Številka: U-I-268/12-15

Datum: 15. 11. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vilija Kovačiča, Ljubljana, in drugih, na seji 15. novembra 2012

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o poroštvu Republike Slovenije za obveznosti iz dolgoročnega posojila v višini 440 milijonov eurov, ki ga najame Termoelektrarna Šoštanj d. o. o. pri Evropski investicijski banki, za financiranje projekta postavitve nadomestnega bloka 6 moči 600 MW v Termoelektrarni Šoštanj (Uradni list RS, št. 58/12) se zavrne.

1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o poroštvu Republike Slovenije za obveznosti iz dolgoročnega posojila v višini 440 milijonov eurov, ki ga najame Termoelektrarna Šoštanj d. o. o. pri Evropski investicijski banki, za financiranje projekta postavitve nadomestnega bloka 6 moči 600 MW v Termoelektrarni Šoštanj (v nadaljevanju ZPODPTEŠ). V postopku sprejemanja ZPODPTEŠ naj bi bila kršena njihova pravica zahtevati razpis zakonodajnega referenduma. Navajajo, da je bila pobuda za vložitev zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o ZPODPTEŠ v skladu s 16. členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI) podprta s podpisi več kot 2500 volivcev in ne le s podpisi 2151 volivcev, kolikor jih je priznalo Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ). Zato bi moral po mnenju pobudnikov Predsednik Državnega zbora določiti rok za zbiranje 40.000 podpisov za podporo zahtevi za razpis referenduma o tem zakonu. Menijo, da mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, kakšna je ustavnoskladna razlaga četrtega stavka drugega odstavka 16. člena ZRLI. Mogoči naj bi sicer bili dve razlagi navedene določbe, in sicer strožja, po kateri se morajo za veljavnost podpisa podpisnika pobude za razpis referenduma vsi zahtevani podatki popolnoma ujemati s podatki iz evidence volilne pravice, in blažja, po kateri naj bi zadostovalo, da podpisnik navede takšne podatke, ki omogočajo hitro in nedvomno identifikacijo podpisnika. Vendar pobudniki menijo, da je ustavnoskladna le blažja razlaga, ki ustreza namenu zakonodajalca in ki jo podpira tudi upoštevanje načela in favorem libertatis. Razlaga, ki jo uporablja MNZ, naj bi protiustavno omejevala pravico do referenduma. V postopku preverjanja podpisov naj bi MNZ arbitrarno izločilo večje število podpisov. V postopku sprejemanja ZPODPTEŠ naj bi bila tako kršena pravica iz 44. člena Ustave. Pobudniki prilagajo seznam z 2861 podpisi. Predlagajo, naj Ustavno sodišče izpodbijani zakon razveljavi, do končne odločitve pa zadrži njegovo izvrševanje zaradi nepopravljivih škodljivih posledic, ki bi pobudnikom nastale z izvršitvijo ZPODPTEŠ, tj. s sklenitvijo pogodbe o poroštvu na njegovi podlagi.
2. Pobudniki menijo, da izkazujejo pravni interes za ustavnosodno presojo na podlagi stališča iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), po katerem Ustavno sodišče ocenjuje tudi ustavnost postopka, po katerem je bil zakon sprejet, in v tem okviru zagotavlja varstvo pravice zahtevati zakonodajni referendum.

3. Pobudniki zatrjujejo protiustavnost postopka sprejemanja ZPODPTEŠ, ker naj bi bila v tem postopku kršena njihova pravica zahtevati zakonodajni referendum. Na podlagi tretjega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti zakona odloča tudi o ustavnosti postopka, po katerem je bil zakon sprejet. Pravni interes za izpodbijanje zakona v tem pogledu izkazuje tisti, ki zatrjuje, da je bila v postopku njegovega sprejemanja kršena njegova ustavna pravica.(1) Pobudnik Vili Kovačič je bil pobudnik za razpis zakonodajnega referenduma o ZPODPTEŠ, drugi pobudniki pa so bili med podpisniki pobude za razpis referenduma, pri čemer naj njihovi podpisi ne bi bili priznani kot veljavni. S tem naj bi bila v predhodnem referendumskem postopku kršena njihova ustavna pravica zahtevati referendum. Pritrditi je treba pobudnikom, da s tem glede na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-54/09, na katerega se sklicujejo, izkazujejo pravni interes za presojo ustavnosti postopka sprejemanja ZPODPTEŠ. V okviru te presoje namreč Ustavno sodišče skrbi tudi za varstvo ustavne pravice zahtevati razpis zakonodajnega referenduma, ki jo ima tudi štirideset tisoč volivcev na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave. Če bi državni organi, vpleteni v referendumski postopek, s svojimi akti ali ravnanjem kršili to ustavno pravico volivcev, bi bil zakon, o katerem bi sicer moral biti izveden referendum, sprejet po protiustavnem postopku. Takšen zakon bi Ustavno sodišče razveljavilo. Zato izpodbijani zakon neposredno posega v pravni položaj pobudnikov (drugi odstavek 24. člena ZUstS).

4. MNZ je od Državnega zbora 26. 7. 2012 prejelo pobudo volivcem za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o ZPODPTEŠ, ki je bila vložena 25. 7. 2012. Pobudi so bili v skladu s 16. členom ZRLI priloženi seznami podpisov volivk in volivcev. Po navedbah pobudnikov referenduma naj bi bila pobuda podprta najmanj s podpisi 2700 volivcev. MNZ je v skladu s svojimi pristojnostmi z vpogledom v stalno evidenco volilne pravice, ki se vodi v registru stalnega prebivalstva, preverjalo verodostojnost zbranih podpisov tako, da je kot veljavne priznalo podpise tistih podpisnikov, katerih podatki so se popolnoma ujemali s podatki iz evidence volilne pravice. Na podlagi takšnega načina preverjanja verodostojnosti podpisov je ugotovilo, da je bilo zbranih 2861 podpisov, vendar je bilo le za 2151 podpisnikov ugotovljeno, da imajo volilno pravico. Za te volivce naj bi bili v seznamu navedeni pravilni podatki, kot jih določa ZRLI. Po ugotovitvi, da pobuda za razpis referenduma ni bila podprta z 2500 veljavnimi podpisi, je bil ZPODPTEŠ predložen predsedniku republike v razglasitev, za tem pa je bil 31. 7. 2012 objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije in je začel veljati naslednji dan po objavi.
5. Ustavno sodišče je vpogledalo predloženi seznam s podpisi. Pobudniki izhajajo iz tega, da bi moralo MNZ drugi odstavek 16. člena ZRLI razlagati ustavnoskladno in šteti za veljavne vse podpise, pri katerih je bilo vpisanih dovolj podatkov, da bi MNZ podpisnika lahko identificiralo, tako da ne bi bilo dvoma o identiteti podpisnika, ker se posamezni podatki dajo z namenom ugotovitve verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov. Zato naj bi bilo protiustavno, da je MNZ kot veljavne podpise za podporo pobudi za razpis referenduma priznalo le podpise tistih podpisnikov, katerih podatki so se popolnoma ujemali s podatki iz evidence volilne pravice, drugih pa ne.
6. Ustava v drugem odstavku 3. člena določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in da jo državljanke in državljani izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Na tej podlagi zakonodajno oblast v Sloveniji praviloma izvajajo izvoljeni predstavniki ljudstva v Državnem zboru, v primerih, ki jih določa Ustava, pa to oblast izvršuje ljudstvo neposredno. Neposredno izvrševanje oblasti na ustavni ravni izpeljuje 90. člen Ustave, ki ureja zakonodajni referendum kot obliko neposrednega izvrševanja zakonodajne oblasti. Referendum lahko razpiše Državni zbor po lastni presoji, mora pa ga razpisati, če tako zahtevajo izrecno določeni predlagatelji in med njimi štirideset tisoč volivcev (drugi odstavek 90. člena Ustave). Ustava s tem zagotavlja štirideset tisoč volivcem pravico zahtevati zakonodajni referendum kot ustavno pravico, način njenega uresničevanja pa v skladu s petim odstavkom 90. člena Ustave prepušča zakonski ureditvi. Pravica pobudnikov zahtevati referendum o ZPODPTEŠ je zato varovana z drugim odstavkom 90. člena Ustave.
7. V skladu s petim odstavkom 90. člena Ustave način uresničevanja pravice zahtevati razpis referenduma ureja ZRLI. Ta določa, da volivci zakonodajno oblast, kadar jo izvršujejo neposredno, izvajajo na naknadnem zakonodajnem referendumu. Referendumski postopek, ki ga zahtevajo volivci, se začne s t. i. predhodnim postopkom, ki je razdeljen na dve fazi. Prva faza se začne s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Pobudo lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov (prvi odstavek 16. člena ZRLI). Pobudnik mora o svoji pobudi v sedmih dneh po sprejetju zakona obvestiti predsednika Državnega zbora (drugi odstavek 12.a člena ZRLI), pobuda pa mora biti podprta s podpisi najmanj dva tisoč petsto volivcev. Podpisi morajo biti zbrani na seznamu, v katerem je na vsakem listu podpisanega seznama opredeljena vsebina zahteve. Seznam za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov mora vsebovati osebne podatke podpisnikov: osebno ime, datum rojstva, naslov in občina stalnega prebivališča, lastnoročni podpis ter datum podpisovanja seznama (drugi odstavek 16. člena ZRLI). Iz tretjega odstavka 16. člena ZRLI(2) izhaja, da presojo, ali je referendumska pobuda podprta z verodostojnimi podpisi najmanj dva tisoč petsto volivcev, opravi predsednik Državnega zbora ob pomoči pristojne službe Državnega zbora(3) in MNZ. Če je referendumska pobuda vložena v skladu z zakonom, se začne druga faza predhodnega referendumskega postopka – zbiranje podpisov štirideset tisoč volivcev. Predsednik Državnega zbora mora v sedmih dneh po prejemu pobude določiti koledarski rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. O določitvi roka se istočasno obvesti pobudnik referenduma (prvi odstavek 16.a člena ZRLI).
8. Glede na očitke pobudnikov je treba torej odgovoriti na vprašanje, ali razlaga četrtega stavka drugega odstavka 16. člena ZRLI, po katerem morajo biti na seznamu za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov vsebovani osebni podatki podpisnikov: osebno ime, datum rojstva, naslov in občina stalnega prebivališča, lastnoročni podpis ter datum podpisovanja seznama, kot so jo sprejeli pristojni organi, protiustavno omejuje pravico zahtevati razpis referenduma iz drugega odstavka 90. člena Ustave.
9. Pravica določenega števila volivcev zahtevati zakonodajni referendum je pomembna ustavna pravica. Z njenim uveljavljanjem je mogoče pomembno poseči v zakonodajno dejavnost predstavniškega telesa in to vse od zamika veljavnosti zakona zaradi zbiranja podpisov do morebitne končne zavrnitve zakona na referendumu, ki zakonodajalcu še določen čas po njegovi izvedbi prepoveduje enako ureditev vprašanj, vsebovanih v takšnem zakonu. Prav zaradi tega, ker ta pravica nastane in se izvaja po posebnem postopku, je potrebna, da bi jo bilo sploh mogoče uveljavljati, natančna zakonska ureditev njenega izvrševanja, kar vključuje tudi natančno ureditev samega postopka nastanka pravice. Ta zakonska ureditev mora sicer res upoštevati tudi načelo in favorem pravici zahtevati referendum in to tako tedaj, ko zakonodajalec ureja način njenega uresničevanja, kot tudi tedaj, ko je treba v vsakem posameznem primeru te zakonske določbe razlagati. V skladu s tem načelom že določeno manjše število podpisov (dva tisoč petsto), zbranih zunaj uradnih prostorov državnih organov, zadošča, da mora predsednik Državnega zbora določiti rok za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma.
10. Vendar navedeno načelo ni edino izhodišče, ki ga je treba imeti pred očmi. Treba je upoštevati tudi to, da obravnavana pravica lahko nastane samo v izjemno kratkih rokih, ki so odraz ustavne ureditve o tem, kdaj in na kakšen način mora biti zakon, ki ga je zakonodajalec sprejel, razglašen in objavljen, da bi lahko začel veljati (prvi odstavek 91. člena Ustave). Ti kratki roki pa ne dovoljujejo dolgotrajnejših postopkov ugotavljanja verodostojnosti podpisov v prvi fazi predhodnega postopka za razpis referenduma. Zato mora biti zakonska ureditev jasna in natančna, da bo na njeni podlagi mogoče hitro ugotoviti, ali so podpisi verodostojni, na drugi strani pa mora biti jasna in natančna tudi zato, da bo zagotovljena enaka uporaba zakona (drugi odstavek 14. člena Ustave) v vseh primerih. Le tako je mogoče preprečiti arbitrarne odločitve. Le tako je mogoče preprečiti morebitne zlorabe pravice, ki bi prizadele pošteno pridobitev pravice zahtevati razpis referenduma. Glede na pomen in moč te pravice pa je treba upoštevati tudi to, da so sprejeti zakoni praviloma najmanj odraz zakonodajalčeve ocene, da je treba v javnem interesu urediti posamezna družbena vprašanja z zakonom, lahko pa celo odraz ustavne zahteve po urejanju določenih vprašanj, katerih ureditve zakonodajalec ne sme opustiti. To pa potrjuje izhodišče, da je treba za postopke, v katerih se ugotovi, ali so izpolnjeni zakonsko določeni pogoji, ki pomenijo ureditev načina pridobitve in izvrševanja pravice štirideset tisoč volivcev za razpis zakonodajnega referenduma, določiti kratke roke.
11. ZRLI v četrtem stavku drugega odstavka 16. člena natančno in taksativno določa, na kakšen način in s katerimi osebnimi podatki morajo biti predloženi podpisi najmanj dva tisoč petsto volivcev, da bi se lahko začelo zbiranje podpisov za razpis referenduma. Podpisi morajo biti zbrani na seznamu, v katerem je na vsakem listu podpisanega seznama opredeljena vsebina zahteve. K zahtevi pa sodijo jasno in natančno opredeljeni osebni podatki podpisnikov. Navedba osebnega imena, datuma rojstva, naslova in občine stalnega prebivališča so zakonsko določene zahteve, ki morajo biti izpolnjene za pravilno uveljavljanje pravice. Osebno ime je pravica državljana in služi za razločevanje ter identifikacijo fizičnih oseb, pri čemer si ga državljan lahko svobodno izbere, izbranega pa je dolžan uporabljati (prvi odstavek 2. člena Zakona o osebnem imenu, Uradni list RS, št. 20/06 – ZOI-1). Kot takšno je vpisano tudi v stalno evidenco volilne pravice. Pristojni organ lahko preveri točnost podatka o osebnem imenu samo z njegovo primerjavo z osebnim podatkom volilnega upravičenca, kot je zabeležen v stalni evidenci volilne pravice. Če hoče to storiti, je prvi pogoj, da morajo biti osebni podatki na seznamu navedeni čitljivo, in sicer tako čitljivo, da je njihova vsebina povprečnemu bralcu očitna. Pri tem je treba upoštevati, da volivec svojega podpisa ni dal pred uradno osebo pristojnega organa, tako da bi ta lahko preverila verodostojnost podatkov o njem, ampak lahko uradna oseba to verodostojnost preverja le na podlagi podatkov, kot so zapisani na posameznem seznamu. Zakonska zahteva po datumu rojstva je tudi povsem jasna in ji ni mogoče zadostiti že tako, da posameznik vpiše npr. samo letnico rojstva. Enako v temelju velja tudi za naslov stalnega prebivališča in za ime občine, v kateri se to nahaja. Vendar je pri teh dveh podatkih položaj do določene mere vendarle drugačen kot pri osebnem imenu in datumu rojstva, ker je mogoče upoštevati, da so imena ulic, trgov, mest in občin splošno znani javni podatki in da so za njih uveljavljene tudi določene splošno znane okrajšave (kot npr. MOL, MOK, ul. ipd.). Namen zakonodajalca je bil zagotoviti predložitev natančno določenih osebnih podatkov prav zato, da bi se lahko ugotavljalo, ali gre za volivce, ki so kot takšni upravičeni zahtevati razpis referenduma. Zahteva, da posamezni volivec v seznamu navede zakonsko taksativno določene podatke, gotovo ni takšna, da bi nesorazmerno oteževala izražanje podpore referendumski pobudi. Gre namreč za podatke, ki jih ima vsak državljan (volivec) napisane na osebni izkaznici in tudi na drugih osebnih dokumentih. Volivec jih kot takšne pozna, kar še posebej velja za osebno ime in datum rojstva ter dejstvo, na katerem naslovu ima stalno prebivališče. Njihova pravilna navedba z vsebino, identično tisti, ki je vsebovana v stalni evidenci volilne pravice, je zato eno od pomembnih jamstev prav zaradi zagotovitve njihove verodostojnosti. Torej se v tem pogledu zahtevajo od posameznega podpisnika popolni podatki, ki morajo biti zabeleženi čitljivo.
12. S četrtim stavkom drugega odstavka 16. člena ZRLI je zakonodajalec vzpostavil jasno pravno pravilo. Pri razlagi pravnih pravil je treba vsekakor upoštevati pravna načela, med njimi tudi načelo njihove razlage v korist ustavni pravici. Vendar pa zakonske določbe, ki je povsem jasna in nedvoumno zahteva predložitev taksativno določenih najbolj temeljnih osebnih podatkov, kot so še posebej osebno ime, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča ni mogoče razlagati tako, da ji z njihovo razlago pripišemo vsebino, ki je v bistvu nasprotna zakonski določbi in le delno zasleduje namen, zaradi katerega je zakonodajalec predpisal navedeno obličnost. Ugotovitev verodostojnosti podpisa namreč služi na eni strani uveljavljanju pravice zahtevati razpis referenduma, na drugi strani pa preprečevanju zlorabe te pravice in zagotavljanju njene pridobitve pod enakimi pogoji v vseh primerih. Zloraba pravice bi se lahko zgodila, če ne bi bilo mogoče zagotoviti nadzora nad verodostojnostjo podpisa. Do arbitrarnih odločitev državnih organov pa ne prihaja takrat, kadar so zakonske določbe jasne in določne, ampak takrat, ko je vsakokratni prosti presoji posamezne uradne osebe prepuščeno, ali lahko npr. določeno ime, ki ga je posameznik navedel kot sestavni del njegovega osebnega imena, v resnici šteje kot morebitno pogovorno okrajšavo njegovega imena, in na tej podlagi prizna verodostojnost podatka ali ne, čeprav posameznik ni izpolnil jasne obveznosti, ki je zakonsko določena. Pravica zahtevati razpis referenduma in na drugi strani dolžnost zakonodajalca, da z zakonom ureja določena družbena vprašanja, sta preveč pomembni, da bi zakonodajalcu dopuščali ohlapno ureditev navedenih pogojev. Zakonodajalec je temu sledil. Za vzpostavitev jasnih pogojev je imel razumne razloge, njihova izpolnitev ne pomeni nesorazmerne otežitve njihove izpolnitve za posameznika, kar nedvomno dokazujejo številni verodostojni podpisi volivcev v tem in v vseh drugih primerih. Zakonodajalec zato ni ravnal protiustavno. Zato tudi razlaga četrtega stavka 16. člena ZRLI, kot jo je sprejel pristojni organ in ki zahteva predložitev osebnih podatkov volivca, ki so enaki njegovim osebnim podatkom, vpisanim v stalno evidenco volilne pravice, ni protiustavna. Če je podpisnik na seznam vpisal vse navedene podatke, ki jih Zakon izrecno zahteva in kot jih zahteva, je s tem svojo obveznost izpolnil. V takšnem primeru, tudi ob morebiti dopisanih dodatnih podatkih, ki jih navajajo pobudniki in ki se nanašajo npr. na opredelitev občine stalnega prebivališča, ni upravičeno odrekanje verodostojnosti podpisa. Enako neupravičeno bi bilo odrekanje verodostojnosti podpisa tudi, če bi bile npr. za poimenovanje občine uporabljene splošno znane okrajšave. Vendar pa to seveda ne more priti v poštev pri podatkih o osebnem imenu in datumu rojstva. V vseh primerih, ko podpisnik ni vpisal teh zahtevanih osebnih podatkov na način, kot to Zakon izrecno zahteva, je bilo upravičeno šteto, da se podatki na seznamu ne ujemajo s podatki v stalni evidenci volilne pravice in da zato verodostojnost podpisa ni izkazana. Vpogled v podpisne liste potrjuje, da so pristojni organi ravnali v skladu z navedenimi izhodišči, pri čemer je bila upoštevana kot dopustna tudi uporaba posameznih splošno znanih okrajšav pri navajanju naslovov in občin, v katerih imajo podpisniki stalno prebivališče. Takšnemu ravnanju ni mogoče očitati arbitrarnosti.
13. Na podlagi vsega navedenega se izkažejo za neutemeljene tudi navedbe pobudnikov, ki pristojnem organom očitajo protiustavno razlago drugega odstavka 16. člena ZRLI in na tej podlagi zatrjujejo kršitev pravice zahtevati razpis referenduma iz drugega odstavka 90. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sklep je sprejelo soglasno.

(1) Primerjaj 42. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 18. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 123).

(2) Tretji odstavek 16. člena ZRLI določa: »Predsednik državnega zbora, pristojna služba državnega zbora in ministrstvo, pristojno za vodenje evidence volilne pravice, varujejo osebne podatke volivcev s seznama iz prejšnjega odstavka, razen podatkov o pobudniku, kot zaupne.«

(3) Drugi odstavek 185. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10 – PoDZ-1) določa, da »pred razpisom referenduma poda zakonodajno-pravna služba mnenje o tem, ali zahteva za razpis referenduma izpolnjuje vse z zakonom predpisane pogoje«.