Številka: U-I-149/11-6

Datum: 7. 6. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 7. junija 2012

Prvi odstavek 2. člena Zakona o humanitarnih organizacijah (Uradni list RS, št. 98/03) ni v neskladju z Ustavo.

1. Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 2. člena Zakona o humanitarnih organizacijah (v nadaljevanju ZHO). Navaja, da je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom ureditev, po kateri lahko status humanitarne organizacije pridobijo samo društva in zveze društev, ne pa tudi zavodi. Meni, da bi tudi zavodi lahko izpolnjevali vse vsebinske pogoje, ki jih ZHO zahteva za pridobitev statusa humanitarne organizacije (npr. odprtost delovanja, strokovnost, prostovoljnost in neplačljivost). Glede na to, da ZHO natančno določa cilje in namen humanitarnih organizacij, pogoje za pridobitev statusa humanitarne organizacije ter nadzor nad njihovim poslovanjem, predlagatelj ne vidi utemeljenih razlogov za to, da se zavodom vnaprej onemogoča pridobitev statusa humanitarne organizacije. Zavodi tega statusa ne morejo pridobiti zgolj zaradi svoje pravnoorganizacijske oblike in so tako izključeni iz nekaterih ugodnosti, ki jih tak status prinaša (npr. kandidiranje na javnih razpisih, kandidiranje na razpisih Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij (FIHO), davčne ugodnosti). Takšno razlikovanje med društvi in zavodi naj ne bi temeljilo na stvarno upravičenih razlogih in naj bi zato pomenilo kršitev splošnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Pravnoorganizacijski obliki društva in zavoda naj bi si bili v bistvenem podobni: pri obeh cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (tretji odstavek 1. člena Zakona o društvih, Uradni list RS, št. 64/11 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDru-1, in drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – v nadaljevanju ZZ); tako društvo kot zavod naj bi presežek prihodkov nad odhodki praviloma namenila le za uresničevanje svojega namena oziroma za razvoj dejavnosti (tretji odstavek 24. člena ZDru-1 in drugi odstavek 48. člena ZZ).
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

3. Prvi odstavek 2. člena ZHO določa: "Status humanitarne organizacije po tem zakonu lahko pridobijo društva in zveze društev, v katerih njihovi člani po načelih nepridobitnosti in prostovoljnosti v javnem interesu opravljajo humanitarno dejavnost na področju socialnega in zdravstvenega varstva v skladu s tem zakonom." Iz te določbe nesporno izhaja, da so na njeni podlagi do statusa humanitarne organizacije upravičeni samo društva in zveze društev, ne pa tudi zavodi ali druge pravnoorganizacijske oblike pravnih oseb. Tudi iz zakonodajnega gradiva pri sprejemanju ZHO(1) je razvidno, da je bil namen zakonodajalca, da so humanitarne organizacije(2) posebna oblika društva, ki deluje v javnem interesu. Pri izbiri pravnoorganizacijskih oblik, ki lahko po prvem odstavku 2. člena ZHO pridobijo status humanitarne organizacije, je namreč zakonodajalec izhajal iz takrat veljavnega Zakona o društvih (Uradni list RS, št. 60/95 in 89/99), ki je v drugem odstavku 3. člena določal, da se lahko društvu v skladu s posebnimi predpisi podeli status društva, ki deluje v javnem interesu. ZHO je prav tak "poseben predpis", na podlagi katerega se lahko društvu (in zvezi društev) podeli poseben status zaradi delovanja v javnem interesu. Status društva v javnem interesu predvideva tudi veljavni ZDru-1 (V. poglavje), in tudi ta zakon predvideva, da se lahko s posebnim zakonom podrobneje opredeli področje delovanja oziroma dejavnosti, ki so v javnem interesu, in določijo tudi posebni pogoji za pridobitev statusa društva v javnem interesu (četrti odstavek 30. člena ZDru-1). Status humanitarne organizacije po ZHO je torej tudi z vidika veljavnega ZDru-1 posebna oblika društva v javnem interesu.
4. V obravnavanem primeru se postavlja vprašanje, ali je ureditev v prvem odstavku 2. člena ZHO, ki razlikuje med društvi in zavodi tako, da samo društvom, ne pa tudi zavodom, omogoča pridobitev statusa humanitarne organizacije, dopustna z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave. Glede splošnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave je ustaljeno stališče Ustavnega sodišča, da to načelo zavezuje zakonodajalca, da bistveno enake položaje obravnava enako. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26, št. U-I-275/05 z dne 6. 12. 2007, Uradni list RS, št. 118/07, in OdlUS XVI, 85, št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009, Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12, in št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011, Uradni list RS, št. 94/11). Pri presoji skladnosti izpodbijanega prvega odstavka 2. člena ZHO z drugim odstavkom 14. člena Ustave je tako treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali so društva in zavodi v enakem položaju.
5. Društvo in zavod sta pravnoorganizacijski obliki, ki ju je zakonodajalec uvedel in uredil v ZDru-1 oziroma ZZ. V določenih točkah njune statusne ureditve sta ti obliki sicer res podobni (npr. tako društvo kot zavod svojo dejavnost opravljata načeloma nepridobitno),(3) vendar med njima obstajajo tudi bistvene razlike. Ključna okoliščina, po kateri se društva in zavodi razlikujejo, je ta, da so društva prostovoljna združenja, ki temeljijo na članstvu, njihov namen pa je, da člani v društvu uresničujejo skupne, vendar lastne (osebne) interese. Za razliko od zavodov so društva članske organizacije; društvo lahko ustanovijo tri poslovno sposobne fizične oziroma pravne osebe (prvi odstavek 8. člena ZDru-1), združevanje v društva je prostovoljno (prvi odstavek 2. člena ZDru-1), v skladu s pravili iz temeljnega društvenega akta lahko član društva postane vsakdo (drugi odstavek 2. člena ZDru-1), članstvo v društvu je osebno (prvi odstavek 11. člena ZDru-1), delovanje v društvu pa temelji na enakopravnosti članstva (tretji odstavek 2. člena ZDru-1). Te značilnosti za zavode ne veljajo v enaki meri. Združevanje z namenom uresničevanja skupnega interesa, kar je bistvo društev, je pri zavodih drugotnega pomena – zavod namreč lahko ustanovi tudi samo ena fizična ali pravna oseba (2. člen ZZ); bolj kot združevanje je pri zavodih v ospredju opravljanje določene dejavnosti. Zavodi sicer imajo, tako kot društva, svoje ustanovitelje, vendar njihova dejavnost ne temelji na članstvu, ki bi lahko prostovoljno (in relativno neformalno) vstopalo v zavod in izstopalo iz njega ter v njem delovalo po načelu enakopravnosti. Vsi podatki glede zavoda, ki so pomembni za pravni promet, med temi tudi podatki o ustanoviteljih, se vpišejo v sodni register (57. člen ZZ), v katerem se beležijo tudi vse spremembe glede personalnega substrata zavoda. Drugače kot pri društvih se dejavnost v zavodih opravlja z zaposlenimi oziroma z drugimi oblikami dela. Razlika med zavodi in društvi je jasno razvidna tudi iz predpisane organizacijske strukture. Glede društev ZDru-1 določa, da temeljne odločitve v društvu sprejema zbor članov, ki ga sestavljajo vsi člani, druge organe pa si društvo samo določi v temeljnem aktu (13. člen ZDru-1). Na drugi strani je v ZZ organizacija zavodov manj prožno določena: zavod upravlja svet ali drug kolegijski organ (29. člen ZZ), poslovodni organ zavoda pa je direktor ali drug individualni organ (31. člen ZZ).
6. Bistvena razlika med društvi in zavodi je torej v tem, da zavodi niso članske organizacije. Na tej razliki pravzaprav temelji različno zakonsko pravnoorganizacijsko urejanje društev in zavodov. Ustavno sodišče je zato presodilo, da je ta razlika med društvi in zavodi sama po sebi zadostna za sklep, da so društva in zavodi v različnem položaju in da jih zato lahko zakonodajalec različno obravnava. Ker gre za različne izhodiščne pravne položaje, je tudi v prosti presoji zakonodajalca, katere pravne posledice bo vezal na posamezno pravnoorganizacijsko obliko. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da razlikovanje med društvi in zavodi glede upravičenosti pridobiti status humanitarne organizacije ne krši splošnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zato je odločilo, da prvi odstavek 2. člena ZHO ni v neskladju z Ustavo.

7. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Predlog zakona o humanitarnih organizacijah, Poročevalec Državnega zbora, št. 32/03.

(2) Kot tudi invalidske organizacije po Zakonu o invalidskih organizacijah (Uradni list RS, št. 108/02).

(3) Prvi odstavek 1. člena ZDru-1 opredeljuje društvo kot samostojno in nepridobitno združenje, ki ga ustanovitelji ustanovijo za uresničevanje skupnih interesov, tretji odstavek 1. člena ZDru-1 pa določa, da namen ustanovitve in delovanja društva ni pridobivanje dobička in da društvo presežkov prihodkov nad odhodki ne deli med člane, temveč jih trajno namenja za uresničevanje svojega namena in ciljev. Na drugi strani drugi odstavek 1. člena ZZ opredeljuje zavode kot organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje določenih dejavnosti (zlasti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva ipd.), če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Drugi odstavek 48. člena ZZ pa določa, da če z aktom o ustanovitvi zavoda ni drugače določeno, sme zavod uporabiti presežek prihodkov nad odhodki le za opravljanje in razvoj svoje dejavnosti.