starejših preiskovalnih komisij, izvleček statuta Slovenske demokratske stranke).(1)
2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je določitev izločitvenih razlogov v 3. členu ZPPre nujna zaradi varstva človekove pravice do sodnega varstva posameznikov. Meni, da obrazložitev zahteve predlagateljev ni v skladu s samim zahtevkom za oceno ustavnosti navedene določbe, ki je v njej vsebovan. Opozarja, da je v postopku parlamentarne preiskave treba smiselno uporabljati Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/07 – uradno prečiščeno besedilo, 68/08 in 77/09 – v nadaljevanju ZKP), ki v prvem odstavku 234. člena določa, da se za priče vabijo osebe, za katere je verjetno, da bi mogle kaj povedati o kaznivem dejanju in storilcu ter o drugih pomembnih okoliščinah. Smiselna uporaba te določbe v postopku parlamentarne preiskave naj bi pomenila, da je priča oseba, za katero je verjetno, da bi mogla kaj povedati o dejstvih in okoliščinah, ki so predmet parlamentarne preiskave. Državni zbor navaja, da ni z izvrševanjem 3. člena ZPPre nobeni poslanski skupini onemogočeno enakopravno sodelovanje pri delu komisije niti ni ovirano nemoteno delo komisije, saj lahko ta nadaljuje delo tudi v času postopka razrešitve predsednika. Pri vodenju parlamentarne komisije naj bi ga nadomeščal podpredsednik. Kot predstavnika poslanske skupine pa lahko predsednika nadomešča njegov namestnik iz iste poslanske skupine. Državni zbor trdi, da ima posameznik, ki se ne strinja z zahtevo članov preiskovalne komisije, da se ga razglasi za pričo, zoper to zahtevo zagotovljeno sodno varstvo na podlagi 157. člena Ustave.
3. Odgovor Državnega zbora je bil poslan predlagateljem, in ti so nanj odgovorili. V odgovoru vztrajajo pri stališčih iz zahteve.
4. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zahtevo obravnavalo absolutno prednostno.

5. Ker so predlagatelji izrecno navedli, da izpodbijajo 3. člen ZPPre v zvezi s Poslovnikom, in ker tudi iz vsebine zahteve izhaja, da svoje očitke glede protiustavne pravne praznine naslavljajo tudi na Poslovnik, je Ustavno sodišče presojo ustavnosti opravilo tako glede ZPPre kot tudi glede Poslovnika.
Ustavno jamstvo obstoja instituta parlamentarne preiskave
6. V 93. členu Ustave je urejen institut parlamentarne preiskave. Ustava določa: (a) da lahko Državni zbor odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev ali na zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, in (b) da Državni zbor v ta namen imenuje komisijo, ki ima v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi. Parlamentarna preiskava je sredstvo, s katerim Državni zbor uresničuje eno izmed funkcij širšega družbenega nadzora.(2) Že iz besedila Ustave izhaja, da Državni zbor parlamentarno preiskavo izvaja preko posebnega telesa (preiskovalna komisija), ki ima v zadevah poizvedovanja in preučevanja (ne pa odločanja) smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi. Teorija poudarja, da preiskovalna komisija ne opravlja sodne funkcije niti funkcije odkrivanja ali pregona kaznivih dejanj, po drugi strani pa ji prav njena ustavno zajamčena pooblastila dajejo lastnost oblasti ali vsaj oblastnim (sodnim) organom podoben položaj.(3) Namen parlamentarne preiskave je ugotavljati in ocenjevati različna stanja in pojave v družbi, da bi Državni zbor lahko sprejel različne odločitve, ki so v njegovi ustavni pristojnosti (predvsem ustrezne zakone, ali da bi lahko uveljavljal politično odgovornost nosilcev javnih funkcij).(4) Parlamentarna preiskava se lahko odredi le o zadevah javnega pomena, torej o tistih zadevah, ki imajo politični pomen.(5)
7. Zakonodajalca pri podrobnejšem urejanju parlamentarne preiskave veže pomembna zapoved, ki izhaja iz 93. člena Ustave. Zagotoviti je treba temeljno učinkovitost postopka parlamentarne preiskave. Na podlagi postopkovnih določb ZPPre in določb Poslovnika se mora parlamentarna preiskava v razumnem roku uvesti, voditi in zaključiti ter ugotoviti za razčiščenje predmeta preiskave pomembna dejstva, ne da bi bilo to onemogočeno zaradi zlorab pravic, izmikanja ali prikrivanja informacij katerega koli subjekta, ki je v postopku udeležen, vključno s preiskovanci, pričami, izvedenci, državnimi organi in tudi člani preiskovalne komisije. Noben pravno urejen postopek ne more učinkovito delovati, če ne vsebuje določenih varovalk proti zlorabam oziroma zlonamernemu izvrševanju pravic udeležencev postopka. Učinkovitost parlamentarne preiskave je ustavna vrednota v širšem javnem interesu. Obenem služi varovanju iz 93. člena Ustave izhajajoče ustavne pravice tretjine poslancev Državnega zbora, da zahtevajo, naj Državni zbor odredi parlamentarno preiskavo (na kar opozarjajo tudi predlagatelji). Ta pravica ne more biti izčrpana že s samo odreditvijo parlamentarne preiskave.(6) Njeno jedro bi bilo povsem izvotljeno, če take preiskave v praksi ne bi bilo moč voditi v smeri, ki izhaja iz akta o odreditvi, ali če je zaradi zlorab pravic določenega dela članov preiskovalne komisije ne bi bilo mogoče v razumnem roku tudi zaključiti. Ob upoštevanju dejstva, da je ost parlamentarne preiskave praviloma namerjena v preiskovanje nepravilnosti, nestrokovnega in nevestnega dela izvršilno-upravne veje oblasti, je varovanje navedene ustavne pravice manjšine poslancev pravzaprav ključnega pomena za uveljavitev širšega ustavnega jamstva učinkovitosti parlamentarne preiskave. Zato 93. člen Ustave zahteva tudi, da ima tretjina poslancev, ki je zahtevala odreditev parlamentarne preiskave, primerne možnosti za učinkovito sodelovanje v odrejeni preiskavi,(7) vključno s sodelovanjem pri odločanju o tem, kateri dokazi bodo izvedeni.
Presoja obstoja neskladja z Ustavo
8. Ker predlagatelji uveljavljajo le obstoj protiustavne pravne praznine v 3. členu ZPPre in Poslovniku v zvezi z izločitvijo člana preiskovalne komisije, ker bo zaslišan kot priča, je Ustavno sodišče omejilo presojo skladnosti z Ustavo le na ta vidik.
9. Iz prve alineje prvega odstavka 3. člena ZPPre izhaja, da v preiskovalni komisiji ne sme sodelovati poslanec, ki je preiskovanec ali priča v zadevi, ki se preiskuje. Če je ta okoliščina znana ob imenovanju preiskovalne komisije, tak poslanec ne sme biti imenovan v preiskovalno komisijo. Če nastane pozneje ali se zanjo izve šele pozneje, mora tak poslanec takoj prenehati delati v preiskovalni komisiji, predsednik preiskovalne komisije pa mora o tem takoj obvestiti Državni zbor s predlogom, da takega poslanca razreši in imenuje v preiskovalno komisijo drugega poslanca. Če se navedena okoliščina nanaša na predsednika preiskovalne komisije, obvesti o tem Državni zbor namestnik predsednika preiskovalne komisije (drugi odstavek 3. člena ZPPre). Če predsednik ali član komisije postane priča v zadevi, ki se preiskuje, so s sprejetjem takšnega dokaznega sklepa podani pogoji za uresničitev pravne posledice iz prve alineje prvega odstavka 3. člena ZPPre. Navedeni poslanec ne sme več sodelovati v preiskovalni komisiji in mora biti na podlagi zakonskih določb razrešen, saj se status priče in članstvo v preiskovalni komisiji v isti zadevi izključujeta. To izhaja tudi iz namenske razlage ZPPre. Institut izločitve je povzet po podobnem institutu kazenskega postopka.(8)
10. Poslovnik ureja predvsem vprašanja v zvezi z uvedbo parlamentarne preiskave, sestavo preiskovalne komisije, nadomeščanjem njenih članov, postopkom parlamentarne preiskave, pristojnostmi predsednika komisije, sklepčnostjo, odločanjem komisije, izvajanjem dokazov, prekinitvijo, ustavitvijo in zaključkom parlamentarne preiskave zaradi poteka časa ter predložitvijo poročila Državnemu zboru in različnimi odločitvami Državnega zbora v zvezi s tem. Za obravnavano zadevo je pomemben predvsem 12. člen Poslovnika. Preiskovalna komisija sprejema sklepe z večino glasov navzočih članov, če Poslovnik ne določa drugače (prvi odstavek 12. člena Poslovnika). Izjema od tega pravila je določena v drugem odstavku 12. člena Poslovnika: preiskovalna komisija mora opraviti pripravljalna preiskovalna dejanja, obvestiti javnost o opravljenih pripravljalnih preiskovalnih dejanjih, postaviti vprašanja državnim organom v zvezi s parlamentarno preiskavo ter sprejeti in izvesti dokaze, če to zahteva najmanj tretjina članov preiskovalne komisije. Tretjina članov preiskovalne komisije lahko torej tudi proti volji večine vedno doseže izvedbo določenih dokazov: najprej s tem, da oblikuje in izglasuje ustrezen dokazni sklep (druga alineja 8. člena Poslovnika), nato pa tako, da vztraja pri njegovi dejanski popolni izvršitvi.(9)
11. Niti iz Poslovnika niti iz ZPPre ne izhaja, da bi bilo manjšinsko upravičenje tretjine članov komisije doseči izvedbo dokazov kakor koli omejeno ali pogojevano.(10) Iz nobenega od obeh aktov ne izhaja, da bi bilo treba dokazni predlog manjšine posebej utemeljiti niti da bi kateri koli organ lahko odločal o njegovi potrebnosti, koristnosti oziroma smotrnosti oziroma o tem, ali gre morda za zlorabo pravic. To velja tudi za zahtevo najmanj tretjine članov preiskovalne komisije, da se predsednik ali član komisije zasliši kot priča, ki tako povzroči izločitev te osebe iz članstva v komisiji.
12. Glede na ustavnopravno opredelitev pomena 93. člena Ustave in glede na očitke predlagateljev je Ustavno sodišče moralo oceniti, ali neobstoj podrobnejših zakonskih in poslovniških pravil o predlaganju in imenovanju člana preiskovalne komisije za pričo nasprotuje ustavni zapovedi učinkovitosti parlamentarne preiskave.
13. Nedvomno bi dalj časa trajajoče, ponavljajoče se, neprekinjeno in sistematično izločanje določenih članov preiskovalne komisije na podlagi drugega odstavka 12. člena Poslovnika, z namenom oviranja dela komisije, lahko pripeljalo do daljših zastojev dela v parlamentarni komisiji, morda tudi za ves čas, do prenehanja njenega mandata.(11) V skladu s 23. členom Poslovnika pa se parlamentarna preiskava, ki ni končana v mandatni dobi Državnega zbora, šteje za zaključeno. V konkretnem primeru takega ravnanja bi bila lahko s 93. členom Ustave zajamčena učinkovitost parlamentarne preiskave bistveno okrnjena.
14. Državni zbor meni, da očitki predlagateljev o nedoločenosti pogojev za sprejetje osebe kot priče ne držijo, ker 19. člen ZPPre odkazuje na smiselno uporabo splošnih določb ZKP. Po oceni Državnega zbora se mora smiselno uporabljati tudi 234. člen ZKP, ki v prvem odstavku določa, da se za priče vabijo osebe, za katere je verjetno, da bi mogle kaj povedati o kaznivem dejanju in storilcu ter o drugih pomembnih okoliščinah. Smiselna uporaba ZKP v postopku parlamentarne preiskave naj bi tako pomenila, da je priča oseba, za katero je verjetno, da bi mogla kaj povedati o dejstvih in okoliščinah, ki so predmet parlamentarne preiskave. Ustavno sodišče meni, da smiselna uporaba ZKP ne more zagotoviti učinkovitosti parlamentarne preiskave v primerih njene ogroženosti zaradi dokaznih predlogov tretjine članov parlamentarne komisije v skladu z drugim odstavkom 12. člena Poslovnika. To stališče ni odvisno od rešitve vprašanja, ali morajo preiskovalne komisije upoštevati 234. člen ZKP ali ne. Bistvenega pomena je namreč, da v parlamentarni preiskavi ni mogoča (niti) smiselna uporaba tistih določb ZKP, ki določajo, kateri organ je pristojen za odločanje o utemeljenosti dokaznih predlogov. V ZKP je to, odvisno od faze postopka in odvisno od vrste odločitve, preiskovalni sodnik, izvenrazpravni senat, predsednik senata ali sodni senat (glej npr. člene ZKP: 176, 177, 288, 289, 299, 329, 343). Temeljno drugačna zasnova postopka pred preiskovalnimi komisijami Državnemu zboru preprečuje smiselno uporabo teh določb ZKP. V preiskovalni komisiji so namreč na neki način združene (odvisno od njene politično določene sestave) funkcije tožilca, sodnika in celo zagovornika. Tako ni jasno, kako bi bilo mogoče razumeti pooblastila (na primer) predsednika senata ali senata v pravnem okolju preiskovalnih komisij s predsednikom, podpredsednikom in člani komisije. Določbe takšne vrste, kot jih pozna ZKP, pa so v primeru spora o dopustnosti oziroma o izvedbi določenega dokaza ključne. Smiselna uporaba 234. člena ZKP namreč ne more preprečiti zavlačevanja parlamentarne preiskave, če je konkretna komisija razdeljena v dve ali celo več frakcij, ki vztrajajo vsaka pri svojem stališču o tem, ali bi določene osebe kot priče verjetno mogle kaj povedati o dejstvih in okoliščinah, ki so predmet parlamentarne preiskave. Poleg tega iz drugega odstavka 12. člena Poslovnika izhaja, da v takem primeru enostavno prevlada mnenje najmanj tretjine članov, ki so zahtevali zaslišanje določene priče, ne glede na to, ali je jasno, da predlog ni namenjen raziskovanju za preiskavo pomembnega dejanskega stanja.
15. Ustavno sodišče ne more pritrditi niti sklicevanju Državnega zbora na sodno varstvo, ki naj bi ga imel na podlagi 157. člena Ustave posameznik, ki je bil postavljen v položaj priče, zoper dokazni sklep, sprejet na podlagi drugega odstavka 12. člena Poslovnika. Ustavno sodišče je v 25. točki obrazložitve odločbe št. U-I-244/99 z dne 15. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 59/2000, in OdlUS IX, 157) pojasnilo le, da je sodno varstvo zagotovljeno zoper odločitev preiskovalne komisije o zavrnitvi zahteve za priznanje položaja preiskovanca. Celo če bi bilo sodno varstvo zagotovljeno tudi zoper odločitev preiskovalne komisije o tem, da bo neka oseba zaslišana kot priča (do tega se Ustavnemu sodišču ni treba opredeliti), to sodno varstvo vsekakor ne bi bilo primerno sredstvo za zagotovitev učinkovitosti parlamentarne preiskave. Učinkovitost lahko zagotavlja le postopkovni mehanizem, ki hitro, objektivno, predvidljivo, zanesljivo in z glavnim namenom zagotovitve integritete pravnega reda (ne pa varovanja posameznika) zagotavlja zavračanje dokaznih predlogov, ki so očitno zavlačevalni, šikanozni, zlonamerni ali povsem nepovezani s predmetom parlamentarne preiskave. Upravnosodno varstvo, ki je odvisno od povsem individualne in svobodne odločitve priče,(12) zato ne more pomembneje vplivati na učinkovitost dela preiskovalne komisije.
16. Iz doslej navedenega izhaja, da niti ZPPre niti Poslovnik ne vsebujeta posebnega postopkovnega mehanizma, ki bi učinkovito preprečeval sistematično naklepno oviranje dela preiskovalnih komisij s predlaganjem za priče in posledičnim izločanjem članov komisije, vključno s predsednikom. Ker ni takšne posebne ureditve v ZPPre oziroma Poslovniku, je protiustavno okrnjena učinkovitost parlamentarne preiskave, ki jo zahteva 93. člen Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijanih aktov že s 93. členom Ustave, ni presojalo drugih očitkov predlagateljev.
17. Ustavno sodišče je skladno s prvim odstavkom 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ugotovilo neskladje ZPPre in Poslovnika z Ustavo (1. točka izreka). Neskladje ZPPre z Ustavo je Ustavno sodišče ugotovilo ne glede na to, da so predlagatelji izpodbijali le njegov 3. člen. Pravne praznine namreč ni mogoče locirati v natančno določenem členu nekega predpisa, razen v morebitnih izjemnih primerih. Ugotovljeno neskladje bo zakonodajalec moral odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Pri določitvi roka za odpravo ugotovljene protiustavnosti je Ustavno sodišče upoštevalo zahtevnost predmeta urejanja. V okviru svoje proste presoje sme zakonodajalec ukrepe za sanacijo ugotovljene protiustavnosti v enem obravnavanem aktu ali v obeh.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Pogačar in sodnik Tratnik.

(1) Zaradi nepomembnosti teh prilog za zadevo jih Ustavno sodišče ni vročilo nasprotnemu udeležencu.
(2) Glej I. Kaučič v: I. Kaučič, F. Grad, Ustavna ureditev Slovenije, peta, spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 236.
(3) M. Mozetič, Parlamentarna preiskava v pravnem sistemu Republike Slovenije, magistrsko delo, Ljubljana 1999, str. 15.
(4) M. Mozetič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 814.
(5) I. Kaučič, nav. delo, str. 236.
(6) Podobno poudarja nemško Zvezno ustavno sodišče (v nadaljevanju BVerfG) v sklepu št. 1 BvK 1/77 z dne 2. 8. 1978, da kontrolna upravičenja manjšine niso ustrezno zagotovljena že samo s pravico do ustanovitve preiskovalne komisije. Pogoj za njihovo nemoteno izvrševanje so nadaljnja zagotovila (odločitev se sicer nanaša na vprašanje dopustnosti spreminjanja ali širitve predmeta preiskave proti volji manjšine).
(7) Vključno s sodelovanjem preko poslancev – članov preiskovalne komisije, ki pripadajo istim poslanskim skupinam.
(8) Več o tem v M. Mozetič 1999, nav. delo, str. 53.
(9) Vrstni red zaslišanj preiskovancev, prič in izvedencev sicer določa predsednik preiskovalne komisije (četrta alineja prvega odstavka 10. člena Poslovnika). Vendar je pri tem vezan na sklepe preiskovalne komisije (drugi odstavek 10. člena Poslovnika) – vsekakor tudi tedaj, ko sklepe sprejme kvalificirana manjšina v skladu z drugim odstavkom 12. člena Poslovnika, kar bi prišlo v poštev takrat, ko predsednik enostavno ne bi želel določiti termina za izvedbo dokaza, ki je sicer zajet v dokaznem sklepu.
(10) M. Mozetič 1999, nav. delo, str. 97, brez pridržkov navaja, da mora preiskovalna komisija izvesti vse dokaze, ki jih predlaga najmanj tretjina njenih članov.
(11) Res je sicer, da bi lahko člana, ki je prenehal delati v komisiji, do imenovanja novega člana nadomeščal njegov namestnik (6.a člen Poslovnika). Vendar je vedno mogoče zahtevati, da se kot priča zasliši tudi namestnik.
(12) Ne nazadnje si je mogoče zamisliti vnaprej dogovorjeno sodelovanje določenih prič in manjšine članov komisije z namenom čim bolj podaljšati in obremeniti parlamentarno preiskavo s pričanjem o nepomembnih dejstvih in dogodkih.