Številka: U-I-123/11-14

Datum: 8. 3. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, na seji 8. marca 2012

Drugi stavek drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 79/06, 1/08, 68/08 in 10/12) ni v neskladju z Ustavo.

1. Vrhovno sodišče zahteva presojo ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 75. člena Zakona o prevzemih (v nadaljevanju ZPre-1). Določba naj bi bila v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov (2. člen Ustave), kar naj bi izkazovalo sprejetje Avtentične razlage drugega odstavka 75. člena in 63. člena v povezavi z drugim odstavkom 75. člena Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 35/11 – v nadaljevanju ORZPre75). Po mnenju predlagatelja je določba tako nejasna, da naslovniki ne morejo vedeti, kdaj jih doletijo sankcije iz 63. člena ZPre-1 (mirovanje glasovalnih pravic). Tako naj bi se zastavljalo vprašanje, kakšne dejanske situacije oziroma dejanske stanove izpodbijana določba ureja, kot na primer, ali je dejanski stan izpodbijane določbe izpolnjen že v položaju, ko oseba iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 namerava pridobiti vrednostne papirje, ali pa šele v položaju, ko jih je že dejansko pridobila; ali za uresničitev dejanskega stanu zadostuje namera zgolj ene izmed oseb, ki delujejo usklajeno, ali pa se ta zahteva pri vseh osebah, ki delujejo usklajeno itd. Nejasnosti izpodbijane določbe pa naj bi se nanašale tudi na njene časovne vidike, npr., kdaj mora biti podan upošteven dejanski stan izpodbijane določbe: ali v času uveljavitve ZPre-1 ali v času opravljanja nadzora Agencije za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) ali v času izdaje odločbe Agencije. Predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana določba poslabšuje pravni položaj oseb iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1, saj naj bi jih varovala le v t. i. zatečenem stanju v trenutku uveljavitve ZPre-1, ne pa tudi v primeru kasnejše pridobitve vrednostnih papirjev, ki bi povečala njihov delež glasovalnih pravic. Ker naj bi imele navedene osebe ne le pridobljene, temveč tudi pričakovane pravice, bi moral biti poseg vanje v skladu z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Izpodbijana ureditev pa je po mnenju predlagatelja vprašljiva tako glede nujnosti ukrepa kot tudi glede sorazmernosti v ožjem smislu. Predlagatelj zatrjuje tudi, da izpodbijana določba in 6. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prevzemih (Uradni list RS, št. 68/08 – v nadaljevanju ZPre-1B) neenako obravnavata naslovnike. Člen 6 ZPre-1B naj ne bi dopuščal izjeme, da prevzemne ponudbe ni treba dati, če osebe iz tega člena prevzemnega praga ne dosegajo več. Za takšno neenako obravnavanje po mnenju predlagatelja iz zakonodajnega gradiva ne izhaja razumen razlog.
2. Državni zbor Republike Slovenije je odgovoril le, da podpira stališča, izražena v zahtevi.
3. Svoje mnenje je posredovala Vlada Republike Slovenije, ki meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo. Na vsa vprašanja, ki jih je v zahtevi postavil predlagatelj, naj bi bilo mogoče odgovoriti z metodami razlage in zato naj določba ne bi bila nejasna. Vlada ponuja svoje odgovore na vprašanja, ki jih je v zahtevi izpostavil predlagatelj. Tako na primer glede vprašanja namena oseb, ki delujejo usklajeno, odgovarja, da je namen instituta povezanih oseb otežiti izigravanje pravil o obvezni prevzemni ponudbi in da se osebe, ki delujejo usklajeno, obravnavajo kot en pravni subjekt, zato dejanja ene osebe učinkujejo za vse usklajene osebe. To naj bi pomenilo, da zadostuje namen ene od usklajenih oseb.
4. Agencija, ki je posredovala pojasnila, meni, da zahteva ni utemeljena. Navaja, da predpostavka predlagatelja, da je določba nejasna že zato, ker je zakonodajalec sprejel avtentično razlago, ne drži, ker sploh ne gre za avtentično razlago, temveč za protiustavno spremembo zakona. Po mnenju Agencije določba ni niti nejasna niti nesorazmerna. Na vsa vprašanja, ki jih zastavlja predlagatelj, naj bi bilo mogoče odgovoriti z ustaljenimi metodami razlage. Da nejasnosti ni, naj bi izhajalo iz mnenj o predlogu zakona, podanih v zakonodajnem postopku, kot tudi iz odločitev, ki jih je sprejel sam predlagatelj (sodbi št. G 20/2009 z dne 28. 3. 2011 in št. G 20/2008 z dne 19. 1. 2010). Tudi Agencija podaja odgovore na vprašanja, ki jih zastavlja predlagatelj. Tako na primer odgovarja, da se zahteva dejanska pridobitev vrednostnih papirjev in ne zgolj pridobitni namen za izpolnitev dejanskega stanu izpodbijane določbe. Agencija meni tudi, da so se lahko naslovljenci prilagodili novi pravni ureditvi in da imajo na razpolago več možnosti ravnanja, zato ni mogoče govoriti, da jih izpodbijana določba sili v točno določeno ravnanje. Namen prevzemne zakonodaje naj ne bi bil varstvo nedotakljivosti imetnikov kontrolnih deležev, temveč varstvo malih delničarjev. Očitek o kršitvi načela neenakosti pa je po mnenju Agencije nelogičen, saj bi moral biti naperjen zoper 6. člen ZPre-1B in ne zoper izpodbijano določbo. Poleg tega po mnenju Agencije očitek tudi vsebinsko ne vzdrži, saj že iz sistematike zakona izhaja, da obveznost dati prevzemno ponudbo ne obstaja oziroma preneha, če delničar ne dosega (več) prevzemnega praga.
5. Odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in pojasnila Agencije so bili posredovani predlagatelju, ki se o navedbah v njih ni izjavil.

6. Predlagatelj je zahteval presojo izpodbijane določbe z vsebino, kot ji jo je določila ORZPre75. Z odločbo št. U-I-103/11 z dne 8. 12. 2011 (Uradni list RS, št. 105/11) je Ustavno sodišče navedeno določbo razveljavilo glede vsebine, ki ji jo je dala ORZPre75. Razveljavitev pomeni, da velja drugi stavek drugega odstavka 75. člena ZPre-1 brez vsebine, določene z ORZPre75. Zato je Ustavno sodišče predlagatelja pozvalo, naj sporoči, ali vztraja pri vloženi zahtevi. Predlagatelj je odgovoril, da vztraja, vendar želi presojo ustavnosti drugega stavka drugega odstavka 75. člena ZPre-1 brez vsebine, določene z ORZPre75. Zato je Ustavno sodišče opravilo presojo izpodbijane določbe v navedenem besedilu.

7. Drugi stavek drugega odstavka 75. člena ZPre-1 določa, da morajo dati druge osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 prevzemno ponudbo v skladu s tem zakonom, če po njegovi uveljavitvi nameravajo pridobiti vrednostne papirje ali druge pravice, ki se upoštevajo pri določitvi deleža glasovalnih pravic po 6. členu tega zakona, in če se s tem poveča njihov delež glasovalnih pravic. Prevzemne ponudbe jim ni treba dati, če prevzemnega praga iz 7. člena ZPre-1, tj. 25-odstotni delež glasovalnih pravic v ciljni družbi, ne dosegajo več.
8. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba nejasna in nedoločna, ker ne daje jasnega odgovora na vprašanja, ki jih v zahtevi izpostavlja predlagatelj. Zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da je mogoče nedvomno ugotoviti njihovo vsebino in namen, je vsebina enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. To pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je predpis v neskladju z Ustavo takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005, Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64).
9. Obravnavani zakonski določbi je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino, kar izhaja tako iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-103/11 kot tudi iz sprejetih sodb Vrhovnega sodišča št. G 20/2009, št. G 20/2008(1) in št. III Ips 1/2008 z dne 23. 11. 2010. Ustavno sodišče pa predlagatelju ne more svetovati, kako naj izpodbijano določbo v konkretnem postopku razloži, saj to ni naloga Ustavnega sodišča. Redna sodišča so v skladu z vlogo, ki jim je zaupana po Ustavi in zakonih, v zadevah, v katerih odločajo o pravicah in obveznostih posameznikov ali pravnih oseb, dolžna zakone in druge predpise razlagati v skladu z ustaljenimi metodami razlage pravnih pravil. Katera razlaga je prava, je zato stvar rednega sodnega odločanja. Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti zakona presoja očitke o njegovi protiustavnosti in ni pristojno dajati svetovalnih mnenj (advisory opinions) o pravilni (ustavnoskladni) razlagi predpisa, preden ni izčrpana pravna pot pred organi, ki morajo predpise uporabiti v posamičnem postopku.(2) Zahteva za oceno ustavnosti, s katero predlagatelj od Ustavnega sodišča zahteva odločitev o pravilni razlagi zakona, ob tem, da je že sam opravil razlago te določbe, je zato v tem delu v nasprotju z namenom pooblastila sodišču, določenim v 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Zato Ustavno sodišče zahteve v tem delu ni moglo upoštevati.
10. Predlagatelj očita izpodbijani določbi tudi neskladje z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave), ker naj bi bila preveč omejujoča. V primeru, ko zakonska ureditev posega v posamezno človekovo pravico ali ko retroaktivno posega v pridobljeno pravico, (ki ni nujno ustavna pravica, temveč je lahko tudi druga z zakonom dana pravica(3)), Ustavno sodišče dopustnost takšnega posega presoja z vidika obstoja ustavno dopustnega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave) in z vidika načela sorazmernosti (2. člen Ustave). Če Ustavno sodišče ugotovi, da gre za ustavno nedopusten poseg, ugotovi neskladje s človekovo pravico in ne z navedenimi določbami, ki urejajo načela za varstvo človekovih pravic (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-219/03 z dne 1. 12. 2005, Uradni list RS, št. 118/05, in OdlUS XIV, 88). To pomeni, da splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico,(4) v primeru retroaktivnega posega pa v posamezno pridobljeno pravico. Predlagatelj pa ne pojasni, v katero človekovo pravico (ali pridobljeno pravico) naj bi izpodbijana določba posegala. Tega ne more nadomestiti niti s sklicevanjem na odločbe Ustavnega sodišča, v katerih so pravice, v katere je bilo poseženo, jasno določene.(5)
11. Kolikor je mogoče predlagateljevo sklicevanje na načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave razumeti kot zatrjevanje neskladja izpodbijane določbe s tem načelom, je ta očitek neutemeljen. Izpodbijana določba je uvrščena kot prehodna določba. Namen prehodnih določb je ureditev pravic in pravnih razmerij, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava ter še vedno obstajajo in trajajo ob uveljavitvi novega prava. Zato je zakonodajalec zaradi spoštovanja načela varstva zaupanja v pravo kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave dolžan urediti prehodno obdobje, kadar nova ureditev posega v trajajoča razmerja oziroma upravičena pravna pričakovanja. Če zakonodajalec ne bi sprejel drugega stavka drugega odstavka 75. člena ZPre-1, bi prišlo do položaja, ko bi morale osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 dati prevzemno ponudbo po splošnem pravilu iz 12. člena ZPre-1, saj so v trenutku uveljavitve ZPre-1 dosegale ali presegale prevzemni prag iz 7. člena ZPre-1. Ob uveljavitvi ZPre-1 je torej bil pravni položaj navedenih oseb varovan prav z izpodbijano določbo. S tem je bilo zadoščeno ustavnopravnim zahtevam iz 2. člena Ustave ter pričakovanju teh oseb, da bodo lahko še naprej imetniki vrednostnih papirjev. Kasnejše spremembe v pravnem položaju teh oseb, ki so posledica njihovega voljnega ravnanja, zato ne morejo biti več predmet varovanja po 2. členu Ustave.
12. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane določbe z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi prehodni režim drugače urejala kot 6. člen ZPre-1B. Slednji naj namreč ne bi določal, da prevzemne ponudbe ni treba dati, če osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 ne dosegajo več prevzemnega praga iz 7. člena ZPre-1. Očitno je, da iz 7. člena ZPre-1, ki velja tudi za osebe iz prvega odstavka 75. člena ZPre-1 in 6. člena ZPre-1B, izhaja splošno načelo, da je treba dati prevzemno ponudbo le, če prevzemnik sam ali skupaj z osebami, ki delujejo usklajeno z njim, doseže prevzemni prag. Ob sklepanju argumentum a contrario to pomeni, da prevzemne ponudbe ni treba dati, če tega praga navedene osebe ne dosegajo (več). Za zatrjevano neskladje izpodbijane določbe z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) zato očitno ne gre.
13. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da drugi stavek drugega odstavka 75. člena ZPre-1 ni v neskladju z Ustavo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Pri odločanju je bila izločena sodnica dr. Dunja Jadek Pensa. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Sodbi Vrhovnega sodišča št. G 20/2008 in št. G 20/2009 se sicer nanašata na 6. člen ZPre-1B, vendar gre po 6. členu ZPre-1B in drugem stavku drugega odstavka 75. člena ZPre-1 za enaka položaja in s tem za enako prehodno ureditev.
(2) Primerjaj npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-216/09 z dne 5. 11. 2009, odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 14/10), sklep Ustavnega sodišča št. U-I-96/10 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 40/10) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-209/09, U-I-210/09 z dne 19. 5. 2011.
(3) Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 91/01, in OdlUS X, 168).
(4) Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11).
(5) Na primer v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-407/98 z dne 10. 5. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01, in OdlUS X, 82), na katero se sklicuje predlagatelj, je šlo za poseg v pravice iz pokojninskega zavarovanja, konkretno za pravico do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji.