Številka: Up-794/11-15

Datum: 21. 2. 2013

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi, ki jo je vložil A. B., C., ki ga zastopa Milan Vajda, odvetnik v Ljubljani, na seji 21. februarja 2013

Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 376/2009 z dne 5. 4. 2011 se razveljavi in zadeva se vrne temu sodišču v novo odločanje.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo pritožnikov tožbeni zahtevek za odpravo odločb Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), s katerima je bila zavrnjena njegova zahteva za izplačilo nadomestila plače za čas zadržanosti od dela od 1. 1. 2005 do 14. 2. 2006. Ker je bil pritožnik v tem času v delovnem razmerju, je presodilo, da lahko plačilo spornega nadomestila uveljavlja le od delodajalca, ne pa neposredno od Zavoda. Višje delovno in socialno sodišče je pritožnikovi tožbi ugodilo, odpravilo zavrnilno odločbo Zavoda in Zavodu naložilo, naj pritožniku izplača sporno nadomestilo. Presodilo je, da bi bilo neskladno z ureditvijo pravic v Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08 in 87/11 – v nadaljevanju ZZVZZ), z vidika ustavne pravice do socialne varnosti pa najmanj vprašljivo, če zavarovanec tudi v primeru, ko iz objektivnih razlogov plačila nadomestila plače za čas zadržanosti od dela zaradi bolezni ne bi mogel uveljavljati pri delodajalcu, ne bi imel možnosti neposrednega uveljavljanja plačila nadomestila pri Zavodu. Vrhovno sodišče je reviziji Zavoda ugodilo in sodbo sodišča druge stopnje spremenilo tako, da je pritožbo pritožnika zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Presodilo je, sklicujoč se tudi na sodbo št. VIII Ips 81/2008 z dne 11. 5. 2010, da za direktni zahtevek pritožnika do Zavoda ni bilo pravne podlage. Po stališču Vrhovnega sodišča tega ne spremeni niti dejstvo, da delodajalec plač in nadomestil ne izplačuje zaradi domnevne insolventnosti, niti prenehanje delodajalca zaradi izbrisa iz sodnega registra.
2. Pritožnik izpodbija odločitev Vrhovnega sodišča. Navaja, da mu delodajalec v času bolniškega staleža ni izplačeval nadomestila za čas zadržanosti od dela, čeprav bi lahko vrnitev izplačanih sredstev zahteval od Zavoda. Meni, da je treba delavcem v teh primerih zagotoviti učinkovito varstvo socialne pravice z možnostjo neposrednega uveljavljanja nadomestila za čas zadržanosti od dela pri Zavodu, sicer je delavcem, ki so na bolniškem staležu, dejansko in pravno onemogočeno uveljavljanje te socialne pravice. Posledično ostanejo tudi brez sredstev za preživljanje. To po mnenju pritožnika pomeni kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin delavcev v bolniškem staležu. Prav tako naj bi bili neenako obravnavani v primerjavi z delavci v bolniškem staležu, katerim delodajalec izplačuje nadomestila za čas zadržanosti od dela, ki jih dobi nato povrnjena od Zavoda.
3. Ustavno sodišče je na seji senata ustavno pritožbo s sklepom št. Up-794/11 z dne 25. 4. 2012 sprejelo v obravnavo. O tem je obvestilo Vrhovno sodišče.
4. Ustavna pritožba je bila poslana Zavodu, nasprotnemu udeležencu iz socialnega spora. Zavod zavrača navedbe pritožnika o kršitvi pravice do socialne varnosti in pravice do enakosti pred zakonom. Po mnenju Zavoda naj bi bilo bistveno, da je pravica do nadomestila za čas bolniške odsotnosti pravica, ki izvira iz delovnopravnega razmerja med delavcem in delodajalcem, zato je treba to pravico obravnavati izključno kot temeljno delovnopravno pravico. Ne nazadnje je ta pravica urejena tudi v 137. členu Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR) in ne v ZZVZZ. Pravice iz delovnega razmerja pa naj bi lahko delavec uveljavljal zgolj zoper delodajalca. Zavod, ki ni stranka delovnopravnega razmerja, naj zato ne bi bil legitimiran, da delavcu neposredno izplača navedeno nadomestilo, oziroma za takšen zahtevek naj tudi ne bi bilo ustrezne pravne podlage. Nadomestilo za čas bolniške odsotnosti, ki gre v breme Zavoda, naj bi bil na podlagi ZDR in Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. št. 30/03 – prečiščeno besedilo, 35/03 – popr., 78/03, 84/04, 44/05, 86/06, 90/06 – popr., 64/07, 33/08, 7/09, 88/09, 30/11, 49/12 in 106/12 – v nadaljevanju Pravila) zavezan izplačati delodajalec. Iz tega naslova naj bi imel samo delodajalec pravico do refundacije zahtevka od Zavoda. Zavod prav tako meni, da ne gre za omejitev pravice do učinkovitega varstva in uveljavljenja socialnih pravic, ker lahko delavec te pravice uveljavlja na podlagi Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 126/07, 40/09, 59/09, 52/10, 106/10, 26/11 in 47/11 – ZFPPIPP) in Zakona o Javnem jamstvenem, preživninskem in invalidskem skladu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 78/06 – uradno prečiščeno besedilo in 106/12 – ZJSRS), ki naj bi določala pogoje ter postopke za uveljavljanje pravic v izjemnih primerih, kot je insolventnost delodajalca. Drugačno stališče bi po mnenju Zavoda postavilo delavce v neenakopraven položaj in omogočilo delavcem, ki so odsotni z dela zaradi bolezni, privilegiran položaj glede na delavce, ki so pri istem delodajalcu v delovnem razmerju, so zdravi in delajo, vendar jim delodajalec ne izplačuje plač. Zavod Ustavnemu sodišču predlaga, naj zavrne ustavno pritožbo kot neutemeljeno.
5. Odgovor nasprotnega udeleženca je Ustavno sodišče poslalo pritožniku, ki zavrača njegove navedbe in vztraja pri svojih dosedanjih navedbah.

6. Pritožnik nasprotuje stališču Vrhovnega sodišča, po katerem ni pravne podlage, da se Zavodu naloži, naj pritožniku izplača nadomestilo plače zaradi zadržanosti od dela zaradi bolezni za čas od 31. dne zadržanosti od dela dalje, četudi mu delodajalec tega nadomestila ni izplačeval zaradi domnevne insolventnosti. Po mnenju pritožnika je treba v teh primerih zagotoviti učinkovito varstvo socialne pravice z možnostjo neposrednega uveljavljanja nadomestila za čas zadržanosti od dela pri Zavodu, sicer bi bili delavci brez sredstev za preživljanje, kar bi pomenilo kršitev njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin v času začasne zadržanosti od dela zaradi bolezni ali poškodbe. Glede na takšne trditve je Ustavno sodišče presojalo, ali izpodbijana sodba temelji na stališču, ki ni sprejemljivo z vidika pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
7. Prvi odstavek 50. člena Ustave zagotavlja državljanom pravico do socialne varnosti pod pogoji, kot jih določa zakon. Vsebina pravice do socialne varnosti z Ustavo ni podrobno določena, vendar iz drugega odstavka 50. člena Ustave izhaja, da so temelj sistema socialne varnosti obvezna socialna zavarovanja (obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje), za urejanje in delovanje katerih je zadolžena država. Obvezna socialna zavarovanja, kamor spada tudi obvezno zdravstveno zavarovanje, so torej sestavni del te pravice. Pri zakonskem urejanju pravic, ki naj zagotavljajo socialno varnost, mora zakonodajalec upoštevati namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave, tj., da sta posameznikom v največji mogoči meri zagotovljena ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.(1)
8. Ker opredelitev pravice do obveznega zdravstvenega varstva na ustavnopravni ravni vsebuje t. i. zakonski pridržek, je izbira konkretnih ukrepov prepuščena zakonodajalcu. Pri tem je zakonodajalcu, kot to na splošno velja za področje socialnih pravic, zagotovljeno široko polje proste presoje. Vendar njegova normativna dejavnost kljub temu ni povsem neomejena. Vsaka človekova pravica ima namreč svoje ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te človekove pravice, v katero zakonodajalec ne sme poseči.(2) Enakim omejitvam so podvržena tudi sodišča, ko odločajo o človekovih pravicah.
9. Bistvo (jedro) pravice do obveznega zdravstvenega zavarovanja je treba ugotavljati z razlago prvega odstavka 50. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave(3) in pri tem upoštevati mednarodne instrumente, ki zavezujejo Republiko Slovenijo in ki postavljajo minimalne standarde socialne varnosti.(4)
10. Zakonodajalec je pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni, poškodbe, poroda ali smrti, uredil v ZZVZZ. Obvezno zdravstveno zavarovanje temelji na zavarovalniškem principu. V tem okviru si posameznik s plačilom prispevkov zagotavlja socialno varnost za primer bolezni, poškodbe, nosečnosti in poroda. Temeljna pravica zavarovanih oseb iz tega razmerja je pravica do posameznih dajatev iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, temeljna dolžnost Zavoda kot nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki izhaja iz tega razmerja, je zagotovitev teh dajatev.(5) Pravica zavarovancev do dajatev iz obveznega zdravstvenega zavarovanja nastane ob nastopu socialnega (zavarovalnega) primera (npr. bolezni in poškodbe) ter ob izpolnitvi drugih pogojev za pridobitev posamezne pravice oziroma dajatve iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.(6) Za uresničitev tega namena je v ZZVZZ opredeljenih več pravic,(7) med njimi denarno nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni ali poškodbe. Zavod je dolžan izplačevati denarno nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela v določenih primerih že od prvega dne odsotnosti,(8) v vseh drugih primerih pa od 31. dne zadržanosti od dela.
11. Bistvo pravice do denarnega nadomestila med začasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni ali poškodbe je pravica posameznika, da se mu ob nastopu zavarovalnega primera (bolezni ali poškodbe) in ob izpolnitvi drugih pogojev zagotovi pri nosilcu obveznega zdravstvenega zavarovanja določena dohodkovna (socialna) varnost za čas, ko je nezmožen za delo zaradi bolezni ali poškodbe.
12. Glede na ustavno opredeljeno jedro te pravice je treba v nadaljevanju presoditi, ali pomeni izpodbijano stališče poseg v pritožnikovo pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave, ker pritožniku ne omogoča, da pri Zavodu, kot nosilcu obveznega zdravstvenega zavarovanja, uveljavi pravico iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, tj. pravico do denarnega nadomestila zaradi zadržanosti od dela zaradi bolezni za čas od 31. dne zadržanosti od dela dalje.
13. Nadomestilo plače za čas odsotnosti z dela zaradi bolezni urejajo tako predpisi s področja socialne varnosti kot predpisi s področja delovnega prava. Pravico delavcev do odsotnosti z dela zaradi nezmožnosti za delo zaradi bolezni ali poškodbe in v drugih primerih v skladu s predpisi o zdravstvenem zavarovanju ureja ZDR. Odsotnost z dela zaradi zdravstvenih razlogov je pravica iz delovnega razmerja, glede njenega uresničevanja pa se zakon sklicuje na predpise o zdravstvenem zavarovanju. Ta vrsta odsotnosti z dela je plačana odsotnost, podlaga za obveznost pa je določena v 137. členu ZDR. Skladno z navedeno določbo nadomestilo plače med začasno zadržanostjo od dela določen čas zagotavlja delodajalec,(9) preostali čas Zavod.(10) Zavod je glede na ureditev po ZDR dolžan izplačevati denarno nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela praviloma po preteku časa, v katerem delodajalec zagotavlja nadomestilo plače iz tega naslova.
14. Čeprav ZDR v tretjem odstavku 137. člena določa obveznost delodajalca, da v breme zdravstvenega zavarovanja, torej v breme Zavoda, izplačuje nadomestilo plače za čas odsotnosti z dela, ki presega 30 oziroma 120 delovnih dni v koledarskem letu, gre v navedenem primeru za nadomestilo plače, ki pomeni pravico (dajatev) iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Ta pa po svoji naravi ni pravica iz delovnega razmerja. Zagotavljanje plačila nadomestila zato ni pravica iz delovnega razmerja, ki bi bila predmet urejanja razmerja med delodajalcem in delavcem, temveč je pravica iz naslova zdravstvenega zavarovanja.(11) Zato se ni mogoče strinjati z razlago Zavoda, da pomeni priznanje nadomestila plače za čas odsotnosti z dela zaradi bolezni od 31. dne zadržanosti od dela neenakopravno in privilegirano obravnavo teh delavcev v primerjavi z delavci, ki pri istem delodajalcu delajo, pa jim ta ne izplačuje plač. Gre za različna položaja, ki temeljita na različnih pravnih podlagah.
15. Na povsem enak način je izplačevanje nadomestila med začasno nezmožnostjo za delo nad 30 delovnih dni urejeno v 229. členu Pravil. Tako ZDR kot Pravila urejajo le način obračuna in izplačila nadomestila plače zaradi začasne nezmožnosti za delo s strani delodajalca v breme Zavoda, ki je od 31. dne zadržanosti od dela zavezan zagotavljati pravico do tega nadomestila. Sredstva za to nadomestilo, ki jih izplačuje Zavod v svoje breme, izhajajo (izvirajo) iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, zbrana so (tudi) iz prispevkov zavarovancev. Delodajalec izplačuje nadomestilo plače iz lastnih sredstev v primerih nezmožnosti delavca za delo zaradi njegove bolezni, vendar le za prvih 30 delovnih dni za posamezno odsotnost z dela. V primeru daljše odsotnosti pa delodajalec le izvede plačilo tega nadomestila v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja. Tako delodajalec zgolj tehnično izvede izplačilo navedenega nadomestila. Ker gre za dajatev iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki jo sicer izplača delodajalec v breme Zavoda, kasneje pa od njega izplačana sredstva refundira, je temeljna dolžnost Zavoda kot nosilca obveznega zdravstvenega zavarovanja zagotoviti navedeno dajatev pritožniku, saj gre za pravico zavarovanca iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki jo lahko uveljavlja v socialnem sporu in ne v individualnem delovnem sporu.
16. Pravno stališče Vrhovnega sodišča, da lahko nadomestilo plače zaradi zadržanosti od dela zaradi bolezni za čas od 31. dne zadržanosti od dela dalje pritožnik uveljavlja le od delodajalca, od Zavoda pa ne, ker ni bilo pravne podlage, v okoliščinah tega primera pomeni nedopusten poseg v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Pritožniku je odvzelo vsakršno možnost učinkovitega varovanja in uresničitve njegove pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (pravice do denarnega nadomestila med začasno zadržanostjo od dela zaradi bolezni ali poškodbe). To je privedlo do izvotlitve pritožnikove pravice iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
17. Zaradi ugotovljene kršitve prvega odstavka 50. člena Ustave je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča in mu zadevo vrnilo v novo odločanje. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo že zaradi navedene kršitve, se v druge zatrjevane kršitve človekovih pravic ni spuščalo.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Tako tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11), tč. 29.

(2) Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/07 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 51/10), tč. 16.

(3) Podobno v odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, tč. 29.

(4) Pravica do socialne varnosti je določena med človekovimi pravicami v 22. členu Splošne deklaracije Združenih narodov o človekovih pravicah iz leta 1948 (Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, I. del, Univerzalni dokumenti, Društvo za ZN za Republiko Slovenijo, Ljubljana, 1995, str. 1–7 – Splošna deklaracija ZN). Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92, MP št. 9/92 – MPESKP) v 9. členu zavezuje države, naj priznavajo vsakomur pravico do socialne varnosti, vključno s socialnim zavarovanjem, v 12. členu tudi pravico do zdravja. Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti (Uradni list FLRJ-MP, št. 1/55, in Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92 – Konvencija MOD št. 102), čeprav ne opredeljuje socialne varnosti, določa minimalne pravice do denarnih dajatev, s katerimi se nadomešča izpad plače oziroma dohodka za socialne primere, ko delavec ni zmožen za delo zaradi bolezni, brezposelnosti, starosti, poškodbe pri delu in poklicne bolezni, invalidnosti, materinstva, smrti, ter pravico do družinskih dajatev in pravico do zdravstvenega varstva. Evropska socialna listina – spremenjena (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – v nadaljevanju MESL) poleg klasične pravice do socialne varnosti in pravice do zdravstvenega varstva zagotavlja tudi pravico do socialne in zdravstvene pomoči, do socialnih storitev in do varstva pred socialno izključenostjo in revščino (11., 12. in 13. člen MESL). Evropski kodeks o socialni varnosti (Uradni list RS, št. 126/03, MP, št. 29/03 – MEKSV), na katerega se MESL sklicuje pri opredelitvi vsebine pravice do socialne varnosti, podrobneje ureja enaka področja socialne varnosti kot Konvencija MOD št. 102. Glej tudi B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 524–525.

(5) Glej več o tem v G. Strban, Temelji obveznega zdravstvenega zavarovanja, Cankarjeva založba, Ljubljana 2005, str. 89–182.

(6) Nadomestilo po določbi 29. člena ZZVZZ gre zavarovancem na podlagi mnenja osebnega zdravnika oziroma pristojne zdravniške komisije.

(7) ZZVZZ ureja še plačilo zdravstvenih storitev, pogrebnine in posmrtnine ter povračilo potnih stroškov v zvezi z uveljavljanjem zdravstvenih storitev.

(8) Od prvega dne odsotnosti krije Zavod nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela v primerih zaradi presaditve živega tkiva in organov v korist druge osebe, posledic dajanja krvi, nege ožjega družinskega člana, izolacije in spremstva, ki ju odredi zdravnik, ter poškodb, nastalih v okoliščinah iz 18. člena ZZVZZ.

(9) Delodajalec izplačuje nadomestilo plače iz lastnih sredstev v primerih nezmožnosti delavca za delo zaradi njegove bolezni ali poškodbe, ki ni povezana z delom, in sicer do 30 delovnih dni za posamezno odsotnost z dela, vendar največ za 120 delovnih dni v koledarskem letu (tretji odstavek 137. člena ZDR).

(10) V skladu s tretjim in četrtim odstavkom 137. člena ZDR delodajalec v primeru začasne zadržanosti od dela zaradi bolezni ali poškodbe, ki presega omejitve (nad 30 delovnih dni oziroma 120 delovnih dni v koledarskem letu), izplača nadomestilo plače delavcu v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja.

(11) Glej več o tem v B. Kresal, Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem in stvarnim kazalom, Primath, Ljubljana 2002, str. 494–495.