Številka: U-I-52/11-11

Datum: 14. 2. 2013

Ustavno sodišče je v postopku ocene ustavnosti, začetem s pobudo javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija, ki ga zastopa Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar in partnerji, o. p., d. o. o., Kranj, na seji 14. februarja 2013

Prvi odstavek 17. člena Zakona o Slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 77/10) ni v neskladju z Ustavo.

1. Pobudnik, javni zavod Radiotelevizija Slovenija (v nadaljevanju RTVS), izpodbija prvi odstavek 17. člena Zakona o Slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSFCJA) in zatrjuje, da je v neskladju z 2. in 39. členom Ustave. Z izpodbijano določbo naj bi zakonodajalec z odvzemom dela finančnih sredstev, pridobljenih iz naslova prispevka za programe RTVS (v nadaljevanju RTV-prispevek), na arbitraren način posegel v svobodo izražanja RTVS, varovano z 39. členom Ustave. Iz ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča naj bi izhajalo, da mora zakonodajalec pri vprašanjih, povezanih z RTV-prispevkom, oceniti, kakšen vpliv bo imela sprememba mesečnega prispevka na finančno in posledično programsko in organizacijsko samostojnost pobudnika (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-106/01 z dne 5. 2. 2004, Uradni list RS, št. 16/04, in OdlUS XIII, 7). Pri določitvi uporabe dela RTV-prispevka pa po mnenju pobudnika zakonodajalec ni ocenil posledic oziroma vpliva na položaj pobudnika. Zato naj bi nedopustno in arbitrarno posegel v pobudnikov ustavno varovani položaj. Še več, po mnenju pobudnika naj bi zakonodajalec kršil odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-106/01. Iz Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05 – v nadaljevanju ZRTVS-1) naj bi izhajalo, da je mogoče RTV-prispevek uporabiti le za financiranje programov RTVS oziroma za opravljanje javne službe, ne pa za sofinanciranje slovenske filmske produkcije prek javnih razpisov. Zato naj bi bila izpodbijana določba ZSFCJA v takem nasprotju z ZRTVS-1, da gre za kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Tudi iz Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12 in 94/12 – v nadaljevanju ZDavP-2), zlasti iz členov 389 do 393, naj bi izhajalo, da je mogoče RTV-prispevek uporabiti le za financiranje programov RTVS. Tudi v tem primeru gre po mnenju pobudnika za nasprotje med dvema zakonoma in s tem za kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave.
2. Državni zbor Republike Slovenije na pobudo ni odgovoril. Svoje mnenje je poslala Vlada Republike Slovenije. Navaja, da 17. člen ZSFCJA ne opredeljuje namena, drugačnega od tistih, ki že izhajajo iz 3. in 4. člena ZRTVS-1. Opozarja zlasti na tretjo, enajsto in petindvajseto alinejo 4. člena ZRTVS-1, po katerih RTVS zagotavlja produkcijo igranega filma, predstavlja in promovira slovensko kulturo, spodbuja kulturno ustvarjalnost in svobodo umetniškega ustvarjanja ter zagotavlja ustvarjanje, poustvarjanje in posredovanje umetniških del, produkcijo in predvajanje slovenskih avdiovizualnih del in avdiovizualnih del neodvisnih producentov. Tako je treba po mnenju Vlade med dejavnosti RTVS, ki se financirajo iz RTV-prispevka, šteti tudi primere produkcije in predvajanja filmov neodvisnih producentov. Vlada ob tem pojasnjuje, da bo zaradi udeležbe pri izdelavi filmov RTVS koproducent in bo zato imel pravice, ki izhajajo iz ustvarjanja in oddajanja teh filmov, ter bo soudeležen pri prihodkih filma iz distribucije, vplival pa bo lahko tudi na distribucijo in programsko prikazovanje filmov na RTVS. Vlada opozarja, da je RTVS zavezan k predvajanju kvote del neodvisnih producentov na podlagi tretjega odstavka 92. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo in 47/12 – v nadaljevanju ZMed). Meni še, da se obravnavani položaj razlikuje od položaja iz zadeve št. U-I-106/01, saj je drugi odstavek 82. člena ZMed določil, da se 3 odstotki RTV-prispevka namenijo za pripravo programskih vsebin lokalnih in regionalnih ter študentskih radijskih in televizijskih programov, pri tem pa takrat veljavni Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94, 29/94, 88/99 in 90/99 – popr. – ZRTVS) ni določal uporabe RTV-prispevka v tak namen.
3. V odgovoru na mnenje Vlade pobudnik vztraja pri protiustavnosti izpodbijane določbe in izraža nestrinjanje z razlago 4. člena ZRTVS-1, ki jo je podala Vlada.

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Prvi odstavek 17. člena ZSFCJA določa: »Radiotelevizija Slovenija podpira slovensko filmsko produkcijo tako, da izvede razpis, preko katerega letno nameni finančna sredstva za izdelavo filmov neodvisnih producentov za javno kinematografsko predvajanje, v višini najmanj 2 odstotkov zbranega prispevka za programe in storitve Radiotelevizije Slovenija v preteklem letu.«
6. Ustavno sodišče se je s položajem in financiranjem RTVS že ukvarjalo. V odločbi št. U-I-106/01 je sprejelo stališče, da svoboda izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave zahteva od države sprejetje ustreznih predpisov, ki naj zagotovijo, da bodo lahko javni mediji samostojno izvrševali svoje funkcije (naloge) pri svobodnem oblikovanju javnega medija. Zato mora zakonodajalec z ustrezno zakonodajo zagotoviti programsko, organizacijsko in finančno samostojnost javnih medijev. Ko gre za RTVS, zagotovitev finančne samostojnosti pomeni zagotovitev zadostnih sredstev za izpolnjevanje njegovih funkcij. Če zakonodajalec tega ne zagotovi ali če ne zagotovi ustrezne strukture virov financiranja, lahko pride do nedopustnega posega v ustavno zagotovljeni položaj RTVS. Vendar iz navedenega ne izhaja matematično natančen izračun višine prispevka, ki je eden od virov financiranja, niti ne izhaja, da bi moral zakonodajalec določiti prav takšno višino sredstev, kot jo predlaga RTVS. Izhaja pa, da zakonodajalec pri urejanju tega ne sme biti arbitraren in da mora biti njegova odločitev stvarno utemeljena.
7. Izpodbijana določba ZSFCJA del RTV-prispevka namenja za financiranje izdelave filmov neodvisnih producentov za javno kinematografsko predvajanje. V skladu s tretjim odstavkom 30. člena ZRTVS-1 se iz RTV-prispevka financira le dejavnost RTVS, ki jo kot javno službo določa ZRTVS-1. Zakonodajalec lahko spremeni vire za financiranje RTVS, njihovo strukturo in višino posameznega vira, če s tem ne poseže v ustavni položaj RTVS (tako v odločbi št. U-I-106/01). Zato je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali gre pri dejavnosti po prvem odstavku 17. člena ZSFCJA za dejavnost RTVS, ki jo kot javno službo določa ZRTVS-1, saj je le tako mogoče oceniti, ali je prišlo do zmanjšanja finančnih sredstev RTVS oziroma do spreminjanja njegovih virov financiranja, ki lahko pomeni nedopusten poseg v ustavno varovani položaj RTVS iz prvega odstavka 39. člena Ustave.
8. Javna služba na področju radijske in televizijske dejavnosti je urejena v 3. členu ZRTVS-1. Obsega ustvarjanje, pripravljanje, arhiviranje in oddajanje dveh nacionalnih televizijskih programov, treh nacionalnih radijskih programov, radijskih in televizijskih programov regionalnih centrov v Kopru in Mariboru, po en radijski in televizijski program za avtohtono italijansko in madžarsko narodno skupnost ter radijske in televizijske oddaje za romsko etnično skupnost, radijskih in televizijskih programov za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah ter za slovenske izseljenke in izseljence in zdomce, radijskih in televizijskih programov za tujo javnost, teleteksta, internetnega in mobilnega portala. Po drugem odstavku istega člena pa javna služba obsega tudi poseben, t. i. parlamentarni televizijski program. V okviru navedenih programov RTVS v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZRTVS-1 med drugim zagotavlja produkcijo igranega programa (tretja alineja), predstavlja in promovira slovensko kulturno ustvarjalnost in svobodo umetniškega ustvarjanja ter zagotavlja ustvarjanje, poustvarjanje in posredovanje umetniških del (dvanajsta alineja), produkcijo in predvajanje slovenskih avdiovizualnih del in avdiovizualnih del neodvisnih producentov (šestindvajseta alineja).
9. Navedene dejavnosti iz prvega odstavka 4. člena ZRTVS-1 mora RTVS opravljati oziroma zagotavljati v okviru programov iz 3. člena ZRTVS-1, medtem ko se financiranje izdelave filmov neodvisnih producentov nanaša na njihovo javno predvajanje v kinematografih in ne v okviru programov iz 3. člena ZRTVS-1. Zato je treba pritrditi pobudniku, da ZSFCJA širi namen porabe RTV-prispevka za potrebe javnega kinematografskega predvajanja. Da so lahko izdelani filmi uvrščeni in predvajani ne le v kinematografih, temveč tudi v katerem izmed programov iz 3. člena ZRTVS-1, ne vpliva na dejstvo širitve porabe RTV-prispevka zunaj javne službe na področju radijske in televizijske dejavnosti. Glede na to je mogoče ugotoviti, da je prišlo do zmanjšanja finančnih sredstev RTVS, ki pomeni poseg v njegov ustavno varovani položaj iz prvega odstavka 39. člena Ustave.
10. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo v odločbi št. U-I-106/01, ni že vsak poseg v ustavno varovani položaj RTVS ustavno nedopusten. Da bi bil dopusten, bi moral zakonodajalec pri sprejemanju izpodbijane določbe najprej oceniti, ali zmanjšanje sredstev iz RTV-prispevka ne bo poseglo v finančno samostojnost RTVS. Povedano drugače, ali bo RTVS lahko tudi z zmanjšanim prispevkom izvrševal vse svoje naloge. Če bi zakonodajalec ugotovil, da zmanjšanje RTV-prispevka ne bo ogrozilo ustavno varovane samostojnosti RTVS oziroma da zmanjšanje ne bo vplivalo na izvrševanje njegovih nalog, bi bila njegova odločitev o zmanjšanju prispevka stvarno utemeljena. V nasprotnem primeru pa je odločitev zakonodajalca arbitrarna in pomeni nedopusten poseg v ustavni položaj RTVS (prvi odstavek 39. člen Ustave).
11. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,(1) je Vlada leta 2009 odobrila povišanje RTV-prispevka za 1 EUR, kar znaša 9,1-odstotno povišanje. Na letni ravni to znaša približno 8 milijonov EUR več sredstev za RTVS iz naslova RTV-prispevka. Zakonodajalec pojasnjuje tudi, da se preostala dejavnost javne službe ne spreminja in da so bili finančni rezultati RTVS v preteklem letu dobri, zato naj bi bilo jasno, da le približno četrtinski delež povečanja RTV-prispevka leta 2009 ne bo bistveno vplival na ustavno zagotovljeni avtonomni položaj javne televizije. Prav tako naj bi iz ocene Vlade izhajalo, da ima RTVS še vedno približno 6,5 odstotka sredstev ali približno 5,2 milijona EUR letno več sredstev za izvajanje javne službe kot v preteklih letih in zatorej dovolj sredstev za redno izvajanje nalog, ki jih predvideva ZRTVS-1, »v katerega bo zdaj, kot rečeno, vključeno tudi sodelovanje pri ustvarjanju slovenske filmske produkcije«.(2) Iz zakonodajnega gradiva izhaja tudi, da je RTVS že dotlej redno sofinanciral povečave televizijskih filmov, ki so bili izvorno produkcija televizijskega filma na RTVS, pri čemer je ohranil visok vložek, iz česar naj bi izhajala njegova zainteresiranost za izdelavo kinematografskih filmov s posebnim kulturnim pomenom, ki naj bi bili izjemno uspešni (kot npr. Outsider, Kajmak in marmelada, Delo osvobaja, Pod njenim oknom itd.).(3) Tako naj bi RTVS sredstva ciljno in po svoji dejanski vsebinski presoji v okviru kulturno-umetniškega programa usmeril v celovito realizacijo filmov. Tudi Vlada v svojem mnenju opozarja, da bo RTVS kot koproducent soudeležen pri prihodkih iz distribucije filmov.
12. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec ugotavljal, kakšen vpliv bo izpodbijana določba imela na financiranje izvrševanja nalog RTVS, in ugotovil, da bo RTVS tudi po sprejetju izpodbijane določbe izvrševal vse svoje naloge. Njegova odločitev, da nameni del sredstev RTVS iz RTV-prispevka za izdelavo filmov neodvisnih producentov za javno kinematografsko predvajanje, je torej stvarno utemeljena. Zato ne gre za nedopusten poseg v ustavni položaj RTVS (prvi odstavek 39. člen Ustave).
13. Pobudnik zatrjuje tudi neskladje med izpodbijano določbo ter ZRTVS-1 in ZDavP-2 ter s tem neskladje z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavno sodišče ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov. Pristojno je presojati le, ali medsebojna neskladnost zakonov krši načela pravne države, tj. 2. člen Ustave (npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 5/97, in OdlUS V, 177, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-141/94 z dne 7. 5. 1998, OdlUS VII, 83). Med izpodbijano določbo ZSFCJA in 389. do 393. členom ZDavP-2 ne more biti neskladja, saj imajo določbe različen predmet urejanja. ZDavP-2 ureja postopkovne določbe v zvezi s plačevanjem RTV-prispevka, ne pa RTV-prispevka kot enega izmed virov financiranja RTVS. Medsebojnega neskladja pa ni niti med prvim odstavkom 17. člena ZSFCJA in ZRTVS-1, saj ZRTVS-1 ni mogoče razumeti na način, kot ga razlaga pobudnik, in sicer, da z drugim zakonom ni dovoljeno določiti drugačnega oziroma spremenjenega načina financiranja nalog RTVS. Kot je Ustavno sodišče že pojasnilo v odločbi št. U-I-106/01, lahko zakonodajalec spremeni vire za financiranje RTVS, njihovo strukturo in višino posameznega vira, če s tem ne poseže v ustavni položaj RTVS. Na kakšen način to zakonodajalec stori, ali s spremembo ZRTVS-1 ali z drugim zakonom, pa je v njegovi prosti presoji.(4) Ker tako že zatrjevana medsebojna neskladnost zakonskih določb ni podana, Ustavno sodišče ni preizkušalo neskladja z 2. členom Ustave.
14. Glede na navedeno prvi odstavek 17. člena ZSFCJA ni v neskladju z Ustavo.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Korpič - Horvat in Sovdat ter sodnik Mozetič.

(1) Amandma (k 17. členu ZSFCJA) z dne 26. 8. 2010 (Poslanska skupina Socialnih demokratov, Poslanska skupina Zares, Poslanski klub Liberalne demokracije Slovenije in Poslanska skupina Demokratične stranke upokojencev Slovenije), EPA 1063-V.

(2) Prav tam.

(3) To izhaja tudi iz podatkov, objavljenih na spletni strani Slovenskega filmskega centra, javne agencije Republike Slovenije: http://www.film-center.si/filmska_produkcija (29. 1. 2013).

(4) Tudi višina RTV-prispevka ni določena v ZRTVS-1, temveč za leti 2013 in 2014 v Zakonu o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 (Uradni list RS, št. 104/12 – ZIPRS1314).