Številka: U-I-81/09-15

U-I-174/09-14
Datum: 14. 9. 2011

Ustavno sodišče je v postopku, začetem z zahtevama Občine Domžale, ki jo zastopa mag. Janez Tekavc, odvetnik v Ljubljani, in Občine Dobrova - Polhov Gradec, ki jo zastopa Nataša Gibičar Toš, odvetnica v Ljubljani, na seji 14. septembra 2011

Členi 6, 11, 12, 13, 14, 15 in 16 Uredbe o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav, in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (Uradni list RS, št. 89/08) niso v neskladju z Ustavo.

1. Občina Domžale (v nadaljevanju prva predlagateljica) izpodbija 6., 11., 12., 13., 14. in 15. člen Uredbe o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav, in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (v nadaljevanju Uredba). Meni, da je država z izpodbijanimi določbami Uredbe v neskladju z Ustavo na lokalne skupnosti prenesla nekatere državne obveznosti s področja varstva pred škodljivim delovanjem voda (kršitev drugega odstavka 140. člena Ustave) oziroma da je z izpodbijano Uredbo v neskladju z zakonom predpisala dolžnost izvedbe celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO). Navaja, da ji je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) v postopku priprave prostorskega akta na podlagi izpodbijane Uredbe naložilo izdelavo CPVO. Meni, da peti odstavek 6. člena Uredbe ureja primere posegov, za katere je treba izvesti CPVO, v neskladju z Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08 in 108/09 – v nadaljevanju ZVO-1). V tem delu naj bi bila Uredba tudi v neskladju z Zakonom o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in 57/08 – v nadaljevanju ZV-1) in Zakonom o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 97/10 – ZVNDN), na podlagi katerih je bila sprejeta, ker navedena zakona ne določata obveznosti izdelave CPVO. Zatrjuje tudi, da Uredba ne upošteva določb Direktive 2007/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. 10. 2007 o oceni in obvladovanju poplavne ogroženosti (UL L 288, 6. 11. 2007, str. 27–34 – v nadaljevanju Poplavna direktiva), ki naj bi bila implementirana v slovenski pravni red z Uredbo. Poplavna direktiva naj bi v zvezi z varstvom pred škodljivim delovanjem voda določala obveznosti držav članic in ne obveznosti lokalnih skupnosti. Uredba naj bi bila tudi nejasna, ker naj bi 6. člen Uredbe pod določenimi pogoji dovoljeval posege iz priloge 1 Uredbe, označene z oznako "?2", v prilogi 1 pa po navedbah prve predlagateljice ni posegov s takšno oznako.
2. Občina Dobrova - Polhov Gradec (v nadaljevanju druga predlagateljica) izpodbija 6., 11., 12., 13., 14., 15. in 16. člen Uredbe. Njeni očitki so večinoma enaki očitkom prve predlagateljice. Poleg tega meni, da bi moral 16. člen Uredbe, ki določa, kdaj se Uredba ne uporablja, določati, da se ne uporablja tudi za občinske podrobne prostorske načrte, ki so začeli veljati pred uveljavitvijo Uredbe.
3. Vlada Republike Slovenije je v zvezi z zahtevo druge predlagateljice podala odgovor, v katerem povzema pravno ureditev CPVO in varstva pred škodljivim delovanjem voda. Navaja, da Uredba ni razširila obsega obveznosti izdelave CPVO prek zakonskega okvirja. Tudi trditve druge predlagateljice, da bi morala država po Poplavni direktivi pripraviti karte poplavne nevarnosti in poplavne ogroženosti za vsa poplavna območja, naj ne bi držale, ker se direktive ne spuščajo v notranje ureditve držav članic.
4. Enako kot Vlada navaja v zvezi z zahtevo prve predlagateljice v svojem mnenju MOP. Poleg tega navaja, da je o obveznosti izvedbe CPVO prve predlagateljice odločilo na podlagi tretjega odstavka 40. člena ZVO-1 in ne na podlagi Uredbe. Posegi v prostor, ki se načrtujejo s prostorskim aktom na poplavnem območju, kažejo namreč po mnenju MOP na mogoč pomemben vpliv plana na okolje v smislu tretjega odstavka 40. člena ZVO-1.

5. Druga predlagateljica je svojo vlogo naslovila kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Uredbe, vendar zatrjuje, da te določbe posegajo v položaj in pravice lokalne skupnosti. Ustavno sodišče je zato njeno vlogo štelo za zahtevo po 91. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – ZLS), po katerem lahko občina vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov države, če ti posegajo v njen ustavni položaj in njene pravice. Ustavno sodišče je sklenilo, da zahtevi obeh predlagateljic obravnava skupaj.

6. Predlagateljici izpodbijata določbe Uredbe, ker naj bi določale obveznost izdelave CPVO, ki naj ne bi imela podlage v zakonu. Zatrjujeta torej neskladje z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Obveznost izdelave CPVO izhaja iz 40. člena ZVO-1. V prvem odstavku 40. člena ZVO-1 je predpisano, da se CPVO izvede zaradi uresničevanja načel trajnostnega razvoja, celovitosti in preventive v postopku priprave plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb, katerega izvedba lahko pomembno vpliva na okolje. S CPVO se ugotovijo in ocenijo vplivi na okolje ter vključenost zahtev varstva okolja, ohranjanja narave, varstva človekovega zdravja in kulturne dediščine v navedene akte. V drugem odstavku 40. člena ZVO-1 je podrobneje določeno, kdaj se CPVO izvede. V tretjem odstavku 40. člena ZVO-1 pa je določeno, da se, ne glede na drugi odstavek navedenega člena, CPVO izvede tudi za drug plan, če ministrstvo oceni, da bi lahko njegova izvedba pomembneje vplivala na okolje. Uredba ne predpisuje dodatnih obveznosti, ampak zgolj določa, da so nekateri posegi v prostor izjemoma dovoljeni, če iz ugotovitev CPVO, ki se v takšnih primerih opravi na podlagi zakonskih določb, izhaja, da posegi niso ocenjeni kot uničujoči ali bistveni, in je mogoče s predhodno izvedbo omilitvenih ukrepov v skladu z okoljevarstvenim dovoljenjem ali vodnim soglasjem zagotoviti, da njihov vpliv ni bistven. Očitki predlagateljic, da Uredba določa obveznosti v postopku izdelave CPVO, ki nimajo podlage v zakonu, torej ne držijo.
7. Očitke glede kršitve drugega odstavka 140. člena Ustave predlagateljici utemeljujeta s tem, da Uredba ne upošteva določb Poplavne direktive, iz katere naj bi v zvezi z varstvom pred škodljivim delovanjem voda izhajale obveznosti držav in ne obveznosti lokalnih skupnosti. Naslovnik Poplavne direktive je res država, ki mora uresničiti iz nje izhajajoče cilje, vendar to ne pomeni, da morajo biti vse obveznosti, ki jih ureja Poplavna direktiva, v državni pristojnosti. Razmejitev pristojnosti med državo in samoupravnimi lokalnimi skupnostmi je stvar ustavne ureditve Republike Slovenije, v katero Poplavna direktiva ne posega.
8. Razmejitev obveznosti na področju varstva pred škodljivim delovanjem voda ureja 91. člen ZV-1. Po prvem odstavku citiranega člena skrbi država za varstvo ljudi, okolja, gospodarskih dejavnosti in kulturne dediščine pred škodljivim delovanjem voda. Merila za določitev obsega varstva pred škodljivim delovanjem voda, ki ga zagotavlja država, določa tretji odstavek 91. člena ZV-1. Varstvo pred škodljivim delovanjem voda, ki presega obseg varstva iz državne pristojnosti, pa lahko zagotavlja lokalna skupnost sama ali skupaj z drugimi pravnimi ali fizičnimi osebami, ob soglasju ministrstva (četrti odstavek 91. člena ZV-1). Že zakon torej določa, da nekatere naloge na področju varstva pred škodljivim delovanjem voda niso v državni pristojnosti. Ustavno sodišče bi lahko zato izpodbijane določbe Uredbe presojalo z vidika njihove skladnosti z zakonom. Vendar so očitki predlagateljic o tem, katere obveznosti s področja varstva pred škodljivim delovanjem voda naj bi izpodbijane določbe Uredbe nalagale občinam, pavšalni, zato jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
9. Očitki predlagateljic, da je Uredba nejasna, ker naj bi v 6. členu dovoljevala posege iz priloge 1 Uredbe, označene z oznako "?2", v prilogi 1 pa naj ne bi bilo posegov s takšno oznako, ne držijo. Uredba v 6. členu označuje dovoljenost posegov v prostor na območjih poplav in erozije z oznakami "+", "-", "-1" in "-2". Enake oznake so določene tudi v prilogi 1 Uredbe, kjer so določeni posamezni posegi v prostor glede na enotno klasifikacijo vrst objektov. Očitka druge predlagateljice glede 16. člena Uredbe pa Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti, ker predlagateljica ne navaja razlogov njegove neskladnosti z Ustavo oziroma z zakonom.
10. Ustavno sodišče je glede na navedeno odločilo, da 6., 11., 12., 13., 14., 15. in 16. člen Uredbe niso v neskladju z Ustavo.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.