Številka: U-I-125/10-9

Datum: 31. 5. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 31. maja 2012

Tretji odstavek 2. člena ter četrti in peti odstavek 34. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo in 23/08) niso v neskladju z Ustavo.

1. Upravno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za presojo ustavnosti tretjega odstavka 2. člena ter četrtega in petega odstavka 34. člena Zakona o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP). Pojasnjuje, da je v upravnem sporu v zadevi št. I U 339/2010 (gre za spor o zakonitosti odločb o zavrnitvi prošenj za dodelitev brezplačne pravne pomoči) prekinilo postopek in vložilo zahtevo, ker meni, da so izpodbijane zakonske določbe, ki bi jih moralo uporabiti, protiustavne. Predlagatelj navaja, da bi pristojnost predsednika sodišča v postopku dodelitve brezplačne pravne pomoči (v nadaljevanju BPP) glede na ureditev v ZBPP lahko temeljila zgolj na javnem pooblastilu, ki ga podrobneje ureja 15. člen Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09 in 21/12 – v nadaljevanju ZDU-1).(1) Vendar po mnenju predlagatelja iz te zakonske določbe ni razvidno, da ZDU-1 med potencialne nosilce javnega pooblastila šteje tudi sodnike oziroma predsednike sodišč. Tudi iz ZBPP in predloga tega zakona, objavljenega v Poročevalcu Državnega zbora, št. 77/00, razlogi za podelitev javnega pooblastila niso razvidni. Četudi bi bilo predsedniku sodišča pooblastilo pravilno in utemeljeno podeljeno, pa se po mnenju predlagatelja pojavlja dvom, ali je ureditev po ZBPP v skladu z načelom neodvisnosti sodne veje oblasti, saj je predsednik sodišča sodnik, ki z odločanjem v postopku dodelitve BPP na podlagi javnega pooblastila opravlja naloge državne uprave ter hkrati odloča v okviru sodne veje oblasti. Poleg tega v skladu s 133. členom Ustave funkcija sodnika ni združljiva s funkcijami v drugih državnih organih, v organih lokalne samouprave in v organih političnih strank ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, za katere to določa zakon. Predlagatelj meni, da odločanje predsednika sodišča o dodelitvi BPP po določbah upravnega postopka ne sodi v naloge predsednika sodišča po določbah Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09 in 33/11 – v nadaljevanju ZS), saj odločanje v zadevah BPP ni potrebno za poslovanje sodne oblasti ter tako nima podlage v ZS. Neustreznost izpodbijane ureditve naj bi izhajala tudi iz 24. člena ZBPP, ki določa vsebinski pogoj za dodelitev BPP, in sicer verjetnost uspeha. Ker predsednik sodišča presoja verjetnost uspeha tudi v zadevah, ki bodo/so v reševanju sodnikov njegovega sodišča, lahko to pri prosilcih za BPP povzroči dvome o popolni interni neodvisnosti sodnikov, upoštevaje tudi dejstvo, da je predsednik sodišča pristojen za službeni nadzor sodnikovega dela. Nezdružljivost opravljanja obeh funkcij predsednika naj bi bila razvidna tudi iz ureditve odločanja o načinu plačevanja storitev iz naslova BPP. V okviru presoje o dodelitvi BPP je namreč predsednik vezan na izpolnjevanje zakonsko določenih pogojev za dodelitev BPP, kar naj bi avtomatično pomenilo, da pri takem odločanju ne bi smel upoštevati določb Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZJF), zlasti načelo gospodarnosti pri uporabi sredstev, saj bi sicer kršil določbe ZBPP in s tem tudi pravico upravičencev do dodelitve BPP oziroma pravico do sodnega varstva. Predlagatelj navaja tudi, da je izpodbijana ureditev v primerih, ko je zoper odločitev predsednika sodišča sprožen upravni spor, v katerem odločajo sodniki, ki jim je predsednik neposredno nadrejen, v neskladju s pravico do nepristranskega in neodvisnega sojenja iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Meni, da takšna ureditev ne zagotavlja zunanjega videza nepristranskosti, saj morajo sodniki presojati pravilnost odločitev svojega predstojnika.
2. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

3. Tretji odstavek 2. člena ZBPP določa, da o odobritvi brezplačne pravne pomoči odloča predsednik okrožnega sodišča oziroma predsednik specializiranega sodišča prve stopnje (v nadaljevanju pristojni organ za BPP). Predsednik sodišča lahko za odločanje pooblasti drugega sodnika, ki ima položaj svetnika na okrožnem oziroma specializiranem sodišču. V skladu s četrtim odstavkom 34. člena ZBPP zoper odločbe oziroma sklepe pristojnega organa za BPP ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor. Tožbo v upravnem sporu lahko vloži tudi državni pravobranilec. Zadeve v upravnem sporu po tem zakonu se obravnavajo kot nujne. Na podlagi petega odstavka 34. člena ZBPP se nagrada in dejanski stroški odvetnika za sestavo tožbe in za zastopanje v upravnem sporu krijejo iz sredstev po 44. členu tega zakona, če Upravno sodišče tožbi ugodi. Če Upravno sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne kot neutemeljeno, plača vse stroške tožnik sam.
4. Predlagatelj med izpodbijanimi določbami navaja tudi peti odstavek 34. člena ZBPP, vendar zatrjevanega neskladja z vidika 125. in 133. člena Ustave ne utemelji. Njegove navedbe glede zatrjevane protiustavnosti te določbe bi bilo mogoče razumeti le kot zatrjevanje medsebojnega neskladja ZBPP, ZDU-1, ZS in ZJF. Ustavno sodišče pa glede na 160. člen Ustave ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonskih določb.
5. V skladu s 133. členom Ustave (nezdružljivost sodniške funkcije) funkcija sodnika ni združljiva s funkcijami v drugih državnih organih, v organih lokalne samouprave in v organih političnih strank ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, za katere to določa zakon.(2) Pristojnost predsednika sodišča, da na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZBPP odloča o prošnjah za dodelitev BPP, je posebna, z zakonom določena pristojnost, za izvrševanje katere določa zakon poseben postopek. Za vprašanja postopka, ki jih ZBPP ne ureja, se na podlagi drugega odstavka 34. člena ZBPP uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Čeprav se o prošnjah za dodelitev BPP odloča po pravilih, ki veljajo za upravni postopek, je to še vedno odločitev sodišča, ki jo sprejme predsednik sodišča (ali drug sodnik po pooblastilu predsednika sodišča) kot nosilec sodne oblasti. Zato ne drži očitek predlagatelja o neskladju izpodbijane določbe s 133. členom Ustave. Odločitev predsednika sodišča o prošnji za dodelitev BPP je namreč odločitev v okviru opravljanja sodniške funkcije, ne pa odločitev nekega drugega (upravnega) državnega organa oziroma dejavnost, za katero bi zakon določal, da je nezdružljiva z opravljanjem sodniške funkcije. Zato s tega vidika tudi ne gre za neskladje z neodvisnostjo sodstva iz 125. člena Ustave, zaradi katere je vzpostavljeno načelo iz 133. člena Ustave.
6. Ker se z odločanjem o BPP zagotavlja človekova pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, mora biti zoper odločbe o zavrnitvi prošnje za dodelitev BPP v skladu s 25. členom Ustave zagotovljeno pravno sredstvo. Katero je to pravno sredstvo, je stvar proste presoje zakonodajalca. Čeprav se je zakonodajalec odločil za upravni spor, ki temeljno pomeni sodni nadzor nad izvrševanjem druge (izvršilne) oblasti, taka ureditev predsedniku sodišča oziroma od njega pooblaščenemu sodniku, ki odloča o prošnjah za BPP, ne jemlje položaja nosilca sodne oblasti.
7. Predlagatelj navaja, da se pojavlja dvom, ali je takšna ureditev zaradi možnosti vpliva predsednika Upravnega sodišča na položaj sodnikov, ki v upravnem sporu odločajo o zakonitosti njegove odločitve, in s tem posredno na njihovo neodvisnost, v skladu z načelom neodvisnosti sodne veje oblasti iz 125. člena Ustave. Neodvisnost sodstva zajema tudi vidik neodvisnosti sodstva od samega sodstva (t. i. notranja funkcionalna neodvisnost sodnikov). Sodnik mora biti pri izvajanju funkcije sojenja neodvisen tudi od morebitnih navodil ali pritiskov lastnih kolegov sodnikov, še zlasti, če slednji opravljajo vodilno funkcijo v sodstvu.
8. Iz določb ZSS in ZS, ki urejata pristojnosti in pooblastila predsednika sodišča za delo sodišča, je razvidno, da je vloga predsednika sodišča v pretežni večini omejena na predlaganje oziroma dajanje mnenj. V primerih, v katerih se njegove pristojnosti nanašajo na odločanje, ki bi lahko vplivalo na položaj sodnikov in s tem posredno na njihovo neodvisnost,(3) pa imata ZSS in ZS vgrajena jamstva, ki sodnikom zagotavljajo neodvisnost. ZS izrecno določa, da v okviru zadev sodne uprave in izvajanja nadzora nad njenim izvrševanjem ni dovoljeno posegati v neodvisen položaj sodnika pri odločanju o zadevah, ki so mu dodeljene v reševanje (drugi odstavek 60. člena ZS). Po 2. točki prvega odstavka 64. člena ZS so vsi takšni poskusi tudi sankcionirani z razrešitvijo predsednika sodišča. Sicer pa je odločanje o bistvenih vprašanjih sodnikovega položaja pridržano Sodnemu svetu. Ob veljavni ureditvi v ZSS in ZS zato predsednik sodišča nima takšnih pristojnosti, da bi z njihovim izvrševanjem lahko posegel v neodvisni položaj sodnikov (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-679/06, U-I-20/07 z dne 10. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 109). Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave.
9. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev tudi v neskladju s pravico do nepristranskega sodnika iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Navaja, da že zgolj dejstvo, da se sodniki med seboj poznajo in so stanovski kolegi, pri strankah vzbuja dvom o nepristranskosti sodečega sodnika. Iz pravice do nepristranskega sojenja med drugim izhaja zahteva, da sodnik s stranko ali s spornim predmetom ne sme biti povezan tako, da bi to lahko povzročilo ali pa vsaj ustvarilo upravičen dvom, da sodnik v sporu ne more več odločiti objektivno, nepristransko in z izključnim upoštevanjem pravnih kriterijev. Pri uresničevanju pravice do nepristranskega sojenja ni pomembno zgolj to, da je nepristranskost sojenja dejansko zagotovljena, temveč se mora ta odražati tudi navzven. Gre za t.i. videz nepristranskosti sojenja. Pomembno je torej, da sodišče pri ravnanju v konkretni zadevi ustvarja oziroma ohrani videz nepristranskosti. V nasprotnem primeru je lahko ogroženo tako zaupanje javnosti v nepristranskost sodišč nasploh kot tudi zaupanje strank v nepristranskost sojenja v konkretni zadevi.(4) Vendar zgolj dejstvo, da se sodniki med seboj poznajo oziroma da so stanovski in poklicni kolegi, ni takšna okoliščina, ki bi sama po sebi pomenila, da sodniki zato odločajo pristransko. Obstajati morajo neke dodatne okoliščine, ki bi lahko ustvarile upravičen dvom, da sodnik v sporu ne more več odločiti objektivno in z izključnim upoštevanjem pravnih kriterijev. Dejstvo je, da so sodniki poklicna skupina in da zanje, tako kot za člane (pripadnike) drugih poklicnih skupin, velja, da se posamezniki znotraj nje poznajo. Vendar je treba upoštevati, da so sodniki osebe z visoko stopnjo strokovne in moralne integritete. Sodnik ne sme dopuščati, da bi bilo sojenje podvrženo njegovim nagnjenjem, predsodkom ali vnaprejšnjim prepričanjem, političnim, ekonomskim ali drugim interesom, javnim zahtevam ali kritikam in drugim okoliščinam, ki bi lahko vplivale na njegovo odločitev v konkretni zadevi ali ki bi lahko vzbujale videz takega neustreznega vpliva. V vseh primerih pa, v katerih bi bila njegova nepristranskost utemeljeno vprašljiva, mora sodnik predlagati svojo izločitev.(5) K takšnemu ravnanju zavezuje sodnika že Ustava, ki določa, da je sodnik pri sojenju vezan na Ustavo in zakon (125. člen). Zavezujeta ga tudi ZSS(6) in Kodeks sodniške etike, ki opredeljujeta temeljne etične standarde delovanja in obnašanja sodnikov. Za primere posameznih kršitev teh jamstev postopkovni zakoni predvidevajo ustrezna pravna sredstva, v primerih hujših kršitev pa so predvideni tudi drugi pravno izgrajeni instituti, ki zagotavljajo legitimnost sodstva (VI.a in VII. poglavje ZSS). Glede na navedeno je treba pri presoji izpodbijane ureditve izhajati iz predpostavke o moralni in strokovni integriteti sodnikov, ne pa iz domneve o njihovi moralni in strokovni oporečnosti. Zato izpodbijana ureditev zgolj zato, ker o pravnem sredstvu zoper odločitev predsednika Upravnega sodišča odločajo sodniki tega sodišča, ni v neskladju s pravico do nepristranskega sojenja iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
10. Na podlagi povedanega je Ustavno sodišče presodilo, da tretji odstavek 2. člena ter četrti in peti odstavek 34. člena ZBPP niso v neskladju z Ustavo.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Člen 15 ZDU-1 določa:
»1. Javna agencija se lahko ustanovi za opravljanje upravnih nalog v skladu s posebnim zakonom, ki ureja javne agencije:
– če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov, ali
– če glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politični nadzor nad opravljanjem nalog.
2. Z zakonom ali na podlagi zakona lahko v primerih iz prvega odstavka tega člena javno pooblastilo za opravljanje upravnih nalog pridobijo tudi druge osebe javnega prava, posamezniki in pravne osebe zasebnega prava.
3. Če zakon dopušča, da za pridobitev javnega pooblastila kandidira več fizičnih oziroma pravnih oseb, se izbira opravi na javnem natečaju.
4. Pri izvajanju javnih pooblastil imajo nosilci javnih pooblastil pravice in dolžnosti uprave, ki jih določa zakon ali drug predpis.«

(2) Katere so tiste funkcije in dejavnosti, ki so nezdružljive s sodniško funkcijo, določata 41. in 42. člen Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09 in 33/11 – v nadaljevanju ZSS). Prvi odstavek 41. člena ZSS določa, da sodnik ne sme opravljati odvetniških ali notarskih poslov oziroma gospodarske ali druge pridobitne dejavnosti. Po drugem odstavku tega člena sodnik ne sme opravljati poslovodskih poslov in ne sme biti član upravnega ali nadzornega odbora gospodarske družbe ali druge pravne osebe, ki se ukvarja s pridobitno dejavnostjo. Po prvem odstavku 42. člena ZSS sodnik ne sme sprejeti nobene zaposlitve ali dela, ki bi ga oviralo pri opravljanju službe ali nasprotovalo ugledu sodniške službe oziroma vzbujalo vtis, da pri opravljanju svoje službe ni nepristranski.

(3) Na primer: odločanje o rednem napredovanju v plačnih razredih in na položaj svetnika (tretji odstavek 24. člena ZSS), odločanje o dodeljevanju sodnikov (tretji odstavek 69. člena ZSS), določanje letnega razporeda sodnikov na določena pravna področja (prvi odstavek 71. člena ZS), postavljanje vodje organizacijske enote (69. člen ZS), odločanje o izrabi dopusta (tretji odstavek 59. člena ZSS), o odobritvi odsotnosti zaradi izobraževanja (peti odstavek 63. člena ZSS), zahtevanje podatkov in vpogled v spis tudi v nepravnomočno končanih zadevah (tretji odstavek 12. člena ZS in 6. člen Zakona o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, Uradni list RS, št. 49/06 in 58/09 – ZVPSBNO).

(4) Prim. sodbo ESČP v zadevi Coëme in drugi proti Belgiji z dne 22. 6. 2000, točka 121. Navedena stališča je ESČP ponovilo tudi v sodbi v zadevi Švarc in Kavnik proti Sloveniji z dne 8. 2. 2007.

(5) Izločitev sodnika pa lahko zahtevajo tudi stranke, če menijo, da obstajajo okoliščine, ki vzbujajo dvom o njegovi nepristranskosti.

(6) Člen 2 ZSS določa, da mora sodnik pri uresničevanju svojih pravic vselej ravnati tako, da varuje nepristranskost in neodvisnost sojenja ter ugled sodniške službe. Sodnik se mora posvečati svoji službi s polno predanostjo in izpolnjevati svoje obveznosti po svojih najboljših močeh.