Številka: U-I-79/11-11

Datum: 19. 9. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, ki ga zastopa predsednik Blaž Kavčič, na seji 19. septembra 2012

Členi 203 do 214 Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10) niso v neskladju z Ustavo.

1. Državni svet izpodbija določbe Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ-1), ki urejajo postopek v zvezi z imuniteto (členi 203 do 214). Še posebej izpodbija ustavnost 208. člena PoDZ-1, ki določa pooblastila za takojšnje odločanje Mandatno-volilne komisije Državnega zbora (v nadaljevanju MVK). Meni, da je ta določba v neskladju z drugim odstavkom 83. člena Ustave (imuniteta poslancev) in z drugim odstavkom 134. člena Ustave (imuniteta sodnikov). Navaja, da med vsebino in načinom uveljavljanja imunitete poslancev in sodnikov sicer obstajajo pomembne razlike, vendar naj bi Ustava določala, da dovoljenje za priprtje ali za začetek kazenskega postopka zoper poslanca, če se ta sklicuje na imuniteto, in vedno zoper sodnika izda Državni zbor, ne pa le njegovo delovno telo. Predlagatelj meni, da naj bi ti ustavni določbi veljali tudi za primere, ko gre za odreditev pripora po izvedenem policijskem pridržanju, kjer so roki za odločitev preiskovalnega sodnika izjemno kratki. Zahtevo utemeljuje tudi s sklicevanjem na konkretno kazensko zadevo v zvezi s priprtjem sodnika in možnostjo nastanka podobnih primerov v zvezi s člani Državnega sveta, ki imajo v svojem poslovniku postopek v zvezi z imuniteto urejen na enak način, kot jo PoDZ-1 ureja za poslance Državnega zbora.
2. Državni svet je zahtevo opremil s prilogo, v kateri podrobneje predstavi potek odločanja sodišč o priporu osumljenega sodnika in poda svoje mnenje o njihovih stališčih v zvezi s postopkom pridobitve dovoljenja Državnega zbora. Iz nje izhaja, da naj pripor sodnika praktično ne bi bil mogoč ter da bi bilo zato nujno izpodbijano ureditev razlagati tako, da omogoča hitro odločitev o izdaji dovoljenja za pripor tudi za morebiti osumljenega sodnika.
3. Na navedbe v zahtevi je odgovoril Državni zbor. Navaja, da PoDZ-1 v postopku odločanja o imuniteti poslanca ali sodnika vedno predvideva odločanje Državnega zbora (207. in 212. člen). Edina izjema naj bi bil 208. člen PoDZ-1, kjer je MVK pooblaščena le za takojšnje odločanje o priznanju imunitete poslancu, ki je že v priporu. Njena odločitev naj bi bila začasna, sprejeta pod odložnim oziroma razveznim pogojem, saj o istem vprašanju na prvi naslednji seji odloča še Državni zbor. Po drugem odstavku 83. člena Ustave je namreč poslanec lahko priprt tudi brez dovoljenja Državnega zbora, kar zaradi drugega odstavka 134. člena Ustave ne more veljati za sodnika, saj ta brez dovoljenja Državnega zbora ne more biti priprt.
4. Državni zbor pojasnjuje, da je izjemna ureditev v 208. členu PoDZ-1 pogojena z naravo delovanja Državnega zbora kot velikega kolektivnega organa, nosilca zakonodajne oblasti v državi, ki ne omogoča hitrega sestajanja in odločanja. Da bi lahko v zakonsko predvidenih rokih odločil o dovoljenju za pripor, v primeru sodnika pa predhodno pridobil še mnenje Sodnega sveta, naj bi bilo treba nujno v odločanje vključiti njegovo delovno telo. Dobesedna jezikovna razlaga drugega odstavka 83. člena in drugega odstavka 134. člena Ustave naj bi bila za izvrševanje njegove pristojnosti odločanja o imuniteti preozka. Po oceni Državnega zbora naj bi bilo zato temeljno vprašanje, v kolikšnem obsegu in pod kakšnimi pogoji, če sploh, lahko Državni zbor prenese odločanje o imuniteti poslancev in sodnikov na svoje delovno telo. Meni, da ustavodajalec ni imel namena povzročiti ali dopustiti položaja, ko bi bilo zaradi narave delovanja Državnega zbora kot zakonodajalca odločanje o imuniteti javnih funkcionarjev oteženo ali celo onemogočeno. Prenos pristojnosti, ki so po Ustavi podeljene Državnemu zboru, na njegova delovna telesa naj bi bil po njegovem mnenju izjemoma dopusten, kadar je to določeno v Poslovniku ali v zakonu in je takšen prenos nujen zaradi narave stvari ter je omejen tako, da je zagotovljeno, da bo ostal v ustavnih okvirih. V zvezi s tem se sklicuje na ureditev prenosa odločanja na delovno telo v primeru zadev Evropske unije na podlagi 6. člena Zakona o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije (Uradni list RS, št. 34/04, 43/10 in 107/10 – ZSDZVZEU). Meni, da izpodbijane določbe PoDZ-1 niso v neskladju s 83. in 134. členom Ustave, hkrati pa navaja, da bi kazalo v PoDZ-1 dodelati postopek odločanja o imuniteti sodnikov.

5. Predlagatelj sicer izpodbija vse določbe PoDZ-1, ki urejajo postopek v zvezi z imuniteto, vendar očitke o neskladju z Ustavo utemeljuje le glede 208. člena PoDZ-1, in sicer tako z vidika drugega odstavka 83. člena Ustave, ki zadeva poslance, kot tudi z vidika drugega odstavka 134. člena Ustave, ki zadeva sodnike. Utemeljitve o protiustavnosti drugih členov PoDZ-1 v zvezi z imuniteto ne navaja. Razumeti je mogoče, da naj bi smiselna uporaba iz 214. člena PoDZ-1 vodila k uporabi 208. člena PoDZ-1 tudi za primer odločanja Državnega zbora o dovoljenju za pripor sodnika.
6. Bistvo očitkov o neustavnosti 208. člena PoDZ-1 je v tem, da bi glede na drugi odstavek 83. člena Ustave moral tudi o priznanju imunitete že priprtega poslanca odločiti Državni zbor in ne njegovo delovno telo. Vendar ta očitek ni utemeljen. Tudi v teh primerih namreč o imuniteti poslanca odloči Državni zbor, kar izrecno zagotavlja drugi odstavek 208. člena PoDz-1. Pri tem lahko Državni zbor odločitev MVK potrdi ali razveljavi in spremeni. Očitek o protiustavnosti se lahko nanaša le na prvi odstavek te določbe, saj ima že odločitev delovnega telesa Državnega zbora pravni učinek odločitve o imuniteti, čeprav s pogojem naknadne potrditve Državnega zbora.
7. Člen 208 PoDZ-1(1) ureja položaj, ko je poslanec že v priporu. Ob ustavnih pogojih je namreč poslanec lahko priprt tudi brez dovoljenja Državnega zbora.(2) Ker pripor onemogoča sodelovanje poslanca v delu Državnega zbora, že samo to dejstvo posega v procesni del imunitete poslanca. Procesna imuniteta poslancev zagotavlja, da tudi kazenskopravni postopki v zvezi s kaznivimi dejanji, ki niso neposredno povezana z opravljanjem poslanske funkcije, ne ovirajo sodelovanja poslancev pri odločanju Državnega zbora kot zakonodajnega organa.(3) Zato je potrebna hitra odločitev o tem, kako oceniti konkretne okoliščine pripora, in v odvisnosti od tega, ali priprtemu poslancu vzpostaviti imuniteto ali ne. Od te odločitve je v nadaljevanju odvisno tudi, ali bodo začeti dejavnosti in postopki, ki vodijo k predčasnemu končanju mandata konkretnega poslanca.(4)
8. Državni zbor je kot predstavniško telo številčen kolektivni organ. Njegove pristojnosti ter pogoje za obravnavo in odločanje o zadevah iz njegove pristojnosti določa že Ustava. Podrobnejše postopke in potek dela si Državni zbor v skladu s parlamentarno avtonomijo(5) ureja s svojim poslovnikom (94. člen Ustave). Ustava in PoDZ-1 za obravnavo in odločanje o zadevah iz njegove pristojnosti predpisujeta zahtevne postopke, zato Državni zbor praviloma ni poklican sprejemati odločitev v zelo kratkem času. Na to dejstvo Državni zbor v svojem odgovoru upravičeno opozarja.
9. Pristojnosti Državnega zbora določa Ustava in jih Državni zbor ne z zakonom ne s svojim poslovnikom ne more prenesti na drug organ. S poslovnikom Državni zbor ureja način izvrševanja svojih pristojnosti. Za izvrševanje določenih nalog lahko pooblasti svoja delovna telesa, ki jih ustanovi z zakonom ali poslovnikom. Pri tem zasleduje tudi cilj, da so odločitve iz njegove pristojnosti, ki morajo biti sprejete v zelo kratkem času, sprejete pravočasno. Tako zagotavlja tudi učinkovitost svojih odločitev.
10. Kadar je poslanec že v priporu, narava zadeve terja hitro ukrepanje. Zato je ustavnoskladno, da je Poslovnik podelil pooblastilo za odločanje delovnemu telesu Državnega zbora. Prvi odstavek 208. člena PoDZ-1 pooblašča MVK, ki je sestavljena proporcionalno glede na sestavo Državnega zbora, da odloči o imuniteti poslanca, ki je v priporu. Odločitev takega delovnega telesa je po drugem odstavku tega člena dopolnjena še z odločanjem Državnega zbora, ki na seji lahko odločitev MVK potrdi ali razveljavi in spremeni. Končna odločitev torej v vsakem primeru pripade Državnemu zboru in ne njegovemu delovnemu telesu. Zato glede na povedano 208. člen PoDZ-1 ni v neskladju z drugim odstavkom 83. člena Ustave.

11. Očitki o neustavnosti določb PoDZ-1, ki urejajo postopek v zvezi z imuniteto sodnika, so podobni. Člen 214 PoDZ-1 naj bi po razlagi predlagatelja tudi za odločanje o dovoljenju za pripor sodnika omogočal uporabo 208. člena PoDZ-1, ki za odločanje v prvem odstavku najprej pooblašča MVK. To naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 134. člena Ustave, po katerem ima pooblastilo za odločanje o teh zadevah le Državni zbor.
12. Ustava je v 134. členu sodnikom podelila imuniteto v drugačni vsebini kot poslancem, vendar je njen namen enak – to je preprečiti morebitno oviranje dela sodstva v razmerju do drugih državnih organov in do drugih dveh vej oblasti, s tem pa zagotoviti tudi njegovo neodvisnost.(6) Glede na drugi odstavek 134. člena Ustave sodnik ne sme biti priprt, niti se zoper njega ne sme začeti kazenski postopek brez dovoljenja Državnega zbora. Gre za procesno poklicno imuniteto, saj je sodnikom podeljena le za primere suma kaznivega dejanja pri opravljanju sodniške funkcije. Na tem, sicer ožjem področju je Ustava sodniško funkcijo zavarovala s procesno imuniteto bolj kot poslansko funkcijo, saj sodnik brez dovoljenja Državnega zbora sploh ne more biti priprt.(7)
13. V zvezi z zatrjevanim neskladjem 208. člena PoDZ-1 z navedeno ustavno določbo ni mogoče prezreti očitno nelogične in kontradiktorne argumentacije predlagatelja. Zatrjuje, da je treba za odločanje o dovoljenju za pripor sodnika smiselno (po 214. členu PoDZ-1) uporabiti določbo 208. člena PoDZ-1, ki velja za poslance, istočasno pa očita tej določbi protiustavnost. Če naj bi bila torej določba 208. člena PoDZ-1 protiustavna za poslance, bi bila glede na drugi odstavek 134. člena Ustave še toliko bolj protiustavna za sodnike. Z zavzemanjem za uporabo protiustavne ureditve pa njene protiustavnosti ni mogoče utemeljiti. Očitki predlagatelja o protiustavnosti 208. člena PoDZ-1 so torej že iz tega razloga neutemeljeni.
14. Sicer pa je v temelju napačno izhodišče predlagatelja glede vsebine smiselne uporabe 208. člena PoDZ-1 za odločanje o imuniteti sodnika. Člen 212 PoDZ-1 jasno določa, da o imuniteti sodnika odloči Državni zbor, dodatno določa le upravičenega predlagatelja za začetek postopka v zvezi z imuniteto sodnika in obveznost Državnega zbora, da pred odločanjem pridobi mnenje Sodnega sveta. Jasna določba 212. člena za odločanje o dovoljenju za pripor sodnika ne dopušča smiselne uporabe 208. člena PoDZ-1. Ta določba namreč pooblašča MVK, da odloča o imuniteti poslanca, ki je že v priporu, drugi odstavek 134. člena Ustave pa take situacije za sodnika sploh ne dopušča. Zato na podlagi 214. člena PoDZ-1, ki za odločanje o imuniteti sodnika predvideva smiselno uporabo določb tega poslovnika o postopku v zvezi z odvzemom imunitete poslancem, ni mogoče uporabljati določb, ki urejajo položaje, v katerih sodnik sploh ne more biti. Glede na to 208. člen PoDZ-1 sploh ne more biti v neskladju z drugim odstavkom 134. člena Ustave.
15. Ker Državni svet za očitke o protiustavnosti drugih določb PoDZ-1 v zvezi s postopkom imunitete ni navedel utemeljitve, jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Ta člen se glasi: »(1) Mandatno-volilna komisija v vsakem primeru takoj odloča o priznanju imunitete poslancu, ki je v priporu. (2) Državni zbor na prvi naslednji seji odločitev mandatno-volilne komisije potrdi ali jo razveljavi in spremeni.«
(2) Ti pogoji so določeni v drugem odstavku 83. člena Ustave, in sicer se poslanec lahko izjemoma pripre brez dovoljenja Državnega zbora, če je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katero je predpisana kazen zapora nad pet let.
(3) F. Grad, I. Kavčič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, 3. spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 348.
(4) Glej 9. člen Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 39/11 in 48/12 – ZPos), ki določa pogoje za prenehanje poslanskega mandata.
(5) Glej več v: F. Grad: Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 79 in 113.
(6) Glej več v: Sklep Ustavnega sodišča št. Up-689/11 z dne 24. 1. 2012.
(7) Glej več v: F. Grad, I. Kavčič, C. Ribičič, I. Kristan, nav. delo, str. 351.