Številka: U-I-65/11-10

Datum: 19. 9. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade Republike Slovenije, na seji 19. septembra 2012

Člen 39 Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Vipava (Uradno glasilo, št. 3/2000, ter Uradni list RS, št. 119/02, 2/08, 45/10 in 30/11) se razveljavi.

1. Vlada zahteva oceno ustavnosti in zakonitosti 39. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Vipava (v nadaljevanju Odlok o PUP), s katerim naj bi Občina Vipava (v nadaljevanju Občina) pod določenimi pogoji omogočila gradnjo na zemljiščih, ki so v občinskem prostorskem planskem aktu opredeljena kot kmetijska. Po navedbah predlagateljice je načrtovanje objektov dopustno tudi na najboljših kmetijskih zemljiščih, vendar le s sprejetjem občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN), s katerim se po predpisanem postopku spremeni namenska raba kmetijskih zemljišč. Spreminjanje namenske rabe zemljišč ne more biti predmet soglasja župana, saj je odločanje o tem v pristojnosti občinskega sveta. Predpisi s področja prostorskega načrtovanja so v različnih obdobjih za postopek priprave in sprejetja občinskega strateškega prostorskega akta vedno določali posebno fazo, v kateri je država ugotovila skladnost predlaganega prostorskega akta z državnimi prostorskimi akti oziroma s predpisi s posamičnega področja. Posebna pozornost je bila vedno namenjena varstvu kmetijskih zemljišč. V postopku priprave in sprejetja prostorskih ureditvenih pogojev navedeno preverjanje usklajenosti ni bilo predpisano. Občina naj bi zato s sprejetjem izpodbijanega Odloka o PUP kršila drugi odstavek 71. člena Ustave, ki določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Izpodbijani prostorski akt naj bi bil v neskladju tudi z 72. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09 in 57/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) in 153. členom Ustave.
2. Občina odgovarja, da je želela z izpodbijano določbo Odloka o PUP omogočiti nekatere gradnje oziroma posege v prostor, ki naj bi bili po oceni občinskega sveta upravičeni oziroma koristni. Navaja, da ni imela namena spreminjati kmetijskih zemljišč v stavbna. Priprava in sprejetje OPN, ki določa območja namenske rabe zemljišč, naj bi bila dolgotrajna, zato so do njegovega sprejetja in do spremembe namenske rabe zemljišč z izpodbijano določbo omogočili zgolj postavitev manjših objektov na kmetijskih zemljiščih. To naj bi pripomoglo k razvoju in obstoju kmetijskih gospodarstev ter ohranjanju mladih kmečkih družin na podeželju.

3. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Njene pristojnosti na področju urejanja prostora so določene v 12. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1).(1) Pri načrtovanju posegov v prostor in prostorskih ureditev, ki je ena izmed dejavnosti urejanja prostora, je občina pristojna za določanje ciljev in izhodišč prostorskega razvoja občine, določanje rabe prostora in pogojev za umeščanje posegov v prostor ter za načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena (drugi odstavek 11. člena ZPNačrt).
4. Posege v prostor oziroma prostorske ureditve načrtuje občina s prostorskimi akti, ki so eden pomembnejših instrumentov urejanja prostora. Z njimi določa usmeritve v zvezi s posegi v prostor, vrste mogočih posegov v prostor ter pogoje in merila za njihovo izvedbo. Občinska prostorska akta, ki ju ureja veljavna zakonodaja s področja prostorskega načrtovanja, sta OPN in občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). OPN ureja celotno območje in vsebuje tako strateške vsebine kot tudi izvedbeni del z vrstami, pogoji in merili za izvedbo prostorskih ureditev. Občina z OPN ob upoštevanju usmeritev iz državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev določi cilje in izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtuje prostorske ureditve lokalnega pomena ter določi pogoje umeščanja objektov v prostor. Za nekatera območja, ki potrebujejo podrobnejše načrtovanje, občina pripravi in sprejme OPPN, ki podrobneje določa pogoje in merila za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev in je podlaga za odločanje v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Določanje območij namenske rabe prostora (tj. določanje območij stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč) je pomemben vidik prostorskega načrtovanja. Ta območja se po posameznih enotah urejanja prostora določijo v izvedbenem delu OPN.
5. Odlok o PUP je Občina sprejela v času veljavnosti Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – ZUreP) in Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86, Uradni list RS, – stari, št. 26/90, ter Uradni list RS, št. 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – ZUN). V tistem obdobju so občine strateške odločitve prostorskega razvoja, kamor je sodilo tudi določanje zasnove namenske rabe prostora oziroma podrobnejše določanje območij namenske rabe prostora, urejale v prostorskih sestavinah dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planskih aktov (v nadaljevanju prostorski plani). S prostorskimi izvedbenimi akti, tj. s prostorskimi ureditvenimi pogoji in prostorskimi izvedbenimi načrti, so se prostorski plani izvajali. Čeprav se je zakonodaja na področju prostorskega načrtovanja v preteklih letih večkrat spremenila ter predpisala pripravo in sprejetje novih prostorskih aktov, do uveljavitve OPN še vedno veljajo tudi prostorski ureditveni pogoji, ki se lahko po določbah ZPNačrt, ki urejajo OPPN, tudi spreminjajo in dopolnjujejo (tretji in četrti odstavek 96. člena ZPNačrt). Občina OPN še ni sprejela, zato Odlok o PUP še velja. Obravnavani 39. člen Odloka o PUP je bil pripravljen in sprejet na podlagi določb ZPNačrt, ki urejajo OPPN.
6. Izpodbijana določba Odloka o PUP ureja dovoljevanje gradnje oziroma drugih posegov v prostor na zemljiščih, ki so z občinskim prostorskim planom namenjena kmetijstvu. Takšni posegi so po prvem odstavku 39. člena Odloka o PUP dovoljeni pod posebnimi pogoji, ki jih v svojem soglasju za posamezni poseg predpiše župan s predhodnim soglasjem občinskega sveta. Nadaljnje določbe citiranega člena urejajo merila, ki naj bi jih župan upošteval pri presoji dopustnosti posegov na kmetijska zemljišča. V četrtem odstavku izpodbijanega člena je določeno, da mora biti k vlogi za izdajo soglasja župana kot strokovna podlaga priložen elaborat, izdelan v skladu s 4. členom Pravilnika o kriterijih za načrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor na najboljših kmetijskih zemljiščih zunaj območij naselij (Uradni list RS, št. 110/08). Peti odstavek izpodbijanega člena taksativno našteva vrste objektov, za katere lahko župan izda soglasje, v šestem odstavku pa je določeno, da sta navedeni elaborat in soglasje župana sestavni del dokumentacije, priložene k vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja.
7. Načrtovanje gradenj oziroma drugih posegov v prostor je praviloma dopustno na stavbnih zemljiščih. Na kmetijskih zemljiščih je takšno načrtovanje po spremembi namenske rabe zemljišč oziroma brez takšne spremembe dopustno zgolj izjemoma. Bistveno je, da morajo biti odločitve o prostorskem razvoju občine, o prostorskih potrebah različnih subjektov in dejavnosti, o namenski rabi prostora oziroma o pogojih umeščanja objektov v prostor pripravljene po predpisanih postopkih za pripravo in sprejetje prostorskih aktov. V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Ker je prostorsko načrtovanje zahteven proces, so posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov predpisane z ZPNačrt.
8. Prostorsko načrtovanje ne more biti predmet akta, ki ga izda župan kot izvršilni organ občine in občinskega sveta. Vse občinske prostorske akte sprejema občinski svet kot najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena ZLS). V okviru izvajanja normodajne funkcije občinski svet sprejema odloke in druge občinske akte ter prostorske in druge plane razvoja (druga in tretja alineja drugega odstavka 29. člena ZLS). Po ZPNačrt sprejme občinski svet z odlokom tako OPN kot tudi OPPN (drugi odstavek 52. člena in peti odstavek 61. člena ZPNačrt).
9. Določba Odloka o PUP, ki dovoljuje županu, da s svojim soglasjem, pa čeprav s predhodnim soglasjem občinskega sveta, ureja prostorski razvoj na kmetijskih zemljiščih v občini, je zato v neskladju s prvim odstavkom 29. člena ZLS in z določbami ZPNačrt, ki urejajo sprejetje občinskih prostorskih aktov. Za takšne odločitve o prostorskem razvoju občine, za katere 39. člen Odloka o PUP določa pristojnost župana, je v skladu z ZLS oziroma ZPNačrt pristojen občinski svet. Izpodbijana določba Odloka o PUP je posledično v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje 39. člena Odloka o PUP že z določbami ZLS in ZPNačrt oziroma s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ni presojalo še njegove skladnosti z 71. členom Ustave oziroma z 72. členom ZPNačrt.
10. Na podlagi prvega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske akte ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi ali razveljavi. Navedene akte odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Predlagateljica sicer predlaga odpravo izpodbijanega dela Odloka o PUP, vendar ne utemeljuje škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti. Ustavno sodišče je zato 39. člen Odloka o PUP razveljavilo.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Z dnem uveljavitve ZPNačrt se je 12. člen ZUreP-1 prenehal uporabljati v delu, ki se nanaša na prostorsko načrtovanje. V uporabi so zato ostali le četrta, peta, šesta in sedma alineja drugega odstavka ter tretji in četrti odstavek 12. člena ZUreP-1, po katerih urejanje prostora v občinski pristojnosti obsega izvajanje prostorskih ukrepov za uresničevanje občinskih prostorskih aktov, vodenje in izvajanje ukrepov aktivne zemljiške politike in opremljanja zemljišč, vodenje zbirk prostorskih podatkov iz občinske pristojnosti, spremljanje stanja na področju urejanja prostora ter skrb za zakonitost in red v prostoru.