Številka: Up-1136/11-24

Datum: 15. 3. 2012

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., oba D. E., ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, ter F. G., H. I., J. K. in L. M., vsi D. E., ki jih po pooblastilu njihovih zakonitih zastopnikov A. B. in C. Č. zastopa mag. Matevž Krivic, na seji 15. marca 2012

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 483/2011 z dne 22. 9. 2011 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1082/2011 z dne 12. 7. 2011 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je pritožnikom v rednem postopku zavrnilo prošnje za mednarodno zaščito. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo.
2. Pritožniki zatrjujejo kršitve 22., 23. in 35. člena Ustave. Navajajo, da sta sodišči grobo kršili 22. člen Ustave, ker se nista opredelili do bistvenih tožbenih navedb, zlasti do trditev o protiustavnosti zakonske ureditve, ki je bila podlaga za odločitev. Pritožniki naj bi zelo podrobno obrazložili, zakaj naj bi bila tretji odstavek 21. člena in tretji odstavek 22. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZMZ) očitno v neskladju z Ustavo. Sodišči naj bi tudi nestrokovno mešali presojo zakonitosti odločitve o statusu begunca in presojo zakonitosti o statusu subsidiarne zaščite ter napačno razumeli pojem preganjanja iz 26. člena ZMZ. Pristojni organi naj ne bi spoštovali odločbe Ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10 z dne 24. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 26/11). Pritožniki navajajo, da so prošnjo za pridobitev statusa begunca utemeljevali s splošno diskriminacijo pripadnikov romske narodnosti v D. E., ki naj bi že prerasla v preganjanje. Vrhovno sodišče naj ne bi odgovorilo na te pritožbene očitke. Zavzelo naj bi stališče, da iz poročil različnih mednarodnih organizacij izhaja, da so Romi v D. E. sicer diskriminirani, vendar njihov položaj ne dosega kriterijev preganjanja in resne škode. Pritožniki menijo, da je Vrhovno sodišče s tem spremenilo razlog za zavrnitev prošnje za pridobitev statusa begunca kot izhaja iz odločbe MNZ in tudi napačno razumelo 26. člen ZMZ, ker naj diskriminacije ne bi štelo za preganjanje. S tem naj bi kršilo pravice iz 22., 25. in 35. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj bi zavzelo stališči, da naj bi MNZ prošnje za priznanje statusa begunca zavrnilo na podlagi informacij v izvorni državi in da se pristojnemu organu ni treba opredeljevati do informacij o izvorni državi, ker so bili pritožniki neverodostojni. Pritožniki menijo, da sta navedeni stališči protislovni, prvo stališče pa naj bi bilo tudi očitno protispisno. Iz odločbe MNZ naj bi jasno izhajalo, da pri presoji pogojev za pridobitev statusa begunca niso presojali informacij o izvorni državi.
3. Ustavno sodišče je ustavno pritožbo s sklepom št. Up-1136/11 z dne 15. 11. 2011 sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče navedeni sklep poslalo Vrhovnemu sodišču in MNZ.
4. MNZ v vlogi z dne 24. 11. 2011 meni, da je trditev pritožnikov o nespoštovanju odločbe Ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10 neutemeljena. V nadaljevanju podrobno navede razloge za svoje stališče. Iz ustavne pritožbe naj ne bi bilo razvidno, zakaj naj bi bil tretji odstavek 21. člena ZMZ v neskladju z Ustavo. Pogoji iz tretjega odstavka 21. člena ZMZ naj bi bili preneseni iz petega odstavka 4. člena Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304, 30. 9. 2004, str. 12–23 – Kvalifikacijska direktiva). Ker naj pritožniki v postopku mednarodne zaščite ne bi predložili nobenih dokazov, naj bi MNZ pri svoji odločitvi uporabilo tretji odstavek 21. člena ZMZ. Pritožniki naj bi izpolnili zgolj dva od petih pogojev, določenih v tretjem odstavku 21. člena ZMZ. MNZ naj bi uporabilo tudi verodostojne in nepristranske informacije, na podlagi katerih je presodilo, da niso upravičeni do mednarodne zaščite. MNZ tudi meni, da tretjega odstavka 22. člena ZMZ v konkretnem postopku sploh ni uporabilo. Zato naj bi bili očitki o protiustavnosti navedene določbe neupoštevni za odločanje. MNZ naj bi kljub ugotovljeni neverodostojnosti pregledalo in upoštevalo informacije o stanju v D. E. V nadaljevanju odgovora tudi zavrača očitke pritožnikov v zvezi z razumevanjem pojma preganjanja iz 26. člena ZMZ.
5. Ustavno sodišče je pritožnike seznanilo s stališči MNZ glede očitkov iz ustavne pritožbe. V vlogi z dne 7. 12. 2011 pritožniki vztrajajo pri navedbah, ki so jih podali v ustavni pritožbi, razen v delu, ki se nanaša na nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča št. Up-456/10, U-I-89/10. Ponovno poudarjajo, da je ključno vprašanje razlaga pojma preganjanje iz 26. člena ZMZ. Menijo, da stališče MNZ, da niso pojasnili zatrjevano protiustavnost tretjega odstavka 21. člena ZMZ, ne drži. Zavračajo tudi stališče MNZ, da pri odločanju ni bil uporabljen tretji odstavek 22. člena ZMZ. Menijo, da je MNZ svojo odločitev pri presoji pogojev za pridobitev statusa begunca oprlo na navedeno zakonsko določbo, čeprav je ni izrecno citiralo. MNZ naj bi stanje v izvorni državi upoštevalo zgolj pri presoji pogojev za pridobitev subsidiarne zaščite.

6. MNZ je 16. 12. 2011 sporočilo, da so pritožniki zapustili Republiko Slovenijo in so v Švicarski konfederaciji. Navedli so, da so jim švicarski migracijski organi na podlagi točke c) prvega odstavka 16. člena Uredbe Sveta (ES) št. 343/2003 z dne 18. 2. 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (UL L 50, 25. 2. 2003, str. 1–10 – Dublinska uredba) poslali prošnjo za sprejem pritožnikov nazaj v Republiko Slovenijo. Pooblaščenec pritožnikov je v dopisu dne 3. 1. 2012 sporočil, da je prejel obvestilo MNZ, da pritožniki niso več v Republiki Sloveniji. Vendar meni, da pravni interes pritožnikov za odločanje o ustavni pritožbi ni prenehal, čeprav se nahajajo v Švicarski konfederaciji. Njihov pravni interes naj bi bil utemeljen v njihovem človeškem dostojanstvu in pravici do enakega varstva pravic. MNZ je 21. 2. 2012 sporočilo, da so pritožniki 14. 2. 2012 ponovno vstopili v Republiko Slovenijo in so nastanjeni v Centru za tujce.
7. Po ustaljeni ustavnosodni presoji(1) pritožniki, ki samovoljno zapustijo azilni dom ali zasebni naslov, na katerem so nastanjeni, ali se ne nahajajo več na ozemlju Republike Slovenije, nimajo več pravnega interesa za nadaljevanje postopka z ustavno pritožbo. Ker pa se pritožniki ponovno nahajajo na ozemlju Republike Slovenije, je Ustavno sodišče nadaljevalo postopek odločanja o ustavni pritožbi.

8. Pristojni organ je v postopku podelitve mednarodne zaščite po uradni dolžnosti dolžan ugotavljati dejansko stanje. Dolžan je preverjati izjave prosilca v povezavi s splošnimi in specifičnimi informacijami o izvorni državi (prvi in drugi odstavek 22. člena ZMZ). Tretji odstavek 22. člena ZMZ(2) je določal predpostavko za razbremenitev navedene dolžnosti pristojnega organa. Pristojnemu organu izjave prosilca o ključnih razlogih za prošnjo za mednarodno zaščito ni bilo treba preverjati v povezavi s splošnimi in specifičnimi informacijami v stanju v izvorni državi, če ni ugotovil splošne verodostojnosti.
9. Pritožniki so v tožbi in pritožbi zatrjevali, da je tretji odstavek 22. člena ZMZ v neskladju z načelom nevračanja (non-refoulment) kot enim od temeljnih načel Konvencije o statusu beguncev in Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju Ženevska konvencija) in s temeljnimi načeli pravne države (2. člen Ustave).
10. MNZ je med drugim v obrazložitvi odločbe navedlo, da pri presoji upravičenosti za priznanje statusa begunca izjav pritožnikov ni preverjalo z dostopnimi specifičnimi in splošnimi informacijami, ker ni ugotovilo splošne verodostojnosti pritožnikov. Upravno sodišče je v obrazložitvi navedlo, da tretji odstavek 22. člena ZMZ ne vsebuje take vsebine, ki bi bila v nasprotju z Ustavo, ne da bi to svoje stališče obrazložilo. V nadaljevanju pa je tudi sprejelo stališče, da navedena zakonska določba ni bila relevantna za odločanje, ker je MNZ informacije o izvorni državi upoštevalo in obravnavalo pri odločanju o izpolnjevanju pogojev za priznanje subsidiarne zaščite. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da se MNZ pravilno ni opredelilo do informacij o izvorni državi pritožnikov pri odločanju o izpolnjevanju pogojev za priznanje statusa begunca, ker ni bila ugotovljena splošna verodostojnost prosilcev. Pri tem se je Vrhovno sodišče izrecno sklicevalo na tretji odstavek 22. člena ZMZ. Glede pritožbenih očitkov pritožnikov o protiustavnosti tretjega odstavka 22. člena ZMZ pa je zgolj navedlo, da so neutemeljeni, vendar svojega stališča ni obrazložilo.
11. Iz ustaljene ustavnosodne presoje(3) izhaja, da se mora sodišče opredeliti do upoštevnih ustavnopravnih ugovorov stranke, ker sicer krši ustavno procesno jamstvo iz 22. člena Ustave. Redna sodišča sicer res niso pristojna za odločanje o ustavnosti zakonov, vendar pa to ne pomeni, da se niso dolžna opredeliti do zatrjevanih kršitev Ustave. Ustava v 125. členu jasno določa, da so sodniki vezani na Ustavo in zakon. Sodišča so se zato dolžna opredeliti do upoštevnih ustavnopravnih ugovorov strank, sicer kršijo ustavno procesno jamstvo iz 22. člena Ustave, iz katerega izhaja med drugim dolžnost sodišč, da se opredelijo do navedb strank, ki so za odločitev bistvenega pomena. Če so pri tem soočena z zakonsko določbo, za katero menijo, da je protiustavna, morajo na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek pred Ustavnim sodiščem. Če menijo, da so ustavnopravni ugovori neutemeljeni, pa jih morajo argumentirano zavrniti.
12. Iz obrazložitve odločbe MNZ kot tudi iz obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča izhaja, da odločitev o izpolnjevanju pogojev za pridobitev statusa begunca, ki je ena od oblik mednarodne zaščite, temelji na tretjem odstavku 22. člena ZMZ. MNZ in Upravno sodišče sta sicer zavzeli enaki stališči, da navedena zakonska določba ni bila relevantna za odločanje, ker je MNZ pri odločanju pregledalo in upoštevalo enajst informacij o stanju v izvorni državi. Vendar to drži samo za presojo pogojev za priznanje subsidiarne zaščite, ne pa tudi za presojo pogojev za priznanje statusa begunca. Zato je vprašanje skladnosti navedene zakonske določbe z Ženevsko konvencijo in Ustavo upošteven ustavnopraven ugovor, na katerega bi Upravno in Vrhovno sodišče morali odgovoriti. Ker sodišči nista pojasnili, zakaj menita, da so očitki pritožnikov o neskladnosti tretjega odstavka 22. člena ZMZ z Ženevsko konvencijo in Ustavo neutemeljeni, niti nista prekinili postopka in začeli postopka pred Ustavnim sodiščem, sta s tem kršili 22. člen Ustave.
13. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-292/09, Up-1427/09 ugotovilo, da je tretji odstavek 22. člena ZMZ v neskladju z 18. členom Ustave, in ga je razveljavilo. Ugotovilo je, da izpodbijana zakonska določba dopušča, da pristojni organ zavrne prošnjo za mednarodno zaščito, ne da bi upošteval vse okoliščine, ki bi lahko vplivale na presojo, ali so prosilcu zagotovljena jamstva iz 18. člena Ustave.
14. Odločbo št. U-I-292/09, Up-1427/09 je Ustavno sodišče sprejelo po izdaji (in pravnomočnosti) izpodbijanih sodb. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da učinkuje razveljavitev zakona tudi na pravnomočno urejena pravna razmerja, če je bila zoper posamični akt pravočasno vložena ustavna pritožba in o njej do začetka učinkovanja razveljavitve še ni bilo odločeno.(4) Glede na novejšo ustavnosodno presojo(5) pa mora pritožnik zato, da razveljavitev zakona učinkuje tudi v njegovem že pravnomočno urejenem pravnem razmerju, protiustavnost ureditve zatrjevati že v postopkih pred rednimi sodišči. Ker so pritožniki protiustavnost tretjega odstavka 22. člena ZMZ uveljavljali na vseh stopnjah sodnega postopka, razveljavitev tretjega odstavka 22. člena ZMZ z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-292/09, Up-1427/09 učinkuje tudi v postopku s to ustavno pritožbo.
15. V konkretnem primeru torej ne gre zgolj za kršitev 22. člena Ustave, ker se Upravno in Vrhovno sodišče nista opredelili do upoštevnih ustavnopravnih ugovorov, temveč odločitvi sodišč temeljita tudi na določbi ZMZ, za katero je Ustavno sodišče presodilo, da ni v skladu z 18. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče ugodilo ustavni pritožbi, razveljavilo izpodbijani sodbi ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje. V ponovljenem postopku Upravno sodišče svoje odločitve ne bo smelo opreti na razveljavljeno zakonsko določbo. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo že zaradi kršitve 22. in 18. člena Ustave, se v druge zatrjevane kršitve človekovih pravic ni spuščalo.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Petrič.

(1) Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. Up-3936/07 z dne 4. 7. 2008, št. Up-555/07 z dne 11. 6. 2007, št. Up-1840/07 z dne 15. 1. 2009 in št. Up-805/08 z dne 5. 3. 2009.
(2) Tretji odstavek 22. člena ZMZ, ki ga je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-292/09, Up-1472/09 z dne 20. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11) razveljavilo, je določal: »Če ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca, pristojni organ ne upošteva informacij o izvorni državi iz prejšnjega odstavka.«
(3) Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-50/08, Up-2177/08 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 30/09), št. Up-2215/08 z dne 16. 4. 2009 (Uradni list RS, št. 38/09, in OdlUS XVIII, 73), št. U-I-50/09, Up-260/09 z dne 18. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 29/10) in št. U-I-67/09, Up-316/09 z dne 24. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 28/11).
(4) Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. Up-252/96 z dne 30. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 86/99, in OdlUS VIII, 293), št. Up-295/97 z dne 13. 10. 1999 (OdlUS VIII, 294), št. Up-1054/05 z dne 23. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 136/06) ter št. Up-227/05 z dne 24. 5. 2007 (Uradni list RS, št. 50/07, in OdlUS XVI, 57).
(5) Primerjaj sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82) in št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79).