Številka: U-I-322/11-6

Datum: 24. 5. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 24. maja 2012

Drugi odstavek 28. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04 – popr.) se razveljavi.

1. Predlagatelj je vložil zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 28. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1), ki določa, da se šteje, da je tožeča stranka umaknila tožbo, če brez upravičenega razloga ni prišla na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo. Navaja, da je namen izpodbijane določbe povečati aktivnost in odgovornost tožeče stranke ter s tem preprečiti zavlačevanje oziroma omogočiti zaključek postopka tudi v primeru njene neupravičene neudeležbe. Predlagatelj opozarja, da lahko tožeča stranka po ustavitvi postopka na podlagi drugega odstavka 28. člena ZDSS-1 sicer znova vloži tožbo, vendar se lahko večina tožb v delovnih in socialnih sporih vloži le znotraj roka trideset dni. Predlagatelj navaja kot primere tožbo v socialnem sporu (72. člen ZDSS-1),(1) tožbo delavca za varstvo njegovih pravic iz delovnega razmerja (204. člen Zakona o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR)(2) in tožbo, s katero javni uslužbenec uveljavlja sodno varstvo svojega delovnopravnega položaja (25. člen Zakona o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU).(3) Zaradi navedenih materialnih prekluzivnih rokov za vložitev tožbe naj bi izpodbijana določba strankam onemogočala ponovno vložitev tožbe o isti stvari. Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-161/10 z dne 9. 12. 2010 (Uradni list RS, št. 107/10), s katero je Ustavno sodišče razveljavilo drugi odstavek 282. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – v nadaljevanju ZPP), in podrobno povzema njeno vsebino. Meni, da je, podobno kot v navedeni odločbi za drugi odstavek 282. člena ZPP, tudi za drugi odstavek 28. člena ZDSS-1 mogoče trditi, da ne zagotavlja nobenega dodatnega koristnega učinka za doseganje ciljev učinkovitosti, hitrosti, ekonomičnosti in koncentracije postopka ter da prekomerno posega v pravici iz 22. in prvega odstavka 23. člena Ustave. Predlagatelj predlaga začasno zadrževanje izvrševanja izpodbijane določbe.
2. Državni zbor Republike Slovenije na zahtevo ni odgovoril.

3. ZDSS-1 določa pristojnost, organizacijo in sestavo delovnih in socialnih sodišč kot specializiranih sodišč ter pravila postopka, po katerih ta sodišča odločajo v delovnih in socialnih sporih (1. člen ZDSS-1). V postopku v delovnih in socialnih sporih se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, če ni z ZDSS-1 določeno drugače (19. člen ZDSS-1).
4. Člen 28 ZDSS-1 se, ob upoštevanju dejstva, da je Ustavno sodišče njegov prvi odstavek razveljavilo z odločbo št. U-I-65/10 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10 in 47/10) glasi:
»(2) Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo ne pride tožeča stranka, se šteje, da je umaknila tožbo.
(3) Če na poravnalni narok ali na prvi narok za glavno obravnavo ali na kakšen poznejši narok ne pride nobena stranka, se narok preloži. Če tudi na naslednji narok ne pride nobena stranka, se šteje, da je tožeča stranka tožbo umaknila.
(4) Če na kakšen poznejši narok ne pride nobena stranka, lahko sodišče odloči glede na stanje spisa, če je že opravilo narok, na katerem so se izvajali dokazi, in je dejansko stanje dovolj pojasnjeno. Tako ravna sodišče tudi v primeru, če na narok ne pride ena stranka, nasprotna stranka pa predlaga odločitev glede na stanje spisa.
(5) Določbe prejšnjih odstavkov se uporabijo pod pogojem, da je bila stranka pravilno vabljena in da ni izkazala upravičenih razlogov za izostanek oziroma ni splošno znanih okoliščin, iz katerih izhaja, da stranka iz upravičenih razlogov ni mogla priti na narok.
(6) Sodišče stranko v vabilu na narok opozori na posledice izostanka z naroka.«
5. Na podlagi izpodbijane določbe delovno ali socialno sodišče prve stopnje šteje, da je tožeča stranka umaknila tožbo, in posledično ustavi postopek, če se pravilno vabljena in na posledice izostanka opozorjena tožeča stranka neupravičeno ne udeleži poravnalnega naroka ali prvega naroka za glavno obravnavo. Te odločitve sodišče ne bi sprejelo le, če bi v delovnem ali socialnem sporu ugotovilo, da gre za zahtevek, s katerim stranke ne morejo razpolagati, konkretni izostanek tožeče stranke z naroka pa kaže na voljo tako razpolagati.(4) Fikcija umika tožbe sama po sebi sicer ne pomeni, da tožeča stranka ne more več sodno zavarovati svojih materialnopravnih upravičenj. Vendar ima drugi odstavek 28. člena ZDSS-1 v praksi pogosto prav tak učinek. Razlog za to so strogi in relativno kratki prekluzivni roki za vložitev tožbe, ki tožečo stranko (ki je v delovnih in socialnih sporih praviloma šibkejša stranka) omejujejo pri sodnem uveljavljanju pravic iz delovnopravnih in socialnih razmerij. Tako so npr. roki iz 72. člena ZDSS-1, 204. člena ZDR in 25. člena ZJU (na katere se sklicuje predlagatelj) prekluzivni roki materialnega prava, ki ne poznajo vrnitve v prejšnje stanje.(5) Kadar sodišče uporabi izpodbijano določbo, tožniki v teh sporih praviloma nepovratno izgubijo sodno varstvo svojih pravic. Po ustavitvi postopka zaradi izostanka s prvega ali poravnalnega naroka namreč tožeča stranka zaradi poteka prekluzivnega roka za vložitev tožbe posledic izostanka ne more popraviti s ponovno vložitvijo tožbe. Od začetka teka tega roka, ne glede na to, kdaj točno začne teči,(6) do trenutka, ko bi – po fiktivnem umiku tožbe – tožeča stranka lahko vložila novo tožbo, že po naravnem teku stvari skoraj vedno mine več kot trideset dni.
6. Predlagatelj izpodbijani ureditvi med drugim očita, da posega v pravico tožeče stranke do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave). To je pravica vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Pravica do sodnega varstva zagotavlja možnost predložitve zadeve sodišču, ki bo v zadevi v razumnem času vsebinsko (meritorno) odločilo, odločilo torej o tem, ali je tožbeni zahtevek po materialnem pravu utemeljen ali neutemeljen. Določitev procesnih predpostavk za meritorno odločanje lahko pomeni omejitev človekove pravice do sodnega varstva.(7) Drugi odstavek 28. člena ZDSS-1, ki vsebuje sankcijo za neupravičen izostanek tožeče stranke s prvega ali poravnalnega naroka, sam po sebi še ne omejuje človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave oziroma ne posega vanjo. Umik tožbe namreč ni ovira za njeno ponovno vložitev. Vendar ima ob součinkovanju s togimi in kratkimi prekluzivnimi roki za vložitev številnih tožb iz delovnih in socialnih razmerij fikcija o umiku tožbe učinke posega v človekovo pravico iz 23. člena Ustave.
7. Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, ali zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti), je po ustaljeni ustavnosodni presoji(8) omejitev človekove pravice dopustna.
8. Tako kot pri presoji prvega odstavka 28. člena ZDSS-1 Ustavno sodišče ugotavlja, da je cilj presojane omejitve pospešitev in povečanje učinkovitosti postopka.(9) To pa je ustavno dopusten cilj za omejitev pravice tožeče stranke iz prvega odstavka 23. člena Ustave, saj je vsebinsko povezan z varstvom iste človekove pravice tožene stranke, zlasti v njenem vidiku sojenja brez nepotrebnega odlašanja.
9. Ker poseg v pravico do sodnega varstva tožečih strank v delovnih in socialnih sporih zasleduje ustavno dopusten cilj in s tega vidika ni nedopusten, je treba oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti.
V okviru navedenega testa Ustavno sodišče presoja tudi, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Kot je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. U-I-161/10, mora tožeča stranka že zaradi narave svojega položaja prispevati k hitrejšemu in učinkovitejšemu zaključku postopka. Ker je ona tista, ki je začela postopek, je to njeno breme toliko večje. Za zagotavljanje procesne discipline so zato lahko ustavno dopustni relativno intenzivnejši posegi v človekove pravice tožeče stranke. Vendar gre pri drugem odstavku 28. člena ZDSS-1, tako kot je šlo pri določbi, ki je bila predmet presoje v odločbi št. U-I-161/10, za razmeroma strogo in hudo sankcijo za izostanek z naroka. Fikcija umika tožbe oziroma ustavitev postopka namreč v součinkovanju z določbami ZDSS-1, ZDR in ZJU o materialnih prekluzivnih rokih(10) praviloma pripelje do trajne in nepopravljive izgube sodnega varstva pomembnih pravic iz delovnopravnih in socialnih razmerij, kjer je močno izražena potreba po varstvu šibkejše stranke (v delovnih in socialnih sporih je to praviloma tožnik). Vsaj po kriteriju teže posega v človekovo pravico je zato presoja v tej zadevi podobna presoji Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-200/09.(11) Tudi tu pozitivni vpliv drugega odstavka 28. člena ZDSS-1 na hitrost in učinkovitost postopka ni tolikšen, da bi odtehtal težo posega v človekovo pravico do sodnega varstva. Pri opredeljevanju teže tega vpliva ni mogoče upoštevati morebitnega dejanskega skrajšanja postopkov zaradi fikcij umika tožbe in posledičnega pogostega poteka prekluzivnih rokov, kar v končni posledici pripelje do skrajšanja postopkov, večje statistične učinkovitosti in razbremenitve sodišč. Bistvo in smoter sankcij za izostanek z naroka namreč ni v tem, da se sodiščem omogoči »rešiti« zadeve brez vsebinskega odločanja. Cilj procesnih pospešitvenih ukrepov je zagotoviti hitro, ekonomično in učinkovito potekanje sodnih postopkov ob hkratnem spoštovanju ustavnih jamstev poštenega postopka iz 22. členu Ustave. Ta jamstva med drugim zahtevajo tudi to, da zgradba in struktura postopka sodišču omogočata in lajšata pravilno in popolno ugotovitev pravno pomembnih dejstev življenjskega primera ter pravilno uporabo materialnega prava, s tem pa izdajo pravilne in zakonite sodne odločbe.(12)
10. Navedeno velja tudi za postopek v delovnih in socialnih sporih. Tudi v teh postopkih je treba ustavno upoštevno težo pričakovane pospešitve in pocenitve postopka, ki je posledica neke procesne določbe, ugotavljati in meriti ob upoštevanju vpliva te določbe na postopke, ki se končajo z vsebinsko odločitvijo. Kot je Ustavno sodišče že poudarilo, pri drugem odstavku 28. člena ZDSS-1 ta vpliv ni velik oziroma ob pravilnem ravnanju sodišč niti ne sme biti velik. To pa predvsem zato, ker sankcioniranje tožeče stranke zaradi neudeležbe na naroku ne more bistveno pripomoči k hitremu in učinkovitemu zaključku postopka. Sodišče lahko tudi v takem primeru narok opravi in odloči o zahtevku, z neudeležbo pa tožeča stranka kvečjemu samo sebe prikrajša za sodelovanje v postopku in tako do neke mere (prostovoljno) zmanjša verjetnost svojega uspeha.(13)
11. Ustavno sodišče zato ugotavlja, da izpodbijana zakonska ureditev prekomerno posega v tožnikovo pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ker je neskladje izpodbijane ureditve z Ustavo ugotovilo že iz tega razloga, ni ocenjevalo drugih očitkov predlagatelja in je drugi odstavek 28. člena ZDSS-1 razveljavilo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) in druge alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Klampfer in sodnik Mozetič.

(1) Tožba se vloži v tridesetih dneh od vročitve dokončnega upravnega akta. V primeru molka organa prve ali druge stopnje začne rok za vložitev tožbe teči s trenutkom, ko se šteje, da je nastal molk organa.
(2) Delavec lahko v roku trideset dni od poteka roka za izpolnitev obveznosti oziroma odpravo kršitev s strani delodajalca (to je roka osem delovnih dni od vročitve pisne zahteve delavca) zahteva sodno varstvo pred pristojnim delovnim sodiščem. Ugotovitev nezakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi, drugih načinov prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ali odločitev o disciplinski odgovornosti delavca lahko delavec zahteva v roku trideset dni od dneva vročitve oziroma od dneva, ko je izvedel za kršitev pravice, pred pristojnim delovnim sodiščem. Prekluzivni rok sicer ne velja za denarne terjatve iz delovnega razmerja.
(3) Sodno varstvo pred pristojnim delovnim sodiščem lahko javni uslužbenec zahteva v tridesetih dneh od dneva vročitve sklepa komisije za pritožbe oziroma od dneva, ko poteče rok za izdajo sklepa komisije za pritožbe. Če zoper sklep ni dovoljena pritožba, začne teči rok z vročitvijo sklepa prve stopnje. Če je sodno varstvo javnemu uslužbencu zagotovljeno v upravnem sporu, ga lahko sproži v roku, določenem z zakonom, ki ureja upravni spor (torej v tridesetih dneh, praviloma od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek - 28. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – ZUS-1).
(4) Višje delovno in socialno sodišče je npr. v sklepu št. Psp 920/2005 z dne 16. 2. 2006 odločilo, da v socialnem sporu o pravici do predčasne pokojnine ni podlage za izdajo bodisi ugoditvene bodisi zavrnilne zamudne sodbe. Tako je odločilo, ker se na področju socialnega zavarovanja zavarovanec in zavod ne moreta dogovoriti ne o manjšem ne o večjem obsegu pravic od zakonsko določenih.
(5) Glede roka iz tretjega odstavka 204. člena ZDR glej npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 370/2008 z dne 6. 4. 2010, glede roka iz prvega odstavka 72. člena ZDSS-1 pa npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 106/2007 z dne 25. 3. 2008.
(6) Ko je z zakonom ali s kolektivno pogodbo določen obvezen postopek za mirno rešitev spora, začne rok za vložitev tožbe teči po izteku roka trideset dni od začetka postopka za mirno rešitev spora (23. člen ZDSS-1).
(7) Tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-200/09 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10).
(8) Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.
(9) Glej podrobneje 10. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-65/10.
(10) Glej opombe 1 do 3 in 5. točko obrazložitve te odločbe.
(11) V tej zadevi je bilo za oceno o protiustavnosti drugega odstavka 108. člena ZPP odločilno to, da je bila velika teža posledic izpodbijane določbe o takojšnjem zavrženju nepopolne ali nerazumljive odvetniške vloge – tudi tu je Ustavno sodišče izpostavilo problem trajne izgube pravice do sodnega varstva zaradi poteka prekluzivnih rokov – očitno nesorazmerna z njenimi morebitnimi koristmi oziroma pozitivnim vplivom na pospešitev postopka.
(12) Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10).
(13) Podobno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-161/10.