Datum: 5. 7. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo Vlade Republike Slovenije, na seji 5. julija 2012

1. Odlok o prostorskem redu Občine Braslovče (Uradni list RS, št. 46/11) se odpravi v delu, ki se nanaša na širitev poselitvenega območja in na spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč, na naslednjih parcelah, povzetih po katastrskem stanju iz leta 2005:
parc. št. 8/2, 90/3, 235, 236, 237, 340/1, 767, vse k. o. Gomilsko,
parc. št. 30, 849/1, 850, 851/1, 851/3, 851/4, 851/5, 887/1, 888/1, vse k. o. Grajska vas,
parc. št. 1397, k. o. Latkova vas,
parc. št. 172, 223, 469/102, 469/146, 469/160, 469/161, 469/163, 469/164, 469/165, 469/166, 469/167, 469/170, 469/171, 469/172, 469/173, 469/174, 469/175, 469/176, 469/177, 469/219, 469/244, 469/279, 469/280, 469/283, 469/284, 469/286, 469/287, 469/319, 469/337, 469/341, 469/348, 469/349, 469/350, 469/351, 469/356, 469/357, 469/358, 469/359, 469/364, 469/365, 469/191, 469/338, 469/360, 469/361, 469/362, 925/2, 926, 1355, vse k. o. Letuš,
parc. št. 95/117, 95/120, 95/122, 371/1, 421, 564, 565, 566/1, 566/2, 566/3, 567, 568, 569, 570, 574/22, 574/23, 574/24, 574/25, 574/26, 574/27, 574/28, 574/29, 574/52, 574/53, 574/55, 574/57, 592, 653/1, vse k. o. Male Braslovče,
parc. št. 22, 52/24, 52/25, 52/21, 52/22, 295/1, 192/1,194/1, 195/1, 197/1, 198/1, 201/1, 202/1, 220/2, 222, 223/1, 223/2, 224/1, 224/2, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231/2, 232/2, 233/1, 234/2, 235/2, 236/1, 236/2, 237, 238, 239, 240, 247, 248, 249, 398, 399, 400, 401, 402/1, 402/2, 403, 404, 405, 406, 407, 408, 409/2, 411, 412/2, 413/2, 414/2, 415/2, 417, 418/2, 419/2, 420/3, 420/4, 423/2, 450/1, 450/3, 451, 452/1, 452/3, vse k. o. Orla vas,
parc. št. 13/1, 13/2, 14/1, 14/2, 15/1, 15/10, 15/2, 15/3, 15/4, 15/5, 15/6, 15/7, 15/8, 15/9, 89, 93, 94, 508/12, 663/2, 805/1, 805/7, 805/8, 805/9, 805/10, 805/12, 806, 807, 808, 809, 810, 811/1, 811/2, 812/1, 812/2, 812/3, 813/1, 813/2, 813/3, 813/4, 813/5, 814, 815, 816, 817, 818/1, 818/2, 819/1, 819/2, 820/1, 820/2, 820/3, 820/4, 820/5, 821, 822, 837/2, 837/3, 837/4, 838, 841/2, 841/3, 1264, 1400/34, 1400/39, 1440/2, vse k. o. Podvrh,
parc. št. 15, 30, 33, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 69, 106, 198, 182, 443/2, 538/42, 538/244, 538/149, 538/429, 546, 554, 555, 556, 561, 562, 563/1, 564/1, 564/3, 565/1, 566/1, 567/1, 568/1, 569, 570, 571/1, 572, 573/1, 573/2, 574/1, 574/2, 575, 577, 578, 579/1, 579/3, 580, 581/1, 582, 647, 803/2, 804, 805, 935/1, 941/2, 947, vse k. o. Spodnje Gorče,
parc. št. 180, 181, 182/1, 184/2, 185/1, 186, 187, 188, 189, 190, 191/3, 193/3, 455, 1110/69, 1122/2, 1122/3, 1123/1, 1123/7, vse k. o. Trnava,
parc. št. 87/21, 140, 229, 230, 245, 246, 247, 248, 249, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 259, 260, 261, 262, 263, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 278, 280/2, 281/1, 558/3, 716/1, 719, 730/2, 730/3, vse k. o. Braslovče.
2. Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prostorskem redu Občine Braslovče se ustavi v delu, ki se nanaša na:
parc. št. 469/218, 469/192, obe k. o. Letuš,
parc. št. 574/49, k. o. Male Braslovče,
parc. št. 228/1 in 228/2, obe k. o. Braslovče,
parc. št. 183/3, 184/1, 185/2, 185/3, 185/4, 186/1, 186/4, 187/2, 188/1, 189/1, 190/1, 191/1, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269/1, 269/2, 270, 271, 272/1, 397, 583/2, 583/4, 684/11, 684/12, 684/5, 852/1, vse k. o. Orla vas,
parc. št. 124/3, 124/4, 125/2, 132, 135, 136/2, 136/3, 139/2, 139/3, 144, 147/1, 147/2, 147/3, 147/4, 147/6, 147/8, 147/10, 148/1, 148/2, 149, 150, 173, 174/1, 174/2, 175/1, 175/2, 176, 177, 178/1, 178/2, 179/1, 179/2, 179/3, 182/2, 853, 854/1, 854/2, 1116/1, 1116/3, 1116/4, 1123/7, vse k. o. Trnava.

1. Vlada je vložila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prostorskem redu Občine Braslovče (v nadaljevanju: Prostorski red) v delu, ki naj bi bil neusklajen z mnenji nosilcev urejanja prostora. Vlada trdi, da Občina Braslovče (v nadaljevanju: Občina) pri sprejemanju Prostorskega reda ni upoštevala predpisov s področja prostorskega načrtovanja in da je v Prostorski red vključila nesprejemljive posege za širitev poselitvenega območja oziroma za spremembo namenske rabe kmetijskih zemljišč za namen gradnje, ki so v nasprotju z mnenjema Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) ter Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: MKGP). Zato naj bi bil Prostorski red v neskladju s 5. in. 6. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju: ZUreP-1) oziroma z določbama 6. in 44. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 in 108/09 – v nadaljevanju: ZPNačrt) ter 153. členom Ustave. Vlada je predlagala odpravo izpodbijanega dela Prostorskega reda.
2. Občina odgovarja, da je pridobivala smernice in mnenja nosilcev urejanja prostora v skladu z ZUreP-1, da pa predmet presoje pred Ustavnim sodiščem ni ugotavljanje vsebinske skladnosti izpodbijanega Prostorskega reda z mnenji nosilcev urejanja prostora. Poleg tega navaja, da je minister za okolje in prostor (v nadaljevanju: minister) Prostorski red potrdil pod pogojem, da Občina upošteva mnenji MOP in MKGP. Občina meni, da je treba šteti, da je bilo soglasje ministra dano, ker minister Prostorskega reda ni zavrnil, temveč ga je pogojno potrdil. V zvezi s tem opozarja na jasno določbo 69. člen ZUreP-1, ki pogojne potrditve prostorskega reda ne ureja. Iz obrazložitve sklepa št. 350-17-13/2005/16, 350-18-2/2005/14 z dne 11. 12. 2007 (v nadaljevanju: sklep) naj bi po stališču Občine izhajalo, da je izpodbijani akt skladen z ZUreP-1.
3. Občina je 21. 3. 2012 dopolnila odgovor in pojasnila, da so nekatere parcele, navedene v zahtevi Vlade, že usklajene z mnenjema MOP in MKGP.
4. Ustavno sodišče je Vlado zaprosilo za pojasnila in podatke o usklajenosti parcel, ki jih je zatrjevala Občina, z mnenjema MOP in MKGP. Vlada je 16. 5. 2012 poslala podatke, da so parc. št. 1116/1, 1116/3, 1116/4, 1123/7, 124/3, 124/4, 125/2, 132, 135, 136/2, 136/3, 139/2, 139/3, 144, 147/1, 147/2, 147/3, 147/4, 147/6, 147/8, 147/10, 148/1, 148/2, 149, 150, 173, 174/1, 174/2, 175/1, 175/2, 176, 177, 178/1, 178/2, 179/1, 179/2, 179/3, 182/2, 853, 854/1 in 854/2, vse k. o. Trnava, ter parc. št. 228/1 in 228/2, obe k. o. Braslovče, usklajene z mnenjema nosilcev urejanja prostora. Hkrati je pojasnila, da parc. št. 469/218 in 469/192, obe k. o. Letuš, parc. št. 574/49, k. o. Male Braslovče, parc. št. 183/3, 184/1, 185/2, 185/3, 185/4, 186/1, 186/4, 187/2, 188/1, 189/1, 190/1, 191/1, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269/1, 269/2, 270, 271, 272/1, 397, 583/2, 583/4, 684/11, 684/12, 684/5 in 852/1, vse k. o. Orla vas, ni bila spremenjena namenska raba in so v Prostorskem redu opredeljene kot kmetijska zemljišča. Vlada je ugotovila, da so bile v zahtevi tudi redakcijske napake za parc. št. 202/2 in parc. št. 25, obe k. o. Orla vas (pravilno parc. št. 220/2 in 225, ista k. o.). Prav tako je v zahtevi pomotoma navedla, da so parc. št. 1110/69, 1122/2, 1122/3, 1123/1, 1123/7, 180, 181, 182/1, 184/2, 185/1, 186, 187, 188, 189, 190, 191/3 in 193/3 v k. o. Orla vas, namesto v k. o. Trnava, za parc. št. 278, 280/2 in 281/1 je navedla, da so v k. o. Spodnje Gorče namesto v k. o. Braslovče, ter za parc. št. 198, 35, 36, 37, 38, 39 in 40 v k. o. Braslovče namesto v k. o. Spodnje Gorče.
5. Občina se s podatki in pojasnili, ki jih je navedla Vlada, strinja. Navaja pa, da za parc. št. 124/4, k. o. Trnava, ki je tudi po pojasnilih Vlade usklajena z nosilcema urejanja prostora, ne more pridobiti uporabnega dovoljenja za že zgrajeno komunalno opremo, ker je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje Prostorskega reda tudi na tej parceli.

6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-151/11 z dne 14. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 74/11) do končne odločitve Ustavnega sodišča v (takrat) izpodbijanem delu začasno zadržalo izvrševanje Prostorskega reda.
7. Postopek priprave in sprejemanja Prostorskega reda se je leta 2006 začel po določbah ZUreP-1 in se skladno s četrtim odstavkom 98. člena(1) (ker so bili akti že javno razgrnjeni) in tretjim odstavkom 103. člena(2) ZPNačrt po teh določbah tudi nadaljeval.
8. Prostorski red v izpodbijanem delu ureja spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč ter načrtuje prostorske ureditve in posege v prostor zunaj območja naselij. Občina utemeljuje izpodbijano ureditev z navedbo, da je Prostorski red potrdil minister s sklepom. Zato meni, da je Prostorski red sprejet v skladu z zakonom in Ustavo, četudi ni v celoti usklajen z mnenjema MOP in MKGP.
9. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina (odločba št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002, Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), varstvo zemljišč pa se po prvem in drugem odstavku 71. člena Ustave nalaga zakonodajalcu. Po prvem odstavku 71. člena Ustave tako zakon zaradi smotrnega izkoriščanja določa posebne pogoje za uporabo zemljišč, kmetijska zemljišča pa so po drugem odstavku 71. člena Ustave pod posebnim varstvom države. Zato je dolžnost države, da regulira postopek priprave in sprejemanja prostorskih aktov. V odločbi št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7) je Ustavno sodišče obrazložilo, da je lokalna skupnost pri planskih odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena, pa čeprav sodi načrtovanje prostorskega razvoja po tretji alineji drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – ZLS) med izvirne pristojnosti občin. Lokalna samouprava je tako omejena s cilji in z izhodišči širšega prostorskega urejanja, z varstvom okolja in drugimi, z zakonom urejenimi sektorskimi posegi v okolje, primernost prostorskega razvoja pa je v njeni izključni pristojnosti.
10. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Pravnih razmerij torej občine ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami. Če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa občine ne smejo preseči tega pooblastila. Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25).
11. Namen postopka sprejemanja prostorskih aktov je, da se v posameznih pravno urejenih fazah zagotovi čim bolj kakovostna in obsežna razprava o prostorskem razvoju posamezne lokalne skupnosti. Šele na tak način občinski svet pridobi potrebne podatke, ki jih, upoštevaje omejitve, ki izhajajo iz državnega prostorskega akta in sektorskih planov, ustrezno uporabi pri izbiri med posameznimi rešitvami. Pri tem mora upoštevati, da je eno izmed temeljnih načel prostorskega načrtovanja trajnostni prostorski razvoj, ki se zagotavlja prav z usklajevanjem razvojnih potreb z varstvenimi zahtevami v prostoru tako, da se ob upoštevanju obstoječih kakovosti naravnih, grajenih in drugače ustvarjenih sestavin prostora ter prepoznavnosti krajine dosega racionalna raba prostora za posamezne dejavnosti. V postopku prostorskega načrtovanja sodelujejo različni nosilci urejanja prostora (državni organi, organi lokalnih skupnosti, izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil), ki imajo vsak svoje pristojnosti in odgovornosti. Vsi ti nosilci urejanja prostora zastopajo javni interes. Cilj sodelovanja nosilcev javnega interesa je, da občina pridobi informacije o potrebah posameznih področij javnega pomena, ki jih mora upoštevati pri prostorskem načrtovanju.
12. Vlada očita, da je Občina sprejela Prostorski red v nasprotju s 5. in. 6. členom ZUreP-1 oziroma z določbama 6. in 44. člena ZPNačrt, ker je v izpodbijanem delu spremenila namembnost najboljših kmetijskih zemljišč in načrtovala gradnjo zunaj poselitvenega območja naselij.
13. Iz predložene dokumentacije izhaja, da Občina ni upoštevala niti mnenja MOP, ki se nanaša na poselitev, niti mnenja MKGP, ki se nanaša na spreminjanje namenske rabe kmetijskih zemljišč v stavbna. Po stališču Občine mnenji nista obvezujoči. To stališče pa je zmotno. Po prvem odstavku 33. člena ZUreP-1 v mnenjih nosilci urejanja prostora ugotovijo, ali je pripravljavec prostorskega akta upošteval njihove smernice oziroma ali so rešitve v skladu s predpisi. Če nosilec urejanja prostora ugotovi, da je predlagana prostorska ureditev v neskladju z njegovimi smernicami, odreče pozitivno mnenje. Svojo odločitev mora nosilec urejanja utemeljiti z navedbo konkretnega neskladja v načrtovani prostorski ureditvi, ker sicer pripravljavec njegove odločitve ni dolžan upoštevati (drugi odstavek 33. člena ZUreP-1). Ker sta mnenji MOP in MKGP vsebovali konkretizacijo očitanega neskladja, trditev Občine, da mnenj nosilcev urejanja prostora ni treba v celoti upoštevati, ni utemeljena.
14. Četudi je Občina pridobila mnenji nosilcev urejanja prostora, da je predlog Prostorskega reda delno v neskladju s 5. in 6. členom ZUreP-1 (v bistvenem za konkretni primer primerljivi določbi sta 6. in 44. člen ZPNačrt), je ministru v potrditev predložila predlog Prostorskega reda, ki pripomb MOP in MKGP ni upošteval. Minister je v 1. točki izreka sklepa potrdil Strategijo prostorskega razvoja Občine, v 2. točki pa je Prostorski red potrdil pod pogojem, da ga Občina uskladi z mnenjema MOP in MKGP. Iz 2. točke izreka sklepa izhaja še opozorilo, da bo v primeru neupoštevanja pogoja kršen 69. člen ZUreP-1. Občina je kljub temu Prostorski red 6. 2. 2008 sprejela ter ga 13. 6. 2011 objavila v Uradnem listu Republike Slovenije.
15. Po četrtem odstavku 69. člena ZUreP-1 mora minister za prostor s sklepom potrditi predloženi prostorski red ali ga zavrniti najkasneje v 60 dneh od prejema popolne vloge. Če v navedenem roku minister s sklepom prostorskega reda ni niti potrdil niti zavrnil, se šteje, da je prostorski red potrjen (tretji stavek četrtega odstavka 69. člena ZUreP-1). To določbo je treba razumeti, da ureja pravno domnevo potrditve predloženega prostorskega akta za primer, ko minister v zakonskem roku ne odloči s sklepom. Prostorskega reda, ki ga je minister zavrnil, občina ne sme objaviti v uradnem glasilu in ni podlaga za izdajanje gradbenih dovoljenj oziroma za druge ukrepe po ZUreP-1 (peti odstavek 69. člena ZUreP-1).
16. Četudi drži, da 69. člen ZUreP-1 ne predvideva pogojne potrditve prostorskega reda, iz tega ni mogoče izpeljati posledice, za katero se zavzema Občina, to je, da je minister Prostorski red v celoti potrdil. Besedilo 2. točke izreka Sklepa namreč jasno izraža prav nasprotno – če Občina predloženega Prostorskega reda ne bi uskladila z mnenji MOP in MKGP, pogoj iz sklepa in posledično zahteve iz 69. člena ZUreP-1 ne bi bile izpolnjene. Ker situacije, v kateri je sklep s takšno nedvoumno vsebino izdan, ni mogoče primerjati s položajem, v katerem minister v zakonsko predvidenem roku ni odločil s sklepom, predpostavka za pravno domnevo o potrditvi Prostorskega reda iz tretjega stavka četrtega odstavka 69. člena ZUreP-1 ni izpolnjena. Stališče Občine, da je treba šteti, da je minister Prostorski red potrdil, je zato zmotno.
17. Ker niti trditve o domnevi potrditve Prostorskega reda s strani ministra niti trditve, da mnenji MOP in MKGP nista zavezujoči, niso utemeljene, Občina pa v odgovoru ni pojasnila, zakaj meni, da Prostorski red po vsebini ni v neskladju z zakonom, je Ustavno sodišče pri presoji moralo izhajati iz omenjenih mnenj. Iz teh sledi, da je Občina v neusklajenem delu Prostorskega reda načrtovala prostorske ureditve na območju najboljših kmetijskih zemljiščih in zunaj območja poselitve, kar je v neskladju s 5. in. 6. členom ZUreP-1 oziroma v bistvenem za konkretni primer primerljivima določbama 6. in 44. člena ZPNačrt. Prav dosledna uporaba zakonodaje pa je ključnega pomena za uveljavitev javnega interesa in s tem trajnostnega prostorskega razvoja, da se doseže racionalna raba prostora.
18. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je v izpodbijanem delu Prostorski red v neskladju s 5. in. 6. členom ZUreP-1 oziroma v bistvenem za konkretni primer primerljivima določbama 6. in 44. člena ZPNačrt ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Predlagateljica je zahtevala odpravo izpodbijanega prostorskega akta. Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZUstS) protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Na podlagi izpodbijanega prostorskega akta so že bila izdana dovoljenja za posege v prostor, kar v obravnavanem primeru pomeni dovoljenja za posege na najboljša kmetijska zemljišča. Kmetijska zemljišča po drugem odstavku 71. člena Ustave uživajo posebno varstvo. Ustavno sodišče je zato odločilo, da zaradi že nastalih škodljivih posledic izpodbijani prostorski akt odpravi (1. točka izreka). Vsakdo, komur so nastale škodljive posledice s posamičnim aktom, ki je bil izdan na podlagi odpravljenega predpisa, ima pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri Upravni enoti Žalec (prvi odstavek 46. člena ZUstS).
19. Vlada je poslala podatke, da so parcele iz 2. točke izreka usklajene oziroma jim ni bila spremenjena namenska raba. Zato je v tem delu Ustavno sodišče postopek ustavilo. Ker je postopek ustavljen tudi glede parc. št. 124/4, k. o. Trnava, sklep o začasnem zadržanju izvrševanja dela izpodbijanega Odloka pa velja do končne odločitve Ustavnega sodišča (prvi odstavek 39. člena ZUstS), očitek Občine, da Upravna enota Žalec ne izda uporabnega dovoljenja za komunalno ureditev območja individualnih hiš Trnava zaradi sklepa o začasnem zadržanju, ni več relevanten (2. točka izreka).

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena in drugega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Četrti odstavek 98. člena ZPNačrt se glasi:
"Postopki za sprejem strategije prostorskega razvoja občine, prostorskega reda občine ali občinskega lokacijskega načrta, začeti pred uveljavitvijo tega zakona na podlagi določb ZUreP-1, v okviru katerih so bili ti akti že javno razgrnjeni, se dokončajo po določbah ZUreP-1. V tem primeru se strategija prostorskega razvoja občine šteje za občinski strateški pro­storski načrt, prostorski red občine za občinski prostorski načrt, občinski lokacijski načrt pa za občinski podrobni prostorski načrt."
(2) Tretji odstavek 103. člena ZPNačrt se glasi:
"Ne glede na določbo prejšnjega odstavka se še naprej uporabljajo določbe 17. do 79. člena ZUreP-1, potrebne za spreminjanje in dopolnjevanje ter dokončanje postopkov priprave državnih in občinskih prostorskih aktov, ki se skladno z določbami tega zakona nadaljujejo in končajo po določbah ZUreP-1."