Številka: U-I-129/10-18

Datum: 10. 11. 2011

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Koroškega doma starostnikov, Dravograd, in drugih, ki jih zastopa Boris Koprivnikar, predsednik upravnega odbora Skupnosti socialnih zavodov Slovenije, Ljubljana, na seji 10. novembra 2011

Prvi odstavek 13. člena v zvezi s 3. točko prvega odstavka 3. člena Pravilnika o kadrovskih, tehničnih in prostorskih pogojih za izvajanje nalog na področju duševnega zdravja za izvajalce institucionalnega varstva ter centre za socialno delo ter o postopku njihove verifikacije (Uradni list RS, št. 97/09) ni v neskladju z Ustavo.

1. Pobudniki zatrjujejo, da je 13. člen v zvezi s 3. točko prvega odstavka 3. člena Pravilnika o kadrovskih, tehničnih in prostorskih pogojih za izvajanje nalog na področju duševnega zdravja za izvajalce institucionalnega varstva ter centre za socialno delo ter o postopku njihove verifikacije (Uradni list RS, št. 97/09 – v nadaljevanju Pravilnik) v neskladju s 87. členom in tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Navajajo, da so izvajalci socialnovarstvene storitve institucionalnega varstva starejših. Med svojimi oskrbovanci imajo tudi starejše osebe s starostno demenco. Pobudniki menijo, da jim je podzakonski akt naložil obveznost, ki nima podlage v Zakonu o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08 – v nadaljevanju ZDZdr). Pravilnik naj bi javno varstvenim zavodom, ki izvajajo institucionalno varstvo starejših, mimo zakonskih določb naložil obveznost, da morajo vzpostaviti varovane oddelke za osebe s starostno demenco.
2. Ministrstvo za delo družino in socialne zadeve (v nadaljevanju MDDSZ) je v odgovoru navedlo, da ZDZdr v 2. členu opredeljuje duševno motnjo in varovani oddelek. V 5. členu ZDZdr naj bi bilo naloženo ministru, pristojnemu za socialne zadeve, da v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravje, določi kadrovske, tehnične in prostorske pogoje izvajalcev socialnovarstvenih storitev in programov ter postopek njihove verifikacije. Pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da se oseba lahko namesti v varovani oddelek, naj bi bili določeni v 74. členu ZDZdr. Pravilnik naj bi pri opredelitvi varovanega oddelka v celoti sledil zakonski opredelitvi. Bistvena značilnost varovanega oddelka naj bi bila, da ga osebe ne morejo prostovoljno zapustiti oziroma da jim je omejena svoboda gibanja. Zato naj bi Pravilnik določal, da morajo izvajalci te storitve upoštevati kadrovske, tehnične in prostorske pogoje. Skladno z mednarodno klasifikacijo bolezni in sorodnih zdravstvenih problemov za statistične namene naj bi bila demenca opredeljena kot sindrom, ki ga povzroča možganska bolezen. Izhajajoč iz opredelitve demence MDDSZ meni, da osebe z demenco in sorodnimi stanji v celoti ustrezajo opredelitvi duševne motnje iz 2. člena ZDZdr. Zato meni, da osebe z demenco in sorodnim stanji v celoti sodijo v krog oseb z duševno motnjo. Nekateri izvajalci socialnovarstvenih storitev naj bi že pred uveljavitvijo ZDZdr imeli oddelke, v katerih so bile nameščene osebe z motnjami v duševnem zdravju na podlagi odločbe sodišča (tudi osebe z demenco). Pravilnik naj bi predvideval, da je tovrstnim izvajalcem mogoče pod določenimi pogoji priznati status varovanega oddelka, vendar morajo po poteku predhodnega postopka v celoti izpolniti pogoje iz Pravilnika. Na dodaten poziv Ustavnega sodišča je MDDSZ še pojasnilo, da pred uveljavitvijo ZDZdr ni bilo enotne doktrine za delo z demenco in sorodnimi stanji. Osebe, ki so izpolnjevale pogoje iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr (pogoji za namestitev v varovani oddelek), naj bi bile pred uveljavitvijo tega zakona nastanjene v posebnih socialno varstvenih zavodih in domovih za starejše občane. Navedenim osebam je bila dovoljena omejitev svobode gibanja samo na podlagi odločbe sodišča. Varovani oddelki pred uveljavitvijo ZDZdr niso bili enotno urejeni, zato so zavodi k varovanju takih oseb pristopali različno. Praviloma je moral zavod sprejeti interni akt, s katerim so uredili pomembna vprašanja v zvezi s fizičnim varovanjem. Po sprejetju Pravilnika je komisija za verifikacijo varovanih oddelkov pozvala vse posebne socialnovarstvene zavode in domove za starejše, ki izvajajo institucionalno varstvo v varovanih oddelkih, naj verificirajo oddelek na podlagi 11. člena Pravilnika. Komisija je prejela 18 vlog zavodov, o katerih pa še ni bilo odločeno.
3. Ministrstvo za zdravje je v odgovoru navedlo, da materija, ki jo ureja Pravilnik, sodi v pristojnost MDDSZ, zato se ne more opredeliti o navedbah. Pobudniki niso odgovorili na navedbe v odgovoru nasprotnih udeležencev.

4. Pobudniki so socialnovarstveni zavodi, ki izvajajo institucionalno varstvo starejših. Posamezni oddelki v socialnovarstvenem zavodu, ki izvajajo institucionalno varstvo, so pridobili status varovanega oddelka neposredno na podlagi prvega odstavka 13. člena v zvezi s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika. S tem izpodbijana določba Pravilnika neposredno vpliva na položaj pobudnikov. Pobudniki sicer navajajo, da izpodbijajo cel 13. člen Pravilnika, vendar iz njihovih navedb izhaja, da vsebinsko nasprotujejo zgolj prvemu odstavku 13. člena Pravilnika v zvezi s 3. točko prvega odstavka 3. člena Pravilnika. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v tem obsegu.
5. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 13. člena v zvezi s 3. točko prvega odstavka 3. člena Pravilnika sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo odločanje o stvari sami.
6. Pobudniki zatrjujejo, da jim je Pravilnik naložil obveznosti, ki nimajo podlage v zakonu. Menijo, da je Pravilnik brez zakonske podlage določil domovom za starejše obveznost, da morajo organizirati varovane oddelke za osebe s starostno demenco. Navedene očitke Ustavno sodišče presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave. Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – vendar izrecno pooblastilo v zakonu, za izvrševanje katerega se predpis izdaja, ni potrebno (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007, Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16). Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.
7. ZDZdr določa sistem zdravstvene in socialnovarstvene skrbi na področju duševnega zdravja in med drugim ureja tudi obravnavo v varovanem oddelku, ki je po mnenju pobudnikov sporna. Obravnava oseb z duševno motnjo v varovanem oddelku je namenjena osebam, ki so zaradi svojih potreb nepretrgoma deležne posebne zaščite in varstva ter zavoda ne morejo zapustiti po lastni volji (17. točka 2. člena ZDZdr).(1) Gre za osebe, pri katerih je zdravljenje zaključeno oziroma ne potrebujejo več akutnega bolnišničnega zdravljenja in jim mora biti zaradi različnih razlogov omejena svoboda gibanja. ZDZdr je določil, da obravnavo v varovanem oddelku izvajajo socialnovarstveni zavodi z varovanimi oddelki (prva alineja tretjega odstavka 4. člena ZDZdr). Socialno varstveni zavodi oziroma koncesionarji, ki opravljajo storitve v okviru mreže javne službe, so urejeni v Zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZSV). V 41.b členu ZSV je določeno, da storitve socialnega varstva lahko opravljajo pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo pogoje, določene s tem zakonom, in s predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Storitve, ki jih zakon določa kot javno službo, opravljajo v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji javno socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu. Iz 43. člena ZSV izhaja, da sta mrežo javne službe dolžni zagotoviti država in občina. Iz 16. točke 2. člena ZDZdr,(2) ki opredeljuje pojem javno varstveni zavod pri uporabi ZDZdr, izhaja, da so socialno varstveni zavodi v ZDZdr tisti socialno varstveni zavodi ali koncesionarji, ki izvajajo institucionalno varstvo skladno z določbami ZSV.(3) Iz 50. člena ZSV(4) izhaja, da je dom za starejše socialno varstveni zavod v pomenu ZDZdr.
8. Varovani oddelek je oddelek znotraj javno varstvenega zavoda, ki ima takšen status. Posamezen oddelek naveden status pridobi z verifikacijo. Postopek verifikacije je urejen v 12. členu Pravilnika. Izvajalec, ki želi pridobiti verifikacijo, mora predložiti vso potrebno dokumentacijo, iz katere je razvidno, da izpolnjuje kadrovske, tehnične in prostorske pogoje, ki so določeni s Pravilnikom. Minister na podlagi mnenja posebne komisije s sklepom ugotovi, da izvajalec izpolnjuje navedene pogoje. Šele po pridobitvi navedenega statusa smejo biti v tak oddelek nameščene osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr.
9. Zakonodaja, ki je urejala zdravljenje in obravnavo oseb z duševnimi motnjami do uveljavitve ZDZdr, ni poznala obravnave oseb z duševno motnjo v varovanem oddelku. Iz odgovora MDDSZ izhaja, da so pred uveljavitvijo ZDZdr osebe, ki niso več potrebovale zdravljenja, vendar jim je gibanje moralo biti omejeno,(5) namestili ali v posebnih socialno varstvenih zavodih za odrasle(6) ali v domovih za starejše na podlagi sklepa pristojnega sodišča po določbah zakona, ki ureja nepravdni postopek. Postopek sprejema v posamezen zavod pa je bil urejen v Pravilniku o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (Uradni list RS, št. 38/04, 23/06 in 42/07). To pomeni, da v trenutku uveljavitve ZDZdr noben javno varstveni zavod ni imel verificiranega varovanega oddelka.
10. V 13. členu Pravilnika je urejeno prehodno obdobje dokler socialno varstveni zavodi ne bodo pridobili sklepa o verifikaciji varovanega oddelka. Iz prvega odstavka 13. člena Pravilnika izhaja, da se oddelkom, v katerih se je ob uveljavitvi tega Pravilnika že izvajalo varovanje oseb iz 3. člena tega Pravilnika, prizna status varovanega oddelka. V 3. členu Pravilnika so urejene vrste varovanih oddelkov. Pravilnik ločuje posamezne oddelke glede na obliko (vrsto) duševne motnje, ki jo ima posamezna oseba. Predvideva, da se posebej organizira tudi varovani oddelek za osebe, ki zaradi starostne demence ali sorodnih stanj potrebujejo delno ali popolno osebno pomoč in nadzor (3. točka prvega odstavka 3. člena Pravilnika). V varovanem oddelku se sme obravnavati zgolj osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr, ne glede na vzrok oziroma obliko (vrsto) duševne motnje, ki jo ima oseba. Dejstvo, da ZDZdr izrecno ne določa, da mora oseba izpolnjevati pogoje iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr zaradi starostne demence, ne pomeni, da obravnava teh oseb ni zakonsko urejena. Starostna demenca je zgolj oblika (vrsta) duševne motnje.(7) Prvi odstavek 13. člena Pravilnika torej določa zgolj, da so oddelki v javno varstvenih zavodih, ki so že do uveljavitve tega Pravilnika po vsebini izvajali posebno obravnavo oseb,(8) ki izpolnjujejo pogoje iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr (to lahko pomeni tudi obravnavo oseb s starostno demenco), dobili status varovanega oddelka, čeprav še niso izpolnjevali kadrovskih, tehničnih in prostorskih pogojev iz Pravilnika.(9) Vendar pa to ne pomeni, da je Pravilnik določil domovom za starejše obveznost izvajati obravnavo oseb s starostno demenco v varovanem oddelku. Obveznost domov za starejše z varovanim oddelkom, da izvajajo obravnavo oseb s starostno demenco v varovanem oddelku, izhaja iz prve alineje tretjega odstavka 4. člena ZDZdr.
11. Iz navedenega izhaja, da 13. člen v zvezi s 3. točko prvega odstavka 3. člena Pravilnika zakonsko določbo dopolnjuje tako, da ne uvaja novih obveznosti. Zato ni v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Pravice navedenih oseb so urejene v II. poglavju ZDZdr, postopek sprejema pa je urejen v členih od 73 do 79 ZDZdr. V prvem odstavku 74. člena ZDZdr so določeni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da je posamezna oseba lahko obravnavana v varovanem oddelku. Oseba, ki navedene pogoje izpolnjuje, sme in mora biti obravnavana zgolj v tistem javno varstvenem zavodu, ki ima varovani oddelek.
(2) V 16. točki 2. člena ZDZdr je določeno, da je socialno varstveni zavod splošni ali posebni javni zavod ali koncesionar, ki opravlja storitve v okviru mreže javne službe in je namenjen varstvu, bivanju in življenju oseb, katerih akutno bolnišnično zdravljenje, povezano z duševno motnjo, je zaključeno oziroma zanje bolnišnično zdravljenje ni potrebno.
(3) Prvi odstavek 16. člena ZSV določa: »Institucionalno varstvo po tem zakonu obsega vse oblike pomoči v zavodu, v drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo.«
(4) Člen 50 ZVS določa: »Dom za starejše opravlja institucionalno varstvo starejših po prvem odstavku 16. člena ZSV ter pomoč posamezniku in družini na domu.«
(5) Osebe, ki bi v skladu z ZDZdr izpolnjevale pogoje iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr.
(6) Posebni socialno varstveni zavod za odrasle opravlja posebne oblike institucionalnega varstva za odrasle duševno in telesno prizadete osebe po prvem odstavku 16. člena ZSV (prvi odstavek 51. člena ZSV).
(7) Duševna motnja je začasna ali trajna motnja v delovanju možganov, ki se kaže kot spremenjeno mišljenje, čustvovanje, zaznavanje, vedenje ter dojemanje sebe in okolja (3. točka 2. člena ZDZdr). Demenca je uvrščena med duševne in vedenjske motnje v Mednarodni klasifikaciji bolezni in sorodnih zdravstvenih problemov – deseta revizija, ki jo objavlja Svetovna zdravstvena organizacija (dostopno na http://www.who.int/classifications/icd/en/ in v Mednarodni klasifikaciji bolezni in sorodnih zdravstvenih problemov za statistične namene, deseta revizija (MKB-10), Inštitut za varovanje zdravja Republike Slovenije, 2. izdaja, Ljubljana 2005).
(8) To predvsem pomeni, da so osebi nepretrgoma nudili posebno zaščito in varstvo ter da oseba oddelka oziroma zavoda ni mogla zapustiti po lastni volji.
(9) Po poteku rokov, določenih v prvem in drugem odstavku 13. člena Pravilnika, bodo ta status izgubili, če ne bodo izpolnili tehničnih, prostorskih in kadrovskih pogojev.