Na podlagi tretjega odstavka 106.č člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo in 110/11 – ZDIU12) objavljam

Razdobje od aprila 2011 do konca marca 2012, ki ga obravnava letošnje letno poročilo Fiskalnega sveta, ni običajno. V prvem delu tega razdobja je prejšnja vlada pripravila vrsto dokumentov, večinoma za potrebe EU, ki opredeljujejo in načrtujejo javnofinančno politiko v prihodnjem razdobju. Fiskalni svet jim je posvetil svojo pozornost, ker meni, da gre za pomemben poskus načrtovanja javnofinančne politike, ki bo v taki ali drugačni obliki vplival tudi na nove načrte na tem področju. V drugem delu obravnavanega razdobja je bila slovenska javnofinančna politika pasivna. V tem času je stara vlada dajala pobude in pozive, a se niso uresničevali zaradi medvladnega razdobja. Slednjemu Fiskalni svet ni mogel posvetiti posebne pozornosti. Z volitvami v decembru 2011 je nastala nova vladna koalicija, ki se je januarja 2012 v javnosti pojavila s prvim uradnim dokumentom. Gre za koalicijsko pogodbo Pogodba za Slovenijo 2012–2015. Fiskalni svet je pregledal javnofinančne ugotovitve te pogodbe in jih ocenil. V letošnjem letnem poročilu še ni mogel poročati o ukrepih in načrtih nove vlade, ker nastajajo v času, ki ni več zajeto v tem poročilu.
Fiskalni svet je v takih razmerah sestavil poročilo o pregledu ukrepov, stališč in nerešenih vprašanjih ter o njih predložil svoje ugotovitve in mnenja.
Poglavitne ugotovitve in mnenja:
1) Napovedi gospodarskih gibanj za leto 2011 so bile zgrešene. Jeseni 2010 je vlada napovedala, da bo v letu 2011 nominalni BDP znašal 37,2 mrd. evrov, dejansko pa je bil za 1,6 mrd. nižji. Sprejeti proračun za leto 2011 se zelo razlikuje od uresničenega, kar je pripisati napačnim napovedim o BDP. Negotova in nepredvidljiva gospodarska gibanja opozarjajo na pomembnost vodenja proračunske in javnofinančne politike. Menimo, da bi vlada morala imeti večjo prožnost pri izvedbenem prilagajanju javnofinančnih prihodkov in odhodkov tekočim gospodarskim razmeram.
2) V letu 2011 je bil zmanjšan proračunski primanjkljaj in povečan javnofinančni primanjkljaj sektorja država. Proračunski primanjkljaj v letu 2011 je bil 1.529 mio. evrov (4,3 % BDP), kar je približno za 200 mio. manj od leta 2010. To je pripisati skoraj nespremenjenim proračunskim odhodkom glede na prejšnje leto in rahlemu povečanju prihodkov. K temu je treba dodati, da je SURS marca 2012 ocenil javnofinančni primanjkljaj sektorja država na ravni –2.289 mio. evrov oziroma 6,4 % BDP. Razlika med podatkoma je v zajetju podatkov in v kapitalskih transferjih ter zapadlih poroštvih, ki se sicer v državnem proračunu vodijo na računu B (račun finančnih terjatev in naložb). Slednji so v letu 2011, po oceni SURS, znašali 1,3 % BDP, leta 2010 pa le 0,3 %. Javnofinančna politika v letih 2010–2011 je stabilizirala javnofinančne izdatke, s čimer je stabilizirala tudi javnofinančni primanjkljaj na ravni okrog 2,1 mrd. evrov. Menimo, da je takšno fiskalno stanje nevzdržno, zato bi morala vlada pripraviti korenito konsolidacijo javnih financ.
3) Javni dolg se nezadržno povečuje. Eden od kazalcev javnofinančne vzdržnosti je stopnja zadolženosti države, ki kaže razmerje med bruto dolgom države glede na BDP. Stopnja zadolženosti se je dvignila z 22,9 % v letu 2008 na 47,6 % v letu 2011. Dejavniki, ki določajo njeno spremembo, so raven zadolženosti, primarni javnofinančni saldo ter razlika med obrestno mero in stopnjo rasti BDP. Vsi trije dejavniki so bili zelo negativni v letih 2010 in 2011. Če bi Slovenija v letu 2010 hotela ustaviti povečevanje stopnje zadolženosti, bi morala imeti primarni javnofinančni presežek v višini 1,3 % BDP, leta 2011 pa že kar 2,1 %. Breme javnega dolga je vse bolj nevzdržno.
4) Prejšnji vladi ni uspelo zagotoviti dolgoročne vzdržnosti javnih financ, čeprav je poskušala s strukturnimi reformami. Pokojninski zakon in zakon o malem delu sta bila zavrnjena na referendumu. Spremembe na zdravstvenem področju so ostale pri načrtih. Zaupanje v javne finance je bilo omajano doma in tudi v tujini. To se je izražalo v zniževanju finančne bonitete Slovenije in višjih stroških financiranja. S tega vidika javnofinančne politike v letu 2011 ni mogoče oceniti pozitivno.
5) Javnofinančni politiki je v letu 2010 še uspelo preprečiti poglabljanje recesije, v letu 2011 pa se je slednja ponovila. Del razlogov za to je v javnofinančni politiki: krčenje javnofinančnih izdatkov, izpad javnih naložb, ohromitev dela bančnega sistema in izguba zaupanja so povzročili ponovitev recesije v drugi polovici 2011.
6) Zaradi napovedanega temeljitega krčenja javnofinančnih izdatkov lahko pričakujemo poglobitev recesije v letu 2012; napovedana je negativna stopnja gospodarske rasti – 0,9 %. Napovedana recesija v letu 2012 je posledica domačih strukturnih razlogov in deloma ukrepov javnofinančne politike; BDP Slovenije naj bi po napovedih bolj upadel od povprečja na evrskem območju. Glede na napačne napovedi gospodarskih gibanj v prejšnjih treh letih moramo vladne napovedi za letos in prihodnje leto upoštevati s potrebno previdnostjo. Uresničitev napovedi bo odvisna predvsem od javnofinančne politike.
7) Konec decembra 2011 je bil sprejet intervencijski zakon z veljavnostjo do polovice leta 2012. To ocenjujemo kot dober ukrep. Veljavnost zakona bi bilo smiselno podaljšati do konca leta 2012, zato da nominalni javnofinančni izdatki ostanejo na ravni iz prejšnjega leta. Javnofinančna politika naj bo čim stabilnejša, da ne vnaša dodatnih šokov v sicer negotovo okolje.
8) Ukrepi za spodbujanje gospodarske rasti naj bodo javnofinančno nevtralni. Znižanje dohodninske in davčne stopnje na dohodek pravnih oseb brez dviga stopnje davka na dodano vrednost je nesmotrno, saj lahko še poveča javnofinančni primanjkljaj. Omajano zaupanje v vzdržnost javnih financ bi utegnilo izničiti morebitne ugodne učinke znižanja davkov na gospodarsko dejavnost.
9) Potrebna javnofinančna konsolidacija zahteva celovitejšo davčno reformo, ki bi se lahko izvedla v naslednjem letu, ko se bodo videli prvi sadovi varčevalnih ukrepov in bi začela veljati leta 2014. Nekatere davke bi bilo treba zvišati, da bi druge lahko znižali; prav tako bi bilo treba pri nekaterih zavezancih uvesti tihi davčni nadzor (npr. davčne blagajne).
10) Kljub vsem ugodnim učinkom skupne valute je evrsko območje za našo državo med recesijo nestabilno makroekonomsko okolje. Zato mora Slovenija več pozornosti posvetiti uravnoteženosti gospodarstva, konkurenčnosti na evrskem območju in pospeševanju gospodarske rasti. Instrumenti za tako ekonomsko politiko so na razpolago predvsem na področju javnofinančne politike na državni ravni.
Letno poročilo je sestavljeno iz dveh delov. V prvem delu je predgovor s kratkim povzetkom ugotovitev. V drugem delu je poročilo o ugotovitvah in mnenjih Fiskalnega sveta o javnofinančni politiki – to je uradno mnenje njegovih članov. Na koncu je dodatek s strokovnim gradivom, ki so ga pripravili posamezni člani Fiskalnega sveta. Gradivo je avtorsko, izraža njihov lastni pogled, uporabilo pa se je kot podlaga za pripravo ugotovitev in mnenj Fiskalnega sveta. Ta dodatek je na razpolago tudi na internetni strani Fiskalnega sveta.

(1) Jesenske in pomladanske napovedi. Značilnost napovedi nominalnega BDP zadnjih treh let je, da se v glavnem niso uresničile. UMAR objavi jesensko napoved v septembru, pomladansko pa v marcu. Jesenske napovedi (JN) se uporabijo za pripravo proračuna za naslednje leto, pomladanske napovedi (PN) pa za pripravo javnofinančne politike za naslednje leto in za morebitni rebalans proračuna za tekoče leto. Po jesenski napovedi iz septembra 2010 je bil pripravljen proračun za leti 2011 in 2012, po pomladanski napovedi iz marca 2011 pa rebalans proračuna za leto 2011. Primerjava jesenske napovedi 2010 in dejanskih podatkov o nominalnem BDP za leto 2011 kaže na veliko razliko v napovedi in uresničitvi nominalnega BDP. Razlika med napovedano višino nominalnega BDP za leto 2011 iz jeseni 2010 in dejansko vrednostjo za leto 2011 je 1,6 mrd. evrov. To je pomembno, ker se proračuni oblikujejo v nominalnih kategorijah.
(2) Primerjava jesenskih in pomladanskih napovedi. Posebno zanimive so primerjave napovedi UMAR v enem letu – od jesenske napovedi 2010 in pomladanske napovedi 2011 do jesenske napovedi 2011 ter vse do pomladanske napovedi 2012. Jesenska napoved 2010 iz oktobra 2010 je predvidela za leto 2011 realno rast 2,5 %, nominalno pa 4,0 %. Spomladi 2011 je bila napoved spremenjena na 2,2 %/2,2 %, dejansko pa se je zgodilo 0,2 %/0,6 %. Nominalna rast BDP, ki je pomembna za proračunsko načrtovanje, se je začela z napovedjo 4,0 %, dejanska pa je bila 0,6 %. Za leto 2012 so spremembe napovedi prav tako velike. Jesenska napoved 2011 je za leto 2012 predvidela realno rast 2,0 % in nominalno 3,9 %. Pol leta pozneje je v pomladanski napovedi 2012 za leto 2012 zapisana realna rast –0,9 % nominalna pa 0,0 %. V pol leta se je napoved nominalnega BDP znižala za 1,7 mrd. evrov.
(3) Napovedi so zelo nezanesljive. Gre za precejšnje napake v napovedih, kar gre pripisati predvsem veliki negotovosti in nepredvidljivosti gospodarskih gibanj. Zato se zadnja leta pojavljajo velike razlike med sprejetimi proračuni in realizacijo proračuna ter vsakoletnimi rednimi rebalansi. Vprašanje je, kako pripraviti proračun v zelo negotovih razmerah in ob veliki verjetnosti, da bodo napovedi napačne. Posebno aktualno je vprašanje, kako pripraviti rebalans proračuna za leto 2012 ob veliki verjetnosti, da so sedanje napovedi nominalnega BDP zgrešene. Vlada bi morala imeti večjo izvedbeno prožnost pri prilagajanju javnofinančnih prihodkov, predvsem pa odhodkov na novonastale gospodarske razmere.
(4) Ponovna recesija. SURS je v prvi objavi (29. 2. 2012) sporočil, da se je BDP v letu 2011 po prvi oceni realno zmanjšal za 0,2 odstotka. V tekočih cenah je njegova vrednost znašala 35.639 mio. evrov; to je nominalno za 0,6 odstotka več kot v letu 2010. SURS ugotavlja, da se je BDP v četrtem četrtletju v primerjavi s četrtim četrtletjem 2010 realno zmanjšal za 2,8 odstotka. Tako se je zmanjšal drugo zaporedno četrtletje, kar pomeni, da je slovensko gospodarstvo ponovno v recesiji (če recesijo opredelimo kot dve zaporedni četrtletji zmanjševanja gospodarske dejavnosti). Vprašanje pa je, zakaj je prišlo do recesije. In še pomembnejše vprašanje je, ali jo je povzročila vlada s svojim delovanjem v drugi polovici leta 2011. Podatki za zadnji dve četrtletji leta 2011 kažejo, da je so državna potrošnja in naložbe izkazovale negativno rast. Zato je mogoče sklepati, da je javnofinančna politika vlade v drugem poletju 2011 dejansko prispevala k upadu gospodarske dejavnosti v tistem času.
(5) Doma povzročena recesija. Pomladanska napoved 2012 predvideva, da se bo v letu 2012 recesija poglobila. Razlog je tudi v skrčenih javnih izdatkih. Zanimiva je primerjava med vladno oceno gibanj za leto 2011 iz januarja 2012 in dejanskimi podatki za to leto iz marca 2012. Januarska ocena realne rasti BDP je bila 0,5 %, dejanski podatek iz marca pa je –0,2 %. Glavna razlika med vladnimi ocenami v januarju in dejanskimi podatki v marcu je podatek za državno potrošnjo. Po oceni naj bi državna poraba rahlo rasla (0,3 %), dejansko pa je upadla za 0,9 %. Torej je mogoče trditi, da je v letu 2011 povzročila recesijo skrčitev javne porabe v drugi polovici lanskega leta.
(6) Javnofinančna politika poglablja recesijo. Podobno se utegne zgoditi v letu 2012. Zaradi negativne rasti državne potrošnje po stopnji –3,5 % bo realni BDP upadel za 0,9 %. Napovedana recesija za leto 2012 je posledica napovedane gospodarske politike za leto 2012. Slovenska javnofinančna politika bi morala resno preučiti, ali s krčenjem javnih izdatkov povzroča ponovitev recesije v letih 2011 in 2012. Prav tako bi morala natančneje analizirati, ali bi bila mogoča tudi drugačna politika, s čimer bi lahko povečala verodostojnost svojega delovanja. Praviloma velja, da naj bo javnofinančna politika čim bolj stabilna, da ne vnaša dodatnih šokov v sicer negotovo okolje.
(7) Proračun 2011. Proračun 2011 je šel skozi štiri faze: sprejet, spremenjen, rebalans in realizacija. Sprejeti proračun v jeseni 2010 je predvideval prihodke proračuna na ravni 8.822 mio. evrov, dejanska realizacija je bila 7.833 mio. evrov. Razlika je ena milijarda. Zato je bil potreben rebalans proračuna za leto 2011, cilj pa je bil, da se ohrani proračunski primanjkljaj na predvideni ravni 1,7 mrd. evrov. Napovedi nominalnega BDP za leto 2011 so bile preveč optimistične: pomladanska napoved 2011 nominalnega BDP je za okrog eno milijardo evrov nižja od jesenske napovedi 2010. Posledica tega so previsoki načrtovani proračunski prihodki. Tudi napovedi prejetih sredstev iz EU so bile previsoke. Vprašanje je, ali je mogoče zaznati jasnejšo fiskalno strategijo pri rebalansu 2011. Prejšnja vlada si je z intervencijsko zaščito javnih financ prizadevala predvsem za ohranitev predvidenega proračunskega primanjkljaja. Obrazložitev rebalansa proračuna 2011 navaja, da se odhodki državnega proračuna znižujejo za 365 mio. evrov, pri tem pa je izrecno navedeno, da ne posega dodatno v plače javnih uslužbencev, pokojnine in socialne transferje. To je zanimiv obrat. Fiskalna korekcija in konsolidacija v Programu stabilnosti 2011 sta izrecno navajali, da se bodo krčile prav te postavke.
(8) Rebalans 2011 je glede na proračun 2011 krčil politično varne postavke. Gre za izdatke za blago in storitve, subvencije, investicijske odhodke in investicijske transferje. Skupno krčenje teh štirih postavk je znašalo 499 mio. evrov. Investicijski odhodki in transferji so se skrčili glede na proračun 2011 za 441 mio. evrov, dejansko pa so nižji še za 200 mio. evrov.
(9) Med globoko recesijo vlada ni izvajala dejavne naložbene politike. Realizacija proračuna 2011 je pokazala, da je celoten investicijski program ostal neuresničen, saj so realizirani investicijski odhodki in transferji za 110 mio. nižji kakor v letu 2010, v proračunu 2011 pa je bilo predvideno, da bodo za 1,2 mrd. višji od tistih v letu 2010. Vlada ni bila sposobna uresničiti napovedanih investicijskih načrtov, zato ji je prišlo prav, da se jim je lahko odpovedala zaradi pomanjkanja sredstev. Proračunsko načrtovanje, še posebno investicij, ki so odločilne za spodbujanje rasti, je v Sloveniji resen problem.
(10) Sprejeti proračun za leto 2012 je nerealen. Vprašanje je, zakaj vlada ob rebalansu proračuna 2011 ni spremenila proračuna za leto 2012. V prihodnje bi bilo treba razmisliti, da bi ob rebalansih proračuna za tekoče leto naredili tudi računske popravke v proračunu za naslednje leto, saj gre za dvoletno proračunsko načrtovanje. Pričakovati bi bilo, da bo spremenjen proračun za leto 2012 zmanjšal odhodke za okrog 800 milijonov evrov. S tem bi proračunski odhodki v letu 2012 ostali na ravni predhodnega leta.
(11) Zmanjšan proračunski primanjkljaj in povečan javnofinančni primanjkljaj sektorja država v letu 2011. Proračunski primanjkljaj v letu 2011 je bil 1.529 mio. evrov, kar je približno za 200 mio. manj od leta 2010. To je pripisati skoraj nespremenjenim proračunskim odhodkom glede na prejšnje leto in rahlemu povečanju prihodkov. Praviloma bi tak dosežek lahko pohvalili. Žal pa je bil dosežen s popolno nedejavnostjo vlade v drugi polovici leta 2011. K temu je treba dodati, da je SURS marca 2012 ocenil javnofinančni primanjkljaj sektorja država na ravni –2.289 mio. evrov oziroma 6,4 % BDP. Razlika med podatkoma so kapitalski transferji in zapadala poroštva, ki se sicer v državnem proračunu vodijo na računu B (račun finančnih terjatev in naložb).
(12) Globalna bilanca javnega financiranja. Po podatkih SURS so skupni javnofinančni odhodki v letu 2011 porasli za 2 %. Javnofinančni primanjkljaj se je povečal za 162 mio. evrov na 2.289 mio. evrov, kar je 6,4 % BDP. Tekoči primanjkljaj sektorja država so v letu 2011 povečale specifične transakcije, ki so v skladu s Priročnikom EU o primanjkljaju in dolgu države prikazane kot tekoči transfer države (dokapitalizacije in zapadla poroštva). Skupni znesek specifičnih transakcij (kapitalskih transferjev) je SURS za leto 2011 ocenil na 459 mio. evrov ali 1,3 % BDP. Leta 2010 je bi ta znesek 93 mio. evrov ali le 0,3 %. Ves primanjkljaj javnih financ se je pokazal v primanjkljaju državnega proračuna in njegovi B-bilanci, medtem ko blagajni SPIZ in ZZZS v letu 2011 nista imeli primanjkljaja. Primanjkljaj občin se je zmanjšal na –35 mio. evrov, medtem ko je bil leta 2010 na ravni –132 mio. evrov. Tako je podatke mogoče oceniti pozitivno, saj je pri posameznih blagajnah obstajala potrebna finančna disciplina.
(13) Stopnja zadolženosti z javnim dolgom se nezadržno povečuje. Eden od kazalcev javnofinančne vzdržnosti je stopnja zadolženosti države, ki kaže razmerje med bruto dolgom države glede na BDP. Stopnja zadolženosti se je dvignila z 22,9 % v letu 2008 na 47,6 % v letu 2011. Dejavniki, ki določajo njeno spremembo, so obstoječa raven stopnje zadolženosti, primarni saldo(1) ter razlika med obrestno mero in stopnjo rasti BDP. Vsi trije dejavniki so bili zelo negativni v letih 2009 in 2011. Usklajena dolgoročna obrestna mera po konvergenčnem merilu je bila leta 2011 na ravni 4,97 %, kar je bilo precej višje od stopnje nominalne rasti BDP, ki je bila 0,6 %. Javnofinančni primarni saldo je bil negativen, –3,0 %. Če naj bi Slovenija v letu 2010 ustavila povečevanje stopnje zadolženosti, bi morala imeti primarni javnofinančni presežek v višini 1,3 odstotka BDP, leta 2011 pa že kar 2,1 %. Breme javnega dolga postaja vse bolj nevzdržno.
(14) Slovenija piše strateške dokumente za EU. V aprilu 2011 (datirano 14. 4. 2011) je vlada pripravila tri dokumente, nastale sicer zaradi Evropske unije, ki opredeljujejo javnofinančno politiko Slovenije v letih 2011–2015. Gre za tri dokumente: (1) Nacionalni reformni program 2011–2012, (2) Program stabilnosti, dopolnitev 2011 in (3) Srednjeročni javnofinančni okvir (za pripravo Programa stabilnosti). Osrednji dokument je Program stabilnosti 2011. V tem času je strateški dokument, ki je namenjen slovenski javnosti, Proračunski memorandum 2010–2011, ostal nespremenjen.
(15) Javnofinančna konsolidacija: kaj se je zgodilo v letih 2008–2010? Slovenija je imela resno recesijo leta 2009. Gospodarstvo je omahnilo bolj kakor v večini držav evrskega območja predvsem zaradi velike kreditne rasti v obdobju 2005 do 2008. Medtem ko se je nominalni BDP še v letu 2008 povečal za 2.718 mio. evrov, je v letu 2009 upadel za skoraj dve milijardi evrov. Leta 2010 se je ustalil na nizki ravni. Proračunski prihodki so leta 2009 upadli za 1.005 mio. evrov, proračunski odhodki pa se povečali za 790 mio. evrov. Zato se je proračunski primanjkljaj povečal za 1,759 mio. evrov. Razmerja iz leta 2009 so ostala približno nespremenjena vso do konca leta 2011. Slovenija na recesijo ni bila pripravljena. Dejstvo je, da je bila zaradi strukturnih nesorazmerij bolj izpostavljena, da se na zunanji potres ni odzvala dobro in hitro ter da še tri leta pozneje ni videti, da se je sposobna prilagoditi novonastajajočim razmeram tako, da bi vzdržala družbeni mir in socialno ravnotežje ter se usposobila za hitrejši družbeni in gospodarski napredek.
(16) Napačna bi bila presoja, da je primanjkljaj v slovenskih javnih financah samo izraz subjektivnih slabosti. Taka presoja bi navajala k napačni strategiji javnofinančne konsolidacije. Primanjkljaj je nastal zaradi nenadnega upada BDP kot posledice recesijskega šoka, ki je prišel od zunaj. V letu 2009 je imela Slovenija zaradi recesije javnofinančni primanjkljaj v višini okrog dveh milijard evrov. Proračunski prihodki so upadli za 12 %, proračunski odhodki pa se povečali za 9 %. Vlada se v tem letu na recesijo ni odzvala, saj so se javnofinančni odhodki povečali podobno kakor leto poprej, ko še ni bilo recesije. Deloval je učinek presenečenja. V letu 2010 ni več mogoče govoriti o presenečenju. Vsi so vedeli, da je kriza. Proračunski prihodki so ostali na isti ravni kakor v letu 2009, prav tako proračunski odhodki. Javnofinančni primanjkljaj je ostal na ravni 2,1 mrd. evrov. Vladi je uspelo ustaviti rast proračunskih odhodkov in tako primanjkljaj. Po prehodnih podatkih Ministrstva za finance je bil v letu 2011 javnofinančni primanjkljaj na ravni 1.562 mio. evrov, po podatkih SURS pa 2.289 mio. evrov.
(17) Je mogoče javnofinančno politiko v tem obdobju označiti za uspeh? Javnofinančna politika v letih 2010–2011 je stabilizirala javnofinančne izdatke, s čimer je tudi stabilizirala javnofinančni primanjkljaj na ravni okrog 2,1 mrd. evrov. Tako je preprečila razpad javnih financ. Gre za defenzivno politiko utrjevanja javnih financ. Prejšnji vladi kljub poskusom ni uspelo zagotoviti dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Pokojninski zakon in zakon o malem delu na referendumu nista bila potrjena. Spremembe na zdravstvenem področju so ostale pri načrtih. Zaupanje v javne finance je bilo omajano doma in v tujini. To se je izrazilo v zniževanju finančne bonitete Slovenije in višjih stroških financiranja. S tega vidika javnofinančne politike v letu 2011 ni mogoče oceniti pozitivno.
(18) Javnofinančna politika je v letu 2010 še preprečila poglabljanje recesije, v drugi polovici leta 2011 pa se je recesija ponovila. Del odgovornosti za to je tudi v javnofinančni politiki: krčenje javnofinančnih izdatkov, izpad javnih naložb, ohromitev bančnega sistema in izguba zaupanja. Razlog za slednje je odsotnost strukturnih ukrepov in politik kot podlaga za dobro delovanje tržnega gospodarstva in strateški zasuk javnih financ.
(19) Načrtovan potek javnofinančne konsolidacije. Javnofinančne konsolidacije ni mogoče skrčiti na fiskalno korekcijo, ki tehnično spremeni nekaj podatkovnih razmerij. Dejansko je prejšnja vlada v Programu stabilnosti 2011 javnofinančno konsolidacijo predstavila kot fiskalno korekcijo. Javnofinančna konsolidacija je strateška stvar. Zato je treba najprej preveriti njen koncept na načelni ravni in pri tem upoštevati dejanske možnosti izvedbe. Koncept mora biti izvedljiv. Cilj javnofinančne konsolidacije je bil, da se uravnoteži strukturni javnofinančni saldo med trajanjem enega gospodarskega cikla (do leta 2016) in se povrne v stanje v letu 2008, to je pred recesijo. Ciljni scenarij javnofinančne konsolidacije je predvideval, da bi od 2011 do 2015 znižali delež javnofinančnih prihodkov v BDP za 2,5 odstotne točke, delež javnofinančnih odhodkov pa za 7 odstotnih točk in javnofinančnega salda za 4,5 odstotne točke. Javnofinančni saldo bi se v absolutnih zneskih znižal za 1,5 mrd. evrov.
(20) Javnofinančna konsolidacija. Njen cilj je odpraviti strukturni javnofinančni primanjkljaj. To bi dosegli predvsem z znižanjem javnih izdatkov. To pomeni, da bi jih znižali na obstoječo raven javnofinančnih prihodkov. Ta raven je okrog 42–43 % BDP, izraženo po standardu ESA in očiščeno cikličnih nihanj. Tako bi imela Slovenija enega od najnižjih deležev javne porabe na evrskem območju. Samo nekaj nekdanjih vzhodnoevropskih držav bi imelo nižjega.
(21) Prejšnja vlada je zagotavljala, da javnofinančna konsolidacija ne bo slonela na povišanju davkov. Vlada se je zavezala k strategiji javnofinančne konsolidacije z ukrepi na strani odhodkov. Ukrepi se nanašajo na omejevanje rasti sredstev za zaposlene, naložb in subvencij ter povečanje učinkovitosti v sektorju država.
(22) Javnofinančno spodbujanje gospodarske dejavnosti. Na javnofinančno spodbujanje gospodarske rasti gledamo pozitivno. Znižanje davkov, ki bremenijo gospodarsko dejavnost, in povečanje davčnih spodbud je praviloma dobra usmeritev in jo je mogoče podpreti. Smotrno bi bilo uvesti začasno visoko naložbeno olajšavo ob obstoječi davčni stopnji na dobiček. Ukrepi morajo biti javnofinančno nevtralni, da ne bi poslabšali javnih financ in po tej strani slabo vplivali na gospodarstvo. Zavedati se moramo javnofinančnih učinkov morebitnega znižanja davka na dohodek pravih oseb in znižanja dohodkovne stopnje. Iz več razlogov. Slovenija ima že zdaj, primerjalno gledano, nizko davčno stopnjo obdavčitve pravnih oseb. Pri dohodnini pa bi bilo bolj smiselno razmisliti o dohodninski lestvici z več razredi, ki bi ob primerjavi z obdavčitvijo v drugih državah ustrezneje obdavčili dohodke fizičnih oseb. Drugi razlog je v konsistentnosti ukrepov. Ni logično po eni strani zniževati stopnje davka na dobiček, po drugi pa uvajati visoke naložbene olajšave. Ta olajšava je smiselna, če je davčna stopnja na dobiček visoka. Z nižanjem slednje se zmanjšuje učinek naložbene olajšave. Smiselno je eno ali drugo, ne pa oboje.
(23) Dilema javnofinančne konsolidacije. Stališče prejšnje vlade, da »fiskalna konsolidacija ne bo slonela na povišanju davkov, če bi to lahko dodatno upočasnilo gospodarsko okrevanje«, je enostransko in tudi sporno. Povišanje davkov res upočasni gospodarsko okrevanje, znižanje javnih izdatkov pa tudi. Po teoriji je množitelj izdatkov večji od davčnega množitelja. To bi pomenilo, da krčenje izdatkov bolj upočasni gospodarsko okrevanje od povišanja davkov. V letu 2011 je v vladi prevladalo prepričanje, da je omejevanje javnih izdatkov spodbudno za gospodarsko rast. Dolgoročno je to morda res, kratkoročno pa ne. K temu lahko dodamo ugotovitev, da v času, ko upadajo izvoz in naložbe, krčenje javnih izdatkov dodatno slabo vpliva na gospodarsko dejavnost. Počasno okrevanje slovenskega gospodarstva je lahko tudi posledica takšne javnofinančne politike. Menimo, da bi bila kombinacija povišanja davkov in krčenja izdatkov boljša.
(24) Javnofinančna konsolidacija v Sloveniji je povezana z odpravo makroekonomskih nesorazmerij. Večina teh nesorazmerij je posledica izostanka verodostojnih reform, potrebnih za vzpostavitev vzdržnega tržnega gospodarstva v preteklih letih (pokojninska reforma, reforma zdravstvenega sistema, reformiranje javnega menedžmenta). Vlada bo morala z discipliniranjem javnih financ pokazati, da dosedanja pot (in ne samo stanje!) ni več vzdržna. Do takrat se bo izboljšanje javnofinančnega položaja države še nekaj časa lahko dosegalo z novimi tehnikami (kombiniranjem) omejitev porabe in obdavčenja ter z iskanjem meje vzdržnosti socialnega miru. Za pot v stabilnost pa bosta nujna preglednost in verodostojnost politike ter proces učenja glede optimalnih razpoložljivih ekonomskih politik.
(25) Dolgoročna vzdržnost javnih financ: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Več ukrepov oziroma celo reform je potrebno za zagotavljanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Glavna težava izvira iz demografskih gibanj oziroma staranja prebivalstva. Prejšnja vlada je v opazovanem razdobju predlagala Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Državni zbor ga je na seji dne 23. decembra 2010 sprejel. Fiskalni svet je v Letnem poročilu 2011 podprl glavne usmeritve zakona. Na podlagi zahteve več kot 40.000 volivk in volivcev je Državni zbor razpisal zakonodajni referendum. Na referendumu, ki je bil 5. junija 2011, je bil zakon z veliko večino zavrnjen. Pokazalo se je, da javnofinančna odgovornost ni ustrezno zasnovana in da je lahko javnofinančna stabilnost države ogrožena zaradi pritiska interesnih skupin. Javnofinančna odgovornost v Sloveniji ni ustavna kategorija. Ker bo kmalu potrebna ponovna presoja o morebitnih spremembah pokojninskega sistema, opozarjamo na nekaj vprašanj, ki bi jih bilo treba rešiti.
(26) Valorizacijski sistem pokojnin s formulo usklajevanja glede na gibanje cen in plač ni tehnično, temveč ključno vprašanje. Za primerjavo bi lahko vzeli razmerje med povprečno plačo in povprečno pokojnino. Če je ocena, da so pokojnine glede na plače previsoke, je treba formulo usklajevanja pokojnin nastaviti tako, da bodo pokojnine zaostajale. Hkrati bi morali postaviti ciljno razmerje med plačo in pokojnino, do katerega je to sprejemljivo.
(27) Osnova za določanje pokojnine ne more biti samo delovna doba, ki določa čas vplačevanja v pokojninski sistem. Za zdržnost pokojninske blagajne je pomembno, kako visoka je pokojnina in kako dolgo traja njeno prejemanje. Čas prejemanja pokojnine je odvisen od pričakovane življenjske dobe po upokojitvi. Zato je potrebno, da se v pokojninski sistem izrecno zapiše normirana doba upokojevanja, npr. 65 let. Ta doba izraža pričakovano življenjsko dobo. Zato bi bilo celo smotrno, da bi bila v zakonu o pokojninskem zavarovanju navedena načelo in formula usklajevanja upokojitvene starosti s pričakovanim trajanjem življenjske dobe. Tako bi se upokojitvena starost lahko vsakih pet let uskladila (spremenila) glede na spremembe v pričakovani življenjski dobi.
(28) Leto upokojevanja ni določeno samo demografsko, določeno je tudi ekonomsko. Realnost ali uresničljivost upokojitvene starosti pri 65 letih je odvisna od stopnje delovne aktivnosti ljudi v starostni dobi 60–64 let. Če je slednja samo na ravni 19,5 %, kakršna je bila leta 2010, je težko pričakovati, da je upokojitvena starost pri 65 letih realna. Država naj sistematično poskuša povečati delovno aktivnost prebivalcev v starostni dobi 60–64 let. Leta 2010 je bila Slovenija po tem kazalcu na 22. mestu v EU, medtem ko je bilo povprečje za EU na ravni 30,5 %. Potem bo lažje pričakovati, da se bo povprečen delavec upokojil pri 65 letih. Postavljanje določenih višjih starostnih mej predvideva tudi ukrepanje države, da postanejo te starostne meje uresničljive in tako sprejemljive.
(29) Predvideni ukrepi za stabilnost gospodarstva: cilji gospodarskih politik v Programu stabilnosti za leto 2011. Program stabilnosti za leto 2011 je bil pripravljen v okviru t. i. evropskega semestra, po katerem se programi stabilnosti aprila predložijo Evropski komisiji. Program stabilnosti in njegove dopolnitve se obravnavajo v delovnih telesih Državnega zbora RS. Zanimivo je, da Vlada RS redno dopolnjuje ta program za potrebe EU, ne dopolnjuje pa proračunskega memoranduma. Proračunski memorandum, ki je bil sprejet jeseni 2010, je namreč v letu dni zastarel. Iz takega postopka sprejemanja dokumentov izhaja, da ima Evropska komisija prednost pred Državnim zborom.
(30) Vprašanje stabilnosti gospodarstva. Skupna valuta evro je prinesla nekatere nove probleme, ki zahtevajo dejavnejšo javnofinančno politiko na državni ravni. Makroekonomska značilnost evrskega sistema je, da so glavne makroekonomske nominalne kategorije, to je obrestna mera, menjalni tečaj in inflacija, določene na ravni evra. Z vidika majhne srednje razvite države, kakršna je Slovenija, so določene od zunaj in ne izražajo njenih gospodarskih razmer. Zato je za našo državo ekonomski sistem evra nestabilen. V tem sistemu so nominalne kategorije stabilne, nestabilne pa postanejo realne kategorije. Realno gospodarstvo je postalo neposredni amortizer šokov v gospodarstvu, zato najbolj nihata proizvodnja in zaposlenost. To se dogaja zdaj v Sloveniji, vendar ne samo po njeni krivdi. S krizo sta neposredno prizadeti gospodarska rast in zaposlenost, ker se gospodarstvo ni moglo odzvati z obrestnimi merami ali tečajem. Dejstvo je, da velika nihanja v proizvodnji in zaposlenosti ne pomenijo samo neizkoriščenih zmogljivosti, temveč povzročajo tudi znižanje morebitne gospodarske rasti zaradi uničenja zmogljivosti, kar se kaže v propadanju podjetij; posebno zaskrbljivo je propadanje velikih podjetij.
(31) Pred javnofinančno politiko se postavljata dve vprašanji oziroma nalogi. Prvo vprašanje je, kako v takih razmerah zmanjšati cikličnost gospodarstva. Gre za vprašanje proticiklične javnofinančne politike. Ta najprej zadeva samodejne stabilizatorje, ki jih je treba vgraditi v sistem. Samodejni stabilizatorji so prvi in najpomembnejši amortizer krize ter bi morali prevzeti večjo in pomembnejšo vlogo. V Sloveniji sistem davkov ni stabilizirajoč, saj se ne odziva na ciklična nihanja. Drugo vprašanje zadeva diskrecijsko javnofinančno politiko, ki naj bi se odzivala na cikle tako, da je med ekspanzijo omejujoča, med recesijo pa ekspanzivna. Slovenija bo/bi morala imeti poseben stabilizacijski sklad, ki bi ga napajala med ekspanzijo in iz katerega bi črpala med recesijo. To bi seveda zahtevalo javnofinančne presežke v času konjunkture.
(32) Šoki na evrskem območju vplivajo na posamezne države asimetrično. Odzivi javnofinančnih politik na državni ravni morajo biti torej asimetrični, to je v vsaki državi drugačni. Zato je zelo pomembno, da je država sposobna odločati po svoji prosti presoji. Vendar kakor hitro želimo imeti več diskrecijske javnofinančne politike, je potrebna večja sposobnost za oblikovanje in vodenje take politike.
(33) Javnofinančni ukrepi za spodbujanje gospodarske dejavnosti: prestrukturiranje in pomoč podjetjem med krizo. Na ravni EU so državne pomoči postavljene z vidika enotnega evropskega trga in naj ne bi omejevale konkurence na njem. To načelo ne upošteva nestabilnosti na evrskem območju, ko velika nihanja v proizvodnji in zaposlenosti ogrožajo obstoj podjetij, s čimer se dela trajna škoda gospodarstvu. Vprašanje državnih pomoči bi bilo treba na novo opredeliti tako, da bi bilo mogoče z njimi pomagati podjetjem preživeti recesijo. Država, ki ima za cilj gospodarsko rast in zaposlenost, se bo morala lotiti tega vprašanja. Med sedanjo recesijo sta s tem poskušali Nemčija in Francija, tudi Slovenija je storila nekaj za zaščito zaposlenosti. Na tem področju tudi na ravni EU še ni dobrih sistemskih rešitev, celo ekonomisti so skeptični do takih državnih posegov. Toda problem obstaja. Slovenija bi lahko imela banko za prestrukturiranje in razvoj, ki bi financirala take posege v gospodarstvo. To seveda predpostavlja, da ima država strategijo gospodarskega razvoja, sistemske institucije in nabor ukrepov, ki podpirajo neko industrijsko politiko.
(34) Stabilizacija bančnega in finančnega sistema z javnimi sredstevi: velike banke so infrastruktura gospodarstva. Velike banke pomenijo sistemsko tveganje. V recesiji ni propadla nobena banka v Sloveniji. Za likvidnost bančnega sistema sta skrbeli ECB in država. Država je prevzela tudi sistemsko tveganje. Med recesijo poteka stabilizacija z dvigovanjem kapitalske ustreznosti, razdolževanjem in politiko vzdržne posojilne dejavnosti. Vsi ti ukrepi delujejo prorecesijsko. Zaradi vzpostavljanja stabilnega bančnega sistema je v bankah poudarjena averzija do tveganja in tako do podpore dvomljivim projektom podjetij, kar se napačno razlaga kot kreditni krč. Neustrezne prakse na trgih posojil in denarja bodisi podjetij bodisi bank v letih pred finančno in gospodarsko krizo so povzročile, da je sedanja politika stabilizacije bančnega sistema bolj prizadela slovensko gospodarstvo.
(35) Dokapitalizacija Nove Ljubljanske banke. Glede na dosedanje izkušnje do konca junija 2012 najverjetneje ne bo mogoče pridobiti tujih naložbenikov. Ostajajo tri poti. Najprej naj država skupaj z drugimi državami EU zaprosi za podaljšanje roka dokapitalizacije do konca letošnjega leta, podobno kot pri uvajanju Basla III. Drugič, država naj poskuša izpeljati dokapitalizacijo v dogovoru z mednarodnimi finanačnimi institucijami. V kolikor to ni izvedljivo, preostane le začasna dokapitalizacija z javnimi sredstvi.
(36) Pogodba o evru in konkurenčnost Slovenije na evrskem območju: pakt »evro plus« – zaveze Slovenije za leti 2011 in 2012. Pogodba o evru v okviru obstoječih mehanizmov gospodarskega upravljanja predvideva konkretne zaveze držav članic za krepitev konkurenčnosti, ki bi jih države upoštevale v svojem reformnem programu in programu stabilnosti. Slovenija se je zavezala štirim temeljnim ciljem: spodbujanje konkurenčnosti, spodbujanje zaposlovanja, vzdržnost javnih financ in okrepitev finančne stabilnosti.
(37) Konkurenčnost je relativen pojem. Gospodarstvo ene države je konkurenčno glede na druge države. Ne morejo pa vse države izboljšati svojega konkurenčnega položaja. Politika konkurenčnosti v EU oziroma na evrskem območju utegne hitro zaiti v slepo ulico, ker bo po eni strani spodbujala konkurenco med državami (npr. z zniževanjem plač, socialnih pravic, davkov), po drugi pa ogrožala sodelovanje med njimi. S časom lahko pričakujemo nekakšno regulacijo politike konkurenčnosti na ravni evra in na ravni posameznih držav.
(38) Cenovna ali stroškovna konkurenčnost, ki se kaže v konkurenčnosti izvoza: nižji realni menjalni tečaj z nižjo primerjalno ravnjo cen. Realni menjalni tečaj določa cenovno konkurenčnost izvoza gospodarstva države. Kaže na razmerje med ravnjo domačih cen, izraženih v tuji valuti, in ravnjo tujih cen. Realni menjalni tečaj določata nominalni menjalni tečaj in primerjalna raven cen (P/P*). Za Slovenijo je nominalni menjalni tečaj evra previsok, medtem ko je raven cen v naši državi približno za 20 odstotkov nižja od povprečja na evrskem območju. Zato je njen realni menjalni tečaj nižji od povprečja na evrskem območju, kar ji omogoča izvozno konkurenčnost. Nižja raven cen je zato za Slovenijo ključna pri izvozni konkurenčnosti.
(39) Stroškovna konkurenčnost: znižanje stroškov na enoto proizvoda. Gradivo Evro plus pakt ugotavlja, da se je stroškovna konkurenčnost slovenskega gospodarstva v letih 2008–2010 poslabševala bolj od povprečja držav evrskega območja. Stroški dela na enoto proizvoda so rasli vse do leta 2011, ko je zaznati rahlo zniževanje. Počasnejša rast realnih plač od rasti produktivnosti dela znižuje stroške dela na enoto proizvoda in krepi izvozno konkurenčnost. Država lahko pridobiva stroškovno izvozno konkurenčnost bodisi s počasnejšo rastjo realnih plač glede na rast produktivnosti bodisi s hitrejšo rastjo produktivnosti glede na druge države, vendar mora tudi v tem primeru zadrževati rast realnih plač pod rastjo produktivnosti.
(40) Fiskalna devalvacija. Na evrskem območju je prevladujoči nominalni menjalni tečaj evra previsok za majhno državo s podpovprečno visokim dohodkom na prebivalca. Zato je njena izvozna konkurenčnost slabša. To pomanjkljivost lahko nadoknadi bodisi z nižjo ravnjo cen glede na povprečje, bodisi z nižjimi stroški dela ne enoto proizvoda, bodisi z nižjimi davki. V tem primeru lahko govorimo o »fiskalni devalvaciji«. Gre za tako spremembo davkov, ki nevtralizirajo morebitno apreciacijo menjalnega tečaja. Fiskalna deflacija je nadomestek za deflacijo/depreciacijo nominalnega tečaja. Ni enakovreden nadomestek, lahko po deloma popravi negativne učinke apreciacije nominalnega tečaja. Sestava davkov se spremeni tako, da spodbudi konkurenčnost izvoza. Gre za kombinacijo povečanja davka na dodano vrednost in znižanja davkov na dejavnik delo (npr. znižanje prispevkov za socialno zavarovanje) ter povečanje subvencij za dejavnik kapital (npr. investicijska olajšava). Gradivo prejšnje vlade, ki ga tukaj proučujemo, možnosti fiskalne devalvacije ne omenja. Pri tem je treba opozoriti, da povišanje DDV kratkoročno poveča izvozno konkurenčnost, ker DDV ne bremeni izvoznih cen.
(41) Konkurenca za gospodarske vire: lokacijska konkurenčnost Slovenije. V EU z enotnim evropskim trgom ne delujejo samo konvergenčni procesi, temveč tudi divergenčni. Obstaja tako imenovani aglomeracijski učinek, ki priteguje gospodarske vire v že uveljavljena in bolj razvita gospodarska središča. Zato mora vsaka država, posebno pa majhna, ki ima podpovprečen dohodek na prebivalca, izrecno paziti, da ustvarja povečano konkurenčnost države kot prostora za gospodarske osebe in posle. Konkurenčnost ni dana, temveč je ustvarjena, pridobljena in je lahko tudi izgubljena. Pomembno je, da država zavestno gradi svojo lokacijo kot pomembno regijsko gospodarsko središče, ki priteguje gospodarske vire. Tipičen nasvet za spodbujanje lokacijske konkurenčnosti je liberalizacija in deregulacija ter gospodarstvu naklonjeno poslovno okolje. Navadno je to povezano še s stroškovno konkurenčnostjo. Dejavniki konkurenčnosti naj bi bili torej nizke plače, nizki davki, liberalizacija in deregulacija. Slovenski gospodarstveniki in ekonomisti pogosto navajajo prav te dejavnike. Vendar je to zelo ozek vidik konkurenčnosti. Ključen je prav ta netržni vidik konkurenčnosti, ki je umeščen v prostor, poslovno okolje in odnose med ljudi neke države. Dobra infrastruktura, energetska preskrba, učinkovito urejanje prostora in pravna država, dobro šolstvo, zdravstvo in socialno varstvo so najpomembnejši deli takšnih nemenjalnih vidikov konkurenčnosti.
(42) Prvi ukrepi vlade: zamrznitev javnofinančnih odhodkov v letu 2012. Državni zbor je na seji 23. 12. 2011 sprejel Zakon o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012. Cilj zakona je zamrzniti javnofinančne odhodke na ravni iz leta 2011 za pol leta. V tem vmesnem času naj bi nova vlada (mandat 2012–2015) pripravila spremenjen proračun za leto 2012, ki bi v temeljih moral zadržati proračunske izdatke na ravni iz leta 2011. Fiskalni svet se s tem strinja. Predlagamo zamrznitev javnofinančnih odhodkov v letu 2012. Tako bi podaljšali sedanjo politiko ustavljenih proračunskih izdatkov.
(43) Tudi v letu 2013 naj bodo javnofinančni izdatki ustavljeni. V letu 2013 bi se proračunski izdatki morda lahko povečali za en odstotek, odvisno od nominalne rasti BDP. Praviloma naj bi zaostajali za rastjo BDP za 2 odstotni točki. S tem bi se znižal delež javnofinančnega primanjkljaja za okrog 0,9 odstotne točke na leto. Stopnja rasti javnofinančnih odhodkov v letih 2014 in 2015 bi bila odvisna od stopnje rasti BDP. Načelo, da stopnja rasti javnofinančnih odhodkov zaostaja za rastjo BDP za dve odstotni točki, bi veljalo, dokler ne bi dosegli primanjkljaja pod mejo 3 % BDP. Po tem pa bi veljalo načelo, da ta stopnja zaostaja za rastjo BDP vse do izravnanega proračuna in še naprej do presežka v proračunu, kar bi bilo mogoče pričakovati ob koncu mandata novonastale vlade.
(44) Potrebna je celovitejša davčna reforma, ki bi se lahko izvedla v naslednjem letu, ko se bodo videli prvi dosežki varčevalnih ukrepov, in bi začela veljati leta 2014. Morala pa bo upoštevati, da bo treba zvišati nekatere davke (predvsem DDV) in da bo treba pri nekaterih zavezancih uvesti tihi davčni nazor (davčne blagajne). Vse to smo zapisali v zadnjem letnem poročilu Fiskalnega sveta.
(45) Javnofinančna odgovornost: javnofinančno načelo. Osnovno načelo javnofinančne odgovornosti je, da morajo biti v poprečju v razdobju nekaj let javnofinančni izdatki pokriti z javnofinančnimi prihodki oziroma da je saldo javnih financ v povprečju nekaj let izravnan. Tako načelo zavira javnofinančno zadolževanje. Kot znamenje, da sta javnofinančna odgovornost in vzdržnost trajna usmeritev slovenske države, bi bilo koristno vnesti v ustavo načelo uravnoteženih javnih financ. To je načelo, po katerem so javnofinančni odhodki srednjeročno izravnani s prihodki. S tem bo javnofinančna odgovornost postala ustavni koncept. Podrobnosti izvajanja tega načela bi določil poseben zakon.
(46) Fiskalna pravila. Normiranje javnofinančne politike je sistemsko vprašanje. V Sloveniji je kar nekaj predlogov o potrebi po normiranju javnofinančne politike, tako da bi določili njena izrecna sidra ali fiskalna pravila. Pomembna so tri pravila: (1) načelo srednjeročno izravnanih javnih financ, (2) zgornji delež javnega dolga v BDP in (3) povprečni delež javnih izdatkov v BDP. Vprašanje je, kaj predpisati v ustavi, kaj v zakonu, kaj v vladnih uredbah in kaj zgolj zapisati v vladne strateške dokumente. Pomembno je, da se vlada ravna po javnofinančnih načelih, sidrih, da ravna javnofinančno odgovorno. Treba je reči, da mora biti javnofinančno odgovorna, po drugi strani pa mora biti javnofinančna politika učinkovita, delujoča in prožna, da se lahko hitro odziva na dogajanje v družbi in gospodarstvu. S pretiranim normiranjem javnofinančne politike ne bi smeli preveč zmanjšati njene prožnosti in izvedljivosti, ker bi to zmanjšalo vlogo javnih financ.
(47) Javnofinančna disciplina. Javnofinančna odgovornost se nanaša na ravnanje na najvišji ravni, na kateri se sprejemajo odločitve, na ravni Državnega zbora in vlade. Problem je odgovornost, te manjka na javnofinančnem področju. Javnofinančna disciplina pa se nanaša na srednje ravni, na katerih se izvajajo odločitve. Lahko bi jo zagotovili s postavitvijo fiskalnih pravil in nadzorom nad izvajanjem. Posebno je to pomembno, ko gre za javnofinančno disciplino na ravni lokalnih skupnosti in socialnih skladov. V letu 2011 je bila tovrstna disciplina spoštovana.
(48) Besedilo evropske Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji v bistvu uvaja elemente skupne javnofinančne politike v povsem različna okolja in gospodarska stanja; njegova uveljavitev bo le še povečala asimetrične udare enotne denarne politike. Pogodba zmanjšuje že doslej omejeno javnofinančno samostojnost članic EU in jo prenaša na Evropsko komisijo, ki določa pravila in časovne okvire za približevanje srednjeročnim ciljem ter ocenjuje dosežke in sankcionira »odklone«. Najbrž pa bo »zlato pravilo« delilo usodo te pogodbe.
(49) Ali je zdajšnja fiskalna pogodba pot v fiskalno unijo in »federacijo« EU? Fiskalna unija predvideva razmejitev obveznosti med »federacijo« in »republikami«, njim ustrezno delitev davčnih prihodkov, za izvajanje javnofinančne politike dovolj velike prihodke federacije, pa tudi prerazdelitev BDP med članice oziroma prebivalce unije. Čeprav hipotetični izračuni kažejo, da bi bila cena, ki bi jo za »vitko« fiskalno unijo EU plačale bogate članice, nizka, je nesprejemljiva zaradi centralizacije politične moči in povečanja ekonomskih prerazdelitev. Fiskalni svet meni, da je zamisel o federativni ureditvi EU oziroma evrskega območja z vidika Slovenije kot majhne države s podpovprečnim dohodkom na prebivalca tudi ekonomsko sporna.

dr. Jože Mencinger: Bo fiskalni pakt peljal v fiskalno unijo?
dr. Rasto Ovin: Slovenija, reforme in fiskalna vzdržnosti
dr. Marjan Senjur: Pregled ukrepov, načrtov in odprtih vprašanj fiskalne politike 2011–2012
Strokovno gradivo je objavljeno na spletni strani Fiskalnega sveta na naslovu: www.fiskalnisvet.si

(1) Presežek ali primanjkljaj: prihodki brez prihodkov od obresti minus odhodki brez plačil obresti.