Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 1. decembra 2011

Peti odstavek 55. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo, 56/08 in 4/10) je bil v neskladju z Ustavo.

1. Višje delovno in socialno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva oceno ustavnosti petega odstavka 55. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK). Pojasnjuje, da je na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) prekinilo postopek odločanja o pritožbi tožnice, zaposlene v javnem zavodu na področju kulture, zaradi plačila odpravnine zaradi redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Po mnenju predlagatelja naj bi izpodbijana določba na ustavno nedopusten način neenako obravnavala zaposlene v javnih zavodih na področju kulture glede pravice do odpravnine v primeru redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga z javnimi uslužbenci, za katere velja Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU), oziroma z delavci, za katere velja Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR). Predlagatelj navaja, da niti ZDR niti ZJU ne omejujeta pravice do odpravnine zaradi redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga z možnostjo delavca do upokojitve. Za takšno razlikovanje naj ne bi bilo stvarnih in razumnih razlogov, zato naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane določbe z 12. členom Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/84, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Unesca, mednarodnih večstranskih pogodb o zračnem prometu, konvencij MOD, konvencij mednarodne pomorske organizacije, carinskih konvencij in nekaterih drugih mednarodnih večstranskih pogodb, Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92 – v nadaljevanju Konvencija MOD št. 158), ki odpravnine zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi kot oblike varstva dohodka v primeru prenehanja delovnega razmerja ne pogojuje z izpolnjevanjem pogojev za upokojitev. Izpodbijana določba naj bi zato zmanjševala obseg pravic, ki jih delavcem priznava ratificirani mednarodni sporazum. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi.
2. Državni zbor Republike Slovenije je v odgovoru pritrdil navedbam predlagatelja. Strinjal se je tudi z mnenjem Vlade Republike Slovenije, da je izpodbijano določbo treba spremeniti oziroma črtati. Vlada je v mnenju dodatno pojasnila, da je bil namen izpodbijane določbe ob sprejemu zakona usmerjen v preprečitev podvajanja izplačevanj odpravnin iz naslova redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga in odpravnin zaradi upokojitev. Glede na stanje zaposlovanja na področju kulture pa naj bi tako podpirali upokojevanje kadrov.
3. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki nanju ni odgovoril.

4. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 20/11 – v nadaljevanju ZUJIK-D) je peti odstavek 55. člena ZUJIK prenehal veljati (1. člen ZUJIK-D). Če je predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati ali je bil spremenjen ali dopolnjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če predlagatelj ali pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti (drugi odstavek 47. člena ZUstS). V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Višje delovno in socialno sodišče. Ker bo po odločitvi Ustavnega sodišča Višje delovno in socialno sodišče moralo v postopku odločanja o pravnem sredstvu odločiti o pravilnosti in zakonitosti stališč nižjega sodišča, sprejetih na podlagi izpodbijane zakonske določbe, ki sicer ne velja več, je pogoj iz 47. člena ZUstS izpolnjen.

5. Peti odstavek 55. člena ZUJIK se je glasil: »Delavec, ki izpolnjuje pogoje za upokojitev, nima pravice do odpravnine iz prejšnjega odstavka.«
6. Predlagatelj zatrjuje, da je bila izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker zaposlene v javnih zavodih na področju kulture, ki izpolnjujejo pogoje za upokojitev, glede pravice do odpravnine, če jim je redno odpovedana pogodba o zaposlitvi iz poslovnega razloga, v primerjavi z zaposlenimi, za katere velja ZDR oziroma ZJU, obravnava neenako oziroma arbitrarno, ne da bi za takšno razlikovanje obstajal razumen razlog, ki bi izhajal iz narave stvari.
7. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom terja, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.(1) Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.
8. Zaposleni v javnih zavodih na področju kulture so javni uslužbenci (druga alineja drugega odstavka 1. člena ZJU). Za njihova delovna razmerja ter za pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe, če ZJU ali drug poseben zakon ne določa drugače (prvi odstavek 5. člena ZJU). ZJU ureja le pravico do odpravnine javnim uslužbencem v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (šesti odstavek 158. člena ZJU).(2) Posebne določbe, ki bi urejala odpravnino(3) zaradi redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga javnim uslužbencem, zaposlenih v javnih zavodih, ZJU nima.
9. Glede odpravnine delavcev v javnih zavodih na področju kulture torej velja ZDR, vendar posebnosti delovnih razmerij zaposlenih v javnih zavodih na področju kulture ureja tudi ZUJIK. ZUJIK določa, da ima delavec, ki se mu redno odpove pogodba o zaposlitvi, pravico do ustrezne odpravnine zaradi odpovedi iz poslovnega razloga v skladu z zakonom in kolektivno pogodbo (četrti odstavek 55. člena ZUJIK). Skladno z napotilno normo (prvi odstavek 45. člena ZUJIK) bi torej pripadala delavcu, zaposlenemu v javnem zavodu na področju kulture, odpravnina po 109. členu ZDR,(4) če je ZUJIK v izpodbijanem delu za delavca, ki je hkrati izpolnil pogoje za upokojitev, ne bi izključeval.
10. Delavci na področju kulture, ki jim je bila odpovedana pogodba o zaposlitvi iz poslovnega razloga in so hkrati izpolnjevali pogoje za upokojitev, so bili ob odpovedi pogodbe o zaposlitvi v bistveno enakih položajih kot delavci vseh drugih poklicev oziroma dejavnosti, ki jim je bila odpovedana pogodba o zaposlitvi iz istega razloga in so prav tako izpolnjevali pogoje za upokojitev. Zato bi za različno ureditev teh enakih položajev glede pravice do odpravnine zakonodajalec moral imeti razumen razlog.
11. Razlog za tako razlikovanje glede pravice do odpravnine med delavci na področju kulture in delavci drugih dejavnosti iz zakonodajnega gradiva ni razviden.(5) Da ni bilo razumnega razloga za tako razlikovanje, priznavata tako Vlada kot Državni zbor, izpodbijana zakonska določba pa je bila z ZUJIK-D tudi že razveljavljena. To dokazuje, da razumen razlog za tovrstno razlikovanje ni bil podan niti ob uveljavitvi izpodbijane zakonske ureditve.
12. Glede na navedeno je bil peti odstavek 55. člena ZUJIK v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo že to protiustavnost izpodbijane ureditve, ni ocenjevalo drugih očitkov predlagatelja.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnik dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar in mag. Jadranka Sovdat. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26).
(2) Ta določa, da ima javni uslužbenec v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga pravico do odpravnine in druge pravice v skladu s predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivno pogodbo.
(3) Odpravnina je oblika varstva dohodka v primeru prenehanja delovnega razmerja. Odpravnino ureja v 12. členu Konvencija MOD št. 158. Po navedeni določbi ima delavec v primeru prenehanja delovnega razmerja na pobudo delodajalca ali pravico do odpravnine ali pravico do kakšnega drugega podobnega nadomestila, katerega znesek bo med drugim odvisen tudi od delovne dobe in višine plače ter katerega izplačilo gre v breme delodajalca, ali pravico do prejemkov iz zavarovanja za primer brezposelnosti ali do kombinacije obeh prejemkov. Možno izgubo navedene pravice do odpravnine ali drugih ustreznih prejemkov določa Konvencija MOD št. 158 za primer hujše kršitve delovne obveznosti.
(4) Po navedeni določbi je delodajalec, ki odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, dolžan izplačati delavcu odpravnino najmanj v višini, določeni v drugem odstavku 109. člena ZDR. Višina odpravnine je odvisna od določenega deleža delavčeve povprečne mesečne plače, ki jo je prejel ali bi prejel, če bi delal v zadnjih treh mesecih, ter od dolžine njegove zaposlitve pri delodajalcu.
(5) Poročevalec DZ, št. 27/02 in 83/02.