Številka: U-I-17/11-7

Datum: 18. 10. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, na seji 18. oktobra 2012

Zakon o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (Uradni list RS, št. 34/04, 43/10 in 107/10) ni v neskladju z Ustavo.

1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o sodelovanju med državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (v nadaljevanju ZSDZVZEU). Zatrjuje, da je ZSDZVZEU v neskladju z Lizbonsko pogodbo, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL C 306, 17. 12. 2007 – v nadaljevanju Lizbonska pogodba), ker v zadevah Evropske unije ne ureja vloge Državnega sveta.
2. Predlagatelj navaja, da v Republiki Sloveniji parlament sestavljata dva domova, Državni zbor Republike Slovenije in Državni svet, in meni, da bi morala biti v zadevah Evropske unije vloga obeh domov zakonsko urejena. ZSDZVZEU naj bi bil protiustaven prav zato, ker ne ureja vloge Državnega sveta na področju zadev Evropske unije, temveč zgolj razmerja med Državnim zborom in Vlado. Predlagatelj zatrjuje, da je njegova vloga pri obravnavi zadev Evropske unije, če jo primerjamo z vlogo drugih domov parlamentov v drugih državah članicah Evropske unije, zelo šibka. Ta šibkost naj bi se kazala tako v razmerju do Državnega zbora kot tudi v razmerju do Vlade. Meni, da bi morala biti Državni zbor in Državni svet v zadevah Evropske unije bolj enakopravna. Po mnenju predlagatelja vloga Državnega sveta v postopku sprejemanja pravnih aktov in odločitev v Evropski uniji ne bi smela biti le zaviranje in korekcija prenagljenih odločitev Državnega zbora, kakor je to značilno za notranji zakonodajni postopek, temveč bi se morala Državni zbor in Državni svet dopolnjevati in skupaj sodelovati z Vlado, ki kot izvršilna veja oblasti neposredno sodeluje pri odločanju v institucijah Evropske unije. Predlagatelj to utemeljuje s tem, da se je po uveljavitvi Lizbonske pogodbe v Evropski uniji povečala vloga nacionalnih parlamentov. Sklicuje se na 12. člen Pogodbe o Evropski uniji (UL C 83, 30. 3. 2010, prečiščena različica – v nadaljevanju PEU), ki določa, kako nacionalni parlamenti dejavno prispevajo k dobremu delovanju Evropske unije, in v tem okviru izpostavlja predvsem Protokol (št. 1) o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji (UL C 83, 30. 3. 2010), ki v 8. členu določa, da se v sistemih, ki niso enodomni, njegove določbe uporabljajo za vse domove, ki sestavljajo parlament. Predlagatelj zato meni, da bi tudi nacionalno pravo moralo na ustrezen način upoštevati dejstvo, da imata na ravni prava Evropske unije oba domova – torej tako Državni zbor kot Državni svet – predvideno formalno vlogo v postopkih pred institucijami Evropske unije. Ker pa je izpodbijani ZSDZVZEU na področju zadev Evropske unije uredil samo položaj Državnega zbora, Državni svet pa je v celoti spregledal, naj bi glede Državnega sveta v nacionalnem pravnem redu obstajala pravna praznina, ki je v neskladju z Lizbonsko pogodbo.
3. V okviru splošnega očitka, da ZSDZVZEU ne ureja položaja Državnega sveta v zadevah Evropske unije, predlagatelj še posebej zatrjuje, da je v neskladju z Lizbonsko pogodbo – oziroma, natančneje, s prvim odstavkom 8. člena Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (UL C 83, 30. 3. 2010 – v nadaljevanju Protokol št. 2) – 11.a člen ZSDZVZEU, ker ne določa, da bi lahko poleg Državnega zbora tudi Državni svet zahteval vložitev tožbe na Sodišče Evropske unije zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom Evropske unije.
4. Zaradi navedenih neskladij z Lizbonsko pogodbo naj bi bil ZSDZVZEU posledično v neskladju tudi z 8. in 153. členom Ustave.
5. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

6. Glede na to, da predlagatelj kot merilo za presojo ustavnosti ZSDZVZEU predlaga Lizbonsko pogodbo, za presojo 11.a člena ZSDZVZEU pa še posebej prvi odstavek 8. člena Protokola št. 2, je moralo Ustavno sodišče najprej presoditi, ali je za tako presojo pristojno. V dosedanji ustavnosodni presoji je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da ni pristojno za oceno skladnosti domačih predpisov z direktivami Evropske unije (odločba št. U-I-32/04 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 10). Podobno velja glede presoje skladnosti domačih predpisov z uredbami Evropske unije; v sklepu št. Up-328/04 in U-I-186/04 z dne 8. 7. 2004 (OdlUS XIII, 82) je Ustavno sodišče med drugim sprejelo stališče, da glede na to, da uredbe Evropske unije niso mednarodne pogodbe, zanje 8. člen Ustave ni uporabljiv, prav tako pa ni podana pristojnost Ustavnega sodišča po drugi alineji prvega odstavka 160. člena Ustave.
7. V obravnavani zadevi je pravni položaj drugačen. Lizbonska pogodba, na katero se sklicuje predlagatelj, je t. i. primarno pravo Evropske unije. Njegova temeljna značilnost je, da se sprejema in spreminja v obliki in po postopku, ki je običajen za mednarodne pogodbe, saj je za uveljavitev sprememb potrebna ratifikacija v vseh državah članicah, v skladu z njihovimi ustavnimi pravili.(1) Na ta način je bila uveljavljena tudi Lizbonska pogodba; podpisana je bila 13. 12. 2007, veljati pa je začela 1. 12. 2009, potem ko so jo ratificirale vse države članice Evropske unije. V Republiki Sloveniji je Lizbonsko pogodbo ratificiral Državni zbor z zakonom na podlagi 86. člena Ustave.(2) V slovenskem notranjem ustavnem redu ima torej Lizbonska pogodba položaj mednarodne pogodbe. To pomeni, da sta v obravnavani zadevi pri presoji ustavnosti ZSDZVZEU upoštevna 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave, po katerih morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Hkrati to pomeni tudi, da je podana pristojnost Ustavnega sodišča iz druge alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri je Ustavno sodišče pristojno odločati o skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
8. Glede na to, da je Lizbonska pogodba spremenila dotedanji PEU in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti – ta se je preimenovala v Pogodbo o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) –, je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj v delu, v katerem uveljavlja neskladnost ZSDZVZEU z Lizbonsko pogodbo, zatrjuje neskladnost s PEU in PDEU. Na teh dveh pogodbah, ki imata enako pravno veljavnost, Evropska unija temelji, kar izrecno določata tretji odstavek 1. člena PEU in drugi odstavek 1. člena PDEU.
9. Pristojnost Ustavnega sodišča je podana tudi za presojo skladnosti 11.a člena ZSDZVZEU s prvim odstavkom 8. člena Protokola št. 2, kajti na podlagi 51. člena PEU so protokoli sestavni del pogodb in imajo torej enak pravni status kot PEU in PDEU.

10. S prenosom izvrševanja dela suverenosti na Evropsko unijo, do katerega je prišlo na podlagi prvega odstavka 3.a člena Ustave, so se v notranjem pravnem redu zgodile pomembne vsebinske spremembe v ustavnopravnem razmerju med Državnim zborom kot nosilcem zakonodajne veje oblasti in Vlado kot nosilko izvršilne veje oblasti. Zakonodajna pristojnost Državnega zbora se je v veliki meri zmanjšala, in to prav v korist Vlade, saj njeni predstavniki v Evropski uniji sprejemajo zakonodajne in druge odločitve, ki bi sicer po vsebini sodile v pristojnost Državnega zbora. Prav zaradi teh sprememb v ustavnopravnem ravnotežju med Državnim zborom in Vlado, ki je utemeljeno na ustavnem načelu delitve oblasti, je Ustava predvidela sodelovanje Državnega zbora in Vlade v zadevah Evropske unije. Državnemu zboru je zagotovila možnost, da neposredno spremlja in ocenjuje dejavnost Vlade v Evropski uniji ter jo pri tem usmerja in celo zavezuje s svojimi stališči.(3) Iz četrtega odstavka 3.a člena Ustave tako izhaja, da v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v Evropski uniji Vlada obvešča Državni zbor; Državni zbor lahko o predlogih aktov, odločitev in o dejavnosti Vlade sprejema stališča, ki jih Vlada upošteva pri svojem delovanju. Podrobnejšo ureditev razmerij med Državnim zborom in Vlado v postopkih sprejemanja aktov in odločitev Evropske unije je Ustava prepustila zakonu, ki se sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Ta zakon je ZSDZVZEU.
11. Četrti odstavek 3.a člena Ustave torej ne predvideva neposrednega sodelovanja Državnega sveta v zadevah Evropske unije, prav tako to ne izhaja iz drugih določb Ustave. To sicer ne pomeni, da Državni svet ne more sodelovati pri oblikovanju stališč Republike Slovenije glede pravnih aktov in odločitev Evropske unije, vendar to sodelovanje v postopkih, ki se odvijajo po notranjem pravu, poteka v okviru njegovih siceršnjih ustavnih pristojnosti, ki jih določa 97. člen Ustave.(4) Iz te ustavne določbe izhaja, da Ustava ne zagotavlja neposrednega razmerja med Državnim svetom in Vlado. Vpliv Državnega sveta na delovanje Vlade – tudi pri zadevah Evropske unije – je le posreden, tj. prek vpliva, ki ga lahko ima pri izvrševanju svojih ustavnih in zakonskih pooblastil na delovanje Državnega zbora. V tem okviru je zlasti pomembna ustavna pristojnost Državnega sveta, da lahko Državnemu zboru daje mnenje o vseh zadevah iz njegove pristojnosti (druga alineja prvega odstavka 97. člena Ustave), torej tudi o vseh zadevah, ki se nanašajo na Evropsko unijo. Za učinkovito izvrševanje te ustavne pristojnosti Državnega sveta so bile tudi v zakonodaji sprejete rešitve, ki Državnemu zboru (pa tudi Vladi) nalagajo določene obveznosti v razmerju do Državnega sveta. Tako npr. Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDSve) v prvem odstavku 54. člena določa, da predsednik Državnega zbora obvešča predsednika Državnega sveta o sejah Državnega zbora in mu pošilja vse gradivo o zadevah, ki so na dnevnem redu seje Državnega zbora, drugi odstavek 56. člena pa določa, da Državni svet in njegova delovna telesa sodelujejo z delovnimi telesi Državnega zbora in jim dajejo mnenja o zadevah iz njihove pristojnosti. V razmerju do Vlade je upošteven zlasti prvi odstavek 56. člena ZDSve, ki določa, da imajo Državni svet in njegova delovna telesa pravico zahtevati od državnih organov pojasnila in podatke v zvezi z zadevami, ki jih obravnavajo.
12. Glede postopkov nacionalnega prava, v katerih se oblikujejo stališča, ki jih Vlada zastopa v institucijah Evropske unije, se pri uveljavljanju protiustavnosti nacionalne zakonodaje, ki ureja te postopke – v obravnavanem primeru ZSDZVZEU – ni mogoče sklicevati na Lizbonsko pogodbo oziroma na PEU in PDEU. Res je sicer, da PEU, PDEU in protokoli, ki so sestavni del pogodb, na več mestih urejajo pomen in vlogo nacionalnih parlamentov ter jim dajejo tudi nekatera konkretna pooblastila,(5) vendar gre v teh primerih za urejanje neposrednih razmerij med nacionalnimi parlamenti (in njihovimi posameznimi domovi) ter Evropsko unijo in njenimi institucijami, ne pa za urejanje tega, kako naj države članice v svojem notranjem pravnem redu oblikujejo in sprejemajo stališča, ki jih njihovi vladni predstavniki zastopajo v institucijah Evropske unije oziroma so v okviru Evropske unije predmet medvladnega sodelovanja.
13. Pogodbe, na katerih temelji Evropska unija, torej ne določajo, kako naj države članice po notranjem pravu oblikujejo in sprejemajo stališča v zadevah Evropske unije in kakšna naj bo v teh postopkih vloga nacionalnih parlamentov oziroma njihovih posameznih domov. Tudi v določbah, ki se sicer nanašajo na položaj nacionalnih parlamentov v Evropski uniji, se pogodbe, na katerih temelji Evropska unija, notranjih ustavnopravnih vprašanj ne dotikajo. Zato PEU, PDEU in Protokol št. 2 sploh niso upoštevni za vprašanje, kakšno naj bo v notranjih postopkih, v zadevah, ki se nanašajo na Evropsko unijo, ustavnopravno razmerje med Državnim zborom, Državnim svetom in Vlado. Očitek predlagatelja, da je ZSDZVZEU (oziroma pravni red kot tak) v neskladju s PEU in PDEU ter posledično z Ustavo, ker ne ureja vloge Državnega sveta v zadevah Evropske unije, je zato neutemeljen.
14. Po presoji Ustavnega sodišča pa je neutemeljen tudi poseben očitek, da je 11.a člen ZSDZVZEU v neskladju s prvim odstavkom 8. člena Protokola št. 2. Predlagatelj členu 11.a ZSDZVZEU, ki ureja postopek, po katerem Državni zbor naloži državnemu pravobranilstvu vložitev tožbe na Sodišče Evropske unije zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom Evropske unije, očita, da bi moral imeti enako pristojnost tudi Državni svet. Takšna zahteva po enaki obravnavi Državnega zbora in Državnega sveta naj bi izhajala iz prvega odstavka 8. člena Protokola št. 2 pa tudi iz siceršnje enakopravne obravnave drugih domov nacionalnih parlamentov v pravu Evropske unije.
15. Pristojnost nacionalnih parlamentov, da na področjih, ki niso v izključni pristojnosti Evropske unije, zagotavljajo spoštovanje načela subsidiarnosti, je njihova posebna pristojnost, ki jo izvorno določa pravo Evropske unije in ne izhaja iz nacionalnega prava držav članic. Tako tretji odstavek 5. člena PEU in točka b) 12. člena PEU določata, da nacionalni parlamenti zagotavljajo spoštovanje načela subsidiarnosti v skladu s postopki iz Protokola št. 2. Ta protokol je kot primarni mehanizem predvidel sodelovanje nacionalnih parlamentov v zakonodajnem postopku: v skladu s 4. členom Protokola št. 2 se osnutki zakonodajnih aktov pošljejo nacionalnim parlamentom, na podlagi 6. člena Protokola št. 2 pa lahko nato vsak nacionalni parlament ali kateri od njegovih domov v osmih tednih od pošiljanja osnutka zakonodajnega akta poda obrazloženo mnenje z razlogi, zakaj meni, da zakonodajni osnutek ni v skladu z načelom subsidiarnosti. Nadaljnji postopki s temi obrazloženimi mnenji so odvisni od tega, koliko nacionalnih parlamentov (oziroma posameznih domov) je zakonodajnemu osnutku oporekalo zaradi domnevne kršitve načela subsidiarnosti. Pri upoštevanju »teže« kolektivnega veta nacionalnih parlamentov določenemu zakonodajnemu osnutku ima vsak nacionalni parlament po dva glasova, v dvodomnih parlamentarnih sistemih pa ima vsak dom po en glas (7. člen Protokola št. 2).
16. Poleg ex ante sodelovanja nacionalnih parlamentov je Protokol št. 2 predvidel tudi ex post mehanizem za zagotavljanje načela subsidiarnosti. Na podlagi 8. člena Protokola št. 2 je Sodišče Evropske unije pristojno za odločanje o tožbah zaradi kršitve načela subsidiarnosti. Glede subjektov, upravičenih za vložitev tožbe, omenjena določba protokola določa, da tožbo vloži država članica oziroma jo država članica v skladu s svojim pravnim redom posreduje v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali katerega od njegovih domov.(6)
17. Iz navedenega je razvidno, da je med sodelovanjem nacionalnih parlamentov v začetni fazi zakonodajnega postopka in njihovo vlogo pred Sodiščem Evropske unije, potem ko je zakonodajni akt že sprejet, bistvena razlika. Medtem ko Protokol št. 2 njihovo vlogo v zakonodajnem postopku Evropske unije ureja neposredno in v celoti, pa se glede njihovega položaja pred Sodiščem Evropske unije sklicuje na ureditev v notranjem pravu. Iz dikcije prvega odstavka 8. člena Protokola št. 2, da tožbo država članica »v skladu s svojim pravnim redom posreduje v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali katerega od njegovih domov«, jasno izhaja, da pravo Evropske unije nacionalnim parlamentom oziroma njihovim posameznim domovom ne daje legitimacije za neposredno vlaganje tožb zaradi kršitve načela subsidiarnosti, temveč je njihov pravni položaj, kakor tudi položaj posameznih domov parlamenta, glede začetka postopka pred Sodiščem Evropske unije notranjepravno vprašanje.
18. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da ni v neskladju s prvim odstavkom 8. člena Protokola št. 2, da je izpodbijani 11.a člen ZSDZVZEU samo Državnemu zboru podelil pristojnost, da državnemu pravobranilstvu naloži, naj v njegovem imenu (in v skladu z njegovimi navodili) na Sodišče Evropske unije posreduje tožbo zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom Evropske unije.
19. Ker je Ustavno sodišče presodilo, da ZSDZVZEU ni v neskladju s PEU in PDEU oziroma da 11.a člen ZSDZVZEU ni v neskladju s prvim odstavkom 8. člena Protokola št. 2, posledično tudi ni podano neskladje z 8. oziroma 153. členom Ustave.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Sovdat, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.

(1) Postopek za spremembo pogodb, na katerih temelji Evropska unija, ureja 48. člen PEU.

(2) Zakon o ratifikaciji Lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS, št. 20/08, in MP, št. 4/08).

(3) Prim. I. Kaučič, Uvodno pojasnilo, v: Ustava Republike Slovenije, četrta, dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 25–26. Glej tudi F. Grad, v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev-A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 95–100.

(4) Nekatere pristojnosti Državni svet izvršuje tudi na podlagi zakonov. Tako npr. 23.a člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) določa, da lahko Državni svet pred Ustavnim sodiščem zahteva presojo ustavnosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil.

(5) Temeljna določba, ki opredeljuje vlogo nacionalnih parlamentov v Evropski uniji, je 12. člen PEU, ki določa: »Nacionalni parlamenti dejavno prispevajo k dobremu delovanju Unije, tako da: (a) jih institucije Unije obveščajo in jim predložijo osnutke zakonodajnih aktov Unije v skladu s Protokolom o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji; (b) skrbijo za spoštovanje načela subsidiarnosti v skladu s postopki iz Protokola o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti; (c) v okviru območja svobode, varnosti in pravice sodelujejo v mehanizmih ocenjevanja izvajanja politik Unije na tem področju v skladu s členom 61c Pogodbe o delovanju Evropske unije ter so vključeni v politični nadzor Europola in ocenjevanje dejavnosti Eurojusta v skladu s členoma 69g in 69d navedene pogodbe; (d) sodelujejo v postopkih za spremembo Pogodb v skladu s členom 48 te pogodbe; (e) so obveščeni o prošnjah za pristop k Uniji v skladu s členom 49 te pogodbe; (f) so udeleženi pri medparlamentarnem sodelovanju med nacionalnimi parlamenti in z Evropskim parlamentom v skladu s Protokolom o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji.«

(6) Prvi odstavek 8. člena Protokola št. 2 določa: »Sodišče Evropske unije je pristojno za odločanje o tožbah zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom, ki jih po členu 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije država članica vloži ali v skladu s svojim pravnim redom posreduje v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali katerega od njegovih domov.«