Številka: U-I-189/10-13

Datum: 15. 3. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo samostojne podjetnice Avtomati Štefančič, Karmen Godina, s. p., Ilirska Bistrica, in drugih, ki jih zastopa Igor Marinšek, odvetnik v Mariboru, na seji 15. marca 2012

Šesti odstavek 4. člena Zakona o šolski prehrani (Uradni list RS, št. 43/10) ni v neskladju z Ustavo.

1. Samostojna podjetnica in pet gospodarskih družb, ki se vse ukvarjajo s prodajo napitkov in prigrizkov iz samopostrežnih avtomatov (v nadaljevanju pobudnice), izpodbijajo šesti odstavek 4. člena Zakona o šolski prehrani (v nadaljevanju ZŠolPre). Navedena določba naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 74. člena Ustave. Pobudnice menijo, da za splošno prepoved prodaje iz samopostrežnih avtomatov (v nadaljevanju avtomati) na območju šol in vzgojno-izobraževalnih ustanov ni izkazana javna korist. Navajajo, da svoboda zakonodajalca pri omejevanju pravice do svobodne gospodarske pobude ni absolutna in neomejena. Zakonodajalec naj bi bil omejen s splošnim ustavnim načelom sorazmernosti in naj bi moral izbrati ukrep, ki bo zagotovil varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v človekovo pravico. Zato pobudnice menijo, da bi zakonodajalec moral presoditi, ali ne bi bilo mogoče zatrjevane javne koristi uresničiti brez izpodbijane prepovedi. Pobudnice se ne strinjajo s tem, da se prepoved razteza tudi na prostore, ki niso dostopni učencem in dijakom, kot je šolska zbornica. Ker naj bi šesti odstavek 4. člena ZŠolPre omejeval konkurenco med trgovci in privilegiral tiste, ki pretežno ponujajo tople obroke, je v neskladju tudi s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Pobudnice menijo, da izpodbijani ukrep ni potreben, sorazmeren in primeren za dosego zasledovanega cilja ZŠolPre, in opozarjajo, da bi zakonodajalec lahko uzakonil obveznost ponudnikov pijač in prigrizkov, da v avtomate namestijo priporočljiva živila v skladu z upoštevnimi smernicami zdravega prehranjevanja. Zavajajoče naj bi bilo izhajati iz vnaprejšnje predpostavke, da je ponudba prehrane in napitkov iz avtomatov škodljiva. Pobudnice opozarjajo, da Smernice zdravega prehranjevanja v vzgojno-izobraževalnih ustanovah, ki so bile sprejete novembra 2005 (v nadaljevanju Smernice/05),(1) ne prepovedujejo uporabe prodajnih avtomatov, pač pa določajo le, da se odsvetovana živila vključujejo v ponudbo redkeje, v manjših količinah ter v kombinaciji s priporočenimi živili. Pobudnice predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijane določbe ZŠolPre.
2. Državni zbor Republike Slovenije na pobudo ni odgovoril. Vlada Republike Slovenije je poslala mnenje, iz katerega izhaja, da šesti odstavek 4. člena ZŠolPre ni v neskladju z Ustavo. Vlada poudarja, da je dobro sistemsko urejena šolska prehrana najučinkovitejši in najracionalnejši način za vplivanje na zdrav način življenja in zdrave prehranjevalne navade otrok in mladostnikov. ZŠolPre naj bi bil prvi sistemski zakon, ki ureja organizacijo šolske prehrane kot sestavni del vzgojno-izobraževalnih dejavnosti vsakega vzgojno-izobraževalnega zavoda. Tako naj bi šolam podelil pomembno vlogo pri vzgoji in izobraževanju s področja zdrave prehrane, pri oblikovanju zdravih prehranjevalnih navad in zdravega načina življenja ter pri razvijanju zavesti o kulturi prehranjevanja. Vlada se sklicuje na raziskave, ki naj bi kazale, da otroci in mladostniki v dnevni prehrani zaužijejo preveč sladkarij, sladkih pijač in energijsko bogate hrane, premalo pa zelenjave. Povečevalo naj bi se tudi uživanje prigrizkov izven časa za obroke, eden pomembnih virov za to naj bi bila ponudba hrane in pijače v avtomatih. Raziskave naj bi kazale tudi na razširjenost čezmerne prehranjenosti in debelosti med otroci in mladostniki. Vlada navaja, da je od Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (v nadaljevanju IVZ) pridobila strokovno mnenje,(2) po katerem avtomati za distribucijo hrane in pijače praviloma ponujajo slane in sladke prigrizke ter gazirano in negazirano pijačo z dodanim sladkorjem ali umetnim sladilom in umetnimi barvili. Poseganje po prigrizkih iz avtomatov naj bi ne glede na vrsto ponujenih artiklov rušilo redni ritem prehranjevanja, škodljivo vplivalo na zdravje otrok in celo posredno povzročalo neracionalno rabo javnih sredstev (ker otroci izpuščajo subvencionirane šolske obroke). Vlada opozarja na resolucijo WHA63.14, ki jo je maja 2010 sprejela Generalna skupščina Svetovne zdravstvene organizacije (v nadaljevanju Resolucija SZO)(3) in ki šteje, da so vsa okolja, v katerih se zbirajo predvsem otroci, posebnega pomena. ZŠolPre naj bi nadalje v celoti sledil ciljem Resolucije o nacionalnem programu prehranske politike 2005–2010 (Uradni list RS, št. 39/05 – v nadaljevanju ReNPPP) na področju prehrane otroka in mladostnika. Vlada meni, da je pomemben vidik posebnega varstva in skrbi za otroke iz 56. člena Ustave tudi zagotavljanje pogojev za izoblikovanje zdravih prehranjevalnih navad, kamor naj hrana in pijača iz avtomatov ne bi sodili. Opozarja na dejstvo, da je debelost v razvitem svetu drugi najpomembnejši vzrok povečane obolevnosti in umrljivosti. Po oceni Vlade naj bi bilo spodbujanje zdravih življenjskih navad, tudi zdravega načina prehranjevanja v šolskem okolju, javna korist.
3. Vlada se tudi ne strinja s tezo pobudnic, da izpodbijana določba nesorazmerno posega v pravico do svobodne gospodarske pobude. Javna korist naj bi imela v obravnavanem primeru prednost. Po oceni Vlade naj bi izpodbijana določba le določala način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Vlada navaja, da so očitki pobudnic še toliko manj utemeljeni, ker je zakonodajalec v 38. členu ZŠolPre določil, da obstoječa pogodbena razmerja prenehajo na način, kot so ga stranke same dogovorile. Z navedbami pobudnic, da bi zakonodajalec lahko namesto prepovedi nameščanja avtomatov v šole zapovedal "zdravo vsebino" avtomatov, se Vlada ne strinja. To utemeljuje z negativno držo Smernic/05 do avtomatov, ugotovitvijo IVZ, da v praksi v šolskem prostoru ni bilo primerov zdrave ponudbe hrane in pijače iz avtomatov, ter z oceno, da od uveljavitve ZŠolPre za namestitev avtomatov ni zdravstvenih, ekonomskih ali socialnih razlogov. Vlada meni, da so očitki pobudnic o privilegiranju ponudnikov, ki bodo izvajali dodatno ponudbo po tretjem odstavku 4. člena ZŠolPre, pavšalni, saj je zagotovljen večplasten nadzor nad kvaliteto šolskih obrokov.
4. Pobudnicam je bilo mnenje Vlade vročeno, nanj so odgovorile. Pobudnice vztrajajo pri očitkih iz pobude. Ne dvomijo v to, da je spodbujanje zdravih življenjskih navad v javno korist. Ponovno pa poudarjajo, da mora zakonodajalec pri poseganju v svobodno gospodarsko pobudo izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil varstvo javne koristi in hkrati najmanj posegel v ustavno pravico. ZŠolPre naj bi bil selektiven, saj naj bi splošno prepovedoval prodajne avtomate ne glede na vsebino ponudbe, istočasno pa naj bi dovoljeval prodajo enakih artiklov v okviru ponudbe ponudnikov subvencionirane zdrave prehrane. Pobudnice navajajo, da zakon ne prepoveduje živil, ki jih Smernice/05 označujejo za nepriporočljiva, pač pa prepoveduje le prodajni kanal – avtomat. Te trditve dokazujejo s ceniki, jedilniki in računi, priloženimi odgovoru, ki prikazujejo ponudbo obstoječe šolske prehrane. Po njihovem mnenju bo ZŠolPre svoje cilje dosegel le ob dosledni uveljavitvi zapovedi, da se otrokom in mladostnikom v šolah ponujajo samo zdrava in priporočljiva živila, kar bi se moralo dopustiti tudi ponudnikom hrane iz avtomatov. Avtomat naj bi bil celo lahko primerno komunikacijsko sredstvo za ozaveščanje glede zdravega načina prehranjevanja. Pobudnice poudarjajo, da Vlada ne more utemeljiti tega, kar bi bil lahko edini argument za dopustnost izpodbijane določbe: da izključno avtomati pomenijo prodajno pot nezdravih izdelkov.

5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-189/10 z dne 30. 9. 2010 zavrnilo predlog pobudnic za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Šesti odstavek 4. člena ZŠolPre se glasi:

"Na območju šole in vzgojno-izobraževalnih zavodov iz tretjega odstavka 2. člena tega zakona ter na površini, ki sodi v njihov šolski prostor, ne smejo biti nameščeni prodajni avtomati za distribucijo hrane in pijače."(4)

7. Pobudnice menijo, da izpodbijana zakonska ureditev prekomerno posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude s tem, ko uvaja splošno prepoved prodaje hrane in pijače iz avtomatov v prostorih šol in na površinah, ki sodijo v šolski prostor.
8. Ustava zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Vendar to ne pomeni, da uveljavlja povsem svobodno ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti. V prvem stavku drugega odstavka 74. člena Ustava pooblašča zakonodajalca, da opredeli pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, s čimer se glede na ustaljeno ustavnosodno presojo(5) določa način uresničevanja te človekove pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Zakonodajalec ima prav na podlagi navedene ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje kot najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Kajti, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče (npr. v odločbi št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X,144), skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena. Ustavodajalec namreč izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude (drugi odstavek 15. člena in prvi odstavek 74. člena Ustave), ali pomeni že njeno omejevanje – torej pomeni že poseg v to človekovo pravico (tretji odstavek 15. člena in drugi stavek drugega odstavka 74. člena Ustave), je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva.(6)
9. Izpodbijana določba je eden od pogojev za opravljanje dejavnosti distributerjev hrane in pijače iz avtomatov. Prepoveduje postavitev avtomatov v vrtcih, šolah ali vzgojno-izobraževalnih zavodih. Vendar kljub tej prepovedi ne pomeni omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude, kot zatrjujejo pobudnice, ampak gre za urejanje načina njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ko zakonodajalec ureja posamezna družbena področja, upravičeno razlikuje med urejanjem trga in vseh z njim povezanih elementov, vključno z načinom in pogoji opravljanja gospodarske dejavnosti, in med urejanjem drugih področij družbenega življenja, ki so v svojem izhodišču namenjena negospodarski in netržni dejavnosti. Vrtci, šole in drugi vzgojno-izobraževalni zavodi, v katerih se vzgajajo in izobražujejo otroci in mladostniki, so v svojem temelju namenjeni opravljanju vzgojno-izobraževalne dejavnosti in tako niso prostor, ki bi bil namenjen svobodnemu izvrševanju gospodarske pobude. Zato se gospodarski subjekti ne morejo sklicevati na to, da imajo v teh prostorih pravico svobodno izvrševati gospodarsko pobudo. Zakonodajalec je tisti, ki pove, na kakšen način se bo opravljala vzgojno-izobraževalna dejavnost kakor tudi vse druge spremljajoče dejavnosti, ki so namenjene le temu, da se zagotovi temeljni cilj, zaradi katerega so vzgojno-izobraževalni zavodi ustanovljeni. Med te spremljajoče dejavnosti sodi tudi zagotavljanje prehrane otrok in mladostnikov, ki v teh prostorih bivajo in se izobražujejo. To ureja prav ZŠolPre. Kolikor se takšna spremljajoča dejavnost izvaja s pomočjo gospodarskih subjektov, lahko zakonodajalec uredi način, na katerega se bo ta dejavnost izvajala v prostorih vzgojno-izobraževalnih zavodov. Zato ureditev, ki prepoveduje v ta namen nameščanje avtomatov s hrano in pijačo v vrtcih, šolah in drugih vzgojno-izobraževalnih zavodih, v katerih bivajo in se izobražujejo otroci in mladostniki, ne pomeni posega v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ampak pomeni določitev načina njenega uresničevanja.
10. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve človekove pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana in Ustavno sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.(7) Pri tem je treba razumnost razumeti kot zvezo med ukrepom in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti ukrepa s predmetom urejanja.(8)
11. ZŠolPre med svojimi splošnimi cilji navaja tudi zagotavljanje kakovostne prehrane, s katero se vpliva na optimalni razvoj učencev in dijakov, razvijanje zavesti o zdravi prehrani in kulturi prehranjevanja, vzgajanje in izobraževanje za odgovoren odnos do sebe, svojega zdravja in okolja ter omogočanje dostopnosti do zdrave šolske prehrane učencem in dijakom (prva alineja 3. člena ZŠolPre). Četrti odstavek 4. člena ZŠolPre izrecno zahteva, da se pri organizaciji šolske prehrane upoštevajo smernice za prehranjevanje v vzgojno-izobraževalnih zavodih, ki jih sprejme Strokovni svet Republike Slovenije za splošno izobraževanje.(9) Na navedene smernice, kakor tudi na to, da prepoved iz šestega odstavka 4. člena ZŠolPre zasleduje zaščito otrok in mladostnikov glede zdravega načina življenja in razvijanja zdravih prehranjevalnih navad, opozarja tudi Vlada. Navedenim razlogom ni mogoče odreči razumnosti. To pomeni, da izpodbijana določba ustavno dopustno ureja način izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato z njo ni v neskladju.
12. Pobudnice zatrjujejo tudi neskladje izpodbijane ureditve s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, ker naj bi omejevala konkurenco med trgovci. Tretji odstavek 74. člena Ustave se glasi: "Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco." Prvi del tega odstavka 74. člena Ustave zavezuje udeležence na trgu in že zato v obravnavanem primeru ne pride v poštev. Drugi del tretjega odstavka 74. člena Ustave se sicer lahko nanaša tudi na oblastne akte in oblastna dejanja, vendar ne na zakon. Zakonodajalec mora na podlagi te določbe sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon.(10) Ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence (npr. med subjekti, ki zagotavljajo šolsko prehrano), torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu nedopusten poseg v prvi odstavek 74. člena Ustave. Ustavno sodišče je že pojasnilo, zakaj so očitki o nedopustnem posegu v obravnavanem primeru neutemeljeni.
13. Glede na navedeno šesti odstavek 4. člena ZŠolPre ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Glej spletno stran .
(2) Vlada navedbe iz tega mnenja povzema kot del svojega mnenja.
(3) Glej spletno stran .
(4) Prvi odstavek 2. člena ZŠolPre opredeljuje šole kot osnovne in srednje šole ter osnovne in srednje šole v okviru zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami v Republiki Sloveniji, ki izvajajo javno veljavne vzgojno-izobraževalne programe. Vzgojno-izobraževalni zavodi iz tretjega odstavka 2. člena ZŠolPre so vrtci, zavodi za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, domovi za učence, dijaški domovi in Center šolskih in obšolskih dejavnosti.
(5) Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 43) in št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60).
(6) Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, ter OdlUS XVII, 73) in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10).
(7) Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7).
(8) Glej pri R. Zagradišnik v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1046.
(9) Smernice za prehranjevanje v vzgojno-izobraževalnih zavodih so bile sprejete julija 2010 in so objavljene na spletni strani .
(10) Primerjaj z 31. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15).