Številka: U-I-58/12-17

Datum: 2. 10. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 2. oktobra 2013

1. Prvi odstavek 30. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola (Primorske novice, Uradne objave občin Ilirska Bistrica, Izola, Koper, Piran, Postojna in Sežana, št. 35/89, in Uradne objave Občine Izola, št. 12/03) je bil v neskladju z Ustavo in zakonom.
2. Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek odprave.

1. Vlada je vložila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 30. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola (v nadaljevanju Odlok o PUP). Navaja, da Občina Izola (v nadaljevanju Občina) z izpodbijanim predpisom, ki je prostorski izvedbeni akt, ne more spreminjati odločitev hierarhično višjega prostorskega plana. Občina naj bi z izpodbijano določbo Odloka o PUP omogočila gradnjo na zemljiščih, ki so v občinskem prostorskem planu opredeljena kot kmetijska zemljišča. Gradnja kmetij in kmetijskih gospodarstev na kmetijskih zemljiščih brez spremembe prostorskega plana naj ne bi bila dovoljena. Namenska raba prostora oziroma njena sprememba naj bi se določali z občinskim prostorskim načrtom (v nadaljevanju OPN) oziroma s prostorskim planom, sprejetim v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt), ne pa s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Občina naj bi z izpodbijano ureditvijo iz postopka prostorskega načrtovanja izključila nosilce urejanja prostora in javnost. S tem pa naj bi ogrozila tudi ustavno varovano kategorijo kmetijskih zemljišč, saj naj organom za njihovo varovanje v postopku sprejemanja teh odločitev ne bi bila dana možnost, da preverijo njeno ustreznost in zakonitost. Izpodbijana določba Odloka o PUP naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 72. člena ZPNačrt in 153. členom Ustave. Vlada predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijano določbo odpravi.
2. Občina odgovarja, da namen izpodbijane določbe Odloka o PUP ni bilo spreminjanje namembnosti kmetijskih zemljišč v stavbna, temveč izjemoma omogočiti gradnjo nadomestne kmetije, pripadajoče komunalne infrastrukture ali kmetijskega poslopja s soglasjem lokalne skupnosti. Izpodbijana določba Odloka o PUP naj bi zgolj konkretizirala 6. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1), ki je dopuščal gradnjo na kmetijskih zemljiščih. ZUreP-1 naj bi določal, da se merila in pogoji za gradnjo objektov zunaj poselitvenih območij določajo v prostorskem redu občine, vendar pa naj ne bi za tovrstne primere določal spremembe namembnosti zemljišč. ZPNačrt naj bi vsebino 6. člena ZUreP-1 uredil tako, da izjeme za graditev nadomestnih gradenj ne določa več. To naj bi pomenilo, da je izpodbijana določba Odloka o PUP v neskladju z ZPNačrt, ne pa tudi s takrat veljavnim ZUreP-1. Občina navaja, da je bilo na podlagi izpodbijane določbe izdanih že več pravnomočnih gradbenih dovoljenj za kmetije, turistične kmetije in gospodarska poslopja. Zato nasprotuje odpravi izpodbijane določbe.
3. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bila z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola (Uradne objave Občine Izola, št. 10/12 – v nadaljevanju Odlok) izpodbijana določba Odloka o PUP razveljavljena. Vlada je na poziv Ustavnega sodišča odgovorila, da vztraja pri vloženi zahtevi, saj naj zgolj z razveljavitvijo izpodbijane določbe ne bi bile odpravljene škodljive posledice na kmetijskih zemljiščih, ker naj bi bilo na podlagi nezakonitih predlogov (v gradbenih dovoljenjih poimenovanih tudi soglasja) lokalne skupnosti izdanih že več gradbenih dovoljenj.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-58/12 z dne 10. 5. 2012 (Uradni list RS, št. 39/12) do končne odločitve Ustavnega sodišča začasno zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe.
5. Prvi odstavek 30. člena Odloka o PUP je prenehal veljati med postopkom za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti. Ustavno sodišče praviloma presoja veljavne predpise. Če predpis preneha veljati med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti, ga Ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih iz drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Na tej podlagi lahko Ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je prenehal veljati, ni bil v skladu z Ustavo in zakonom, če niso bile odpravljene posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave ali razveljavitve.
6. Upravna enota Izola je pojasnila, da je bilo na podlagi izpodbijane ureditve izdanih 23 gradbenih dovoljenj, ki so že pravnomočna. Predlagateljica poudarja, da zgolj razveljavitev izpodbijane določbe ne omogoča odprave škodljivih posledic na kmetijskih zemljiščih. To pomeni, da gre za primer iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, zato je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev presojalo.

7. Prvi odstavek 30. člena Odloka o PUP je določal: "Izjemoma je na predlog lokalne skupnosti dovoljena gradnja nove samostojne kmetije ali kmetijskega gospodarskega poslopja na kmetijskih površinah izven ureditvenega območja naselja."
8. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. V odločbi št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7) je Ustavno sodišče obrazložilo, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena. Lokalna samouprava je tako omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakonom urejenimi sektorskimi posegi v okolje. Ko gre za varstvo kmetijskih zemljišč, Ustava v drugem odstavku 71. člena še posebej zavezuje zakonodajalca, naj poskrbi za posebno varstvo teh zemljišč. Z zakonom vzpostavljena obveznost zavezuje tudi lokalno skupnost.
9. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Pravnih razmerij torej občine ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami. Če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa občine ne smejo preseči tega pooblastila. Tako stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25).
10. Posege v prostor oziroma prostorske ureditve načrtuje občina s prostorskimi akti, ki so eden pomembnejših instrumentov urejanja prostora. Z njimi določa usmeritve v zvezi s posegi v prostor, vrste mogočih posegov v prostor ter pogoje in merila za njihovo izvedbo. Občinska prostorska akta, ki ju je urejal ZUreP-1, sta bila prostorski red občine (v nadaljevanju PRO) in občinski lokacijski načrt (v nadaljevanju OLN). PRO je urejal namensko rabo prostora za celotno območje občine in bil hkrati pravna podlaga za pripravo prostorskega izvedbenega akta – OLN. Občinska prostorska akta, ki ju ureja veljavna zakonodaja s področja prostorskega načrtovanja, sta OPN in občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN). OPN ureja celotno območje in vsebuje tako strateške vsebine kot tudi izvedbeni del z vrstami, pogoji in merili za izvedbo prostorskih ureditev. Za nekatera območja, ki potrebujejo podrobnejše načrtovanje, občina pripravi in sprejme OPPN, ki podrobneje določa pogoje in merila za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev in je podlaga za odločanje v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Določanje območij namenske rabe prostora (tj. določanje območij stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč) je pomemben vidik prostorskega načrtovanja. Ta območja se po posameznih enotah urejanja prostora določijo v izvedbenem delu OPN.
11. Odlok o PUP je Občina sprejela v času veljavnosti Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – ZUreP) ter Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86, Uradni list RS, – stari, št. 26/90, ter Uradni list RS, št. 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – ZUN). V tistem obdobju so občine strateške odločitve prostorskega razvoja, kamor je spadalo tudi določanje zasnove namenske rabe prostora oziroma podrobnejše določanje območij namenske rabe prostora, urejale v prostorskih sestavinah dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planskih aktov (v nadaljevanju prostorski plan). S prostorskimi izvedbenimi akti, tj. s prostorskimi ureditvenimi pogoji in prostorskimi izvedbenimi načrti, so se prostorski plani izvajali. To pomeni, da so se s prostorskimi ureditvenimi pogoji predpisali le merila in pogoji za graditev ali prenovo objektov glede na njihovo lego, funkcijo, velikost in oblikovanje na zemljiščih, ki so bila v srednjeročnem prostorskem planu že opredeljena kot stavbna zemljišča.
12. Izpodbijana določba Odloka o PUP je bila sprejeta v času veljavnosti ZUreP-1. Po 175. členu ZUreP-1 so se že začeti postopki sprememb in dopolnitev prostorskih izvedbenih aktov nadaljevali po določbah ZUreP-1. Veljavnost prostorskih ureditvenih pogojev pa je bila po prvem odstavku 173. člena ZUreP-1 podaljšana do uveljavitve prostorskega reda občine oziroma tri leta po uveljavitvi strategije prostorskega razvoja Slovenije (do 20. 7. 2007).(1) Občina prostorskega reda ni sprejela, zato se je na podlagi prvega odstavka 171. člena ZUreP-1 še naprej uporabljal prostorski plan. To pomeni, da je Občina lahko spreminjala Odlok o PUP le v skladu z namensko rabo, ki je bila določena v prostorskem planu. Trditev Občine, da je za izpodbijano ureditev obstajala pravna podlaga v 6. členu ZUreP-1, je zato zmotna. Ta določba, ki je urejala merila in pogoje za gradnje zunaj poselitvenih območij, je veljala za prostorski red, s katerim se je določala namenska raba zemljišč, in ne za prostorski izvedbeni akt – tj. Odlok o PUP, s katerim se določajo lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja. Po četrtem odstavku 21. člena ZUreP-1 z izvedbenimi prostorskimi akti ni bilo dopustno spreminjati odločitev strateških prostorskih aktov (prostorskega plana, prostorskega reda). Tudi po ZPNačrt se območje namenske rabe določi v OPN, tj. temeljnem prostorskem aktu lokalne skupnosti, ki se sprejema po posebnem postopku, v katerem mora biti poskrbljeno tudi za posebno varstvo kmetijskih zemljišč v skladu z Ustavo.
13. Načrtovanje gradenj oziroma drugih posegov v prostor je praviloma dopustno na stavbnih zemljiščih. Na kmetijskih zemljiščih je tako načrtovanje po spremembi namenske rabe zemljišč oziroma brez take spremembe dopustno zgolj izjemoma. Bistveno je, da morajo biti odločitve o prostorskem razvoju občine, prostorskih potrebah različnih subjektov in dejavnosti, namenski rabi prostora oziroma pogojih umeščanja objektov v prostor pripravljene po predpisanih postopkih za pripravo in sprejetje prostorskih aktov. V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Ker je prostorsko načrtovanje zahteven proces, so posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov predpisane z ZPNačrt oziroma so bile pred njegovo uveljavitvijo predpisane v ZUreP-1.
14. Izpodbijana določba Odloka o PUP je urejala dovoljenost gradenj na zemljiščih zunaj ureditvenega območja naselja, ki so z občinskim prostorskim planom opredeljena kot kmetijska zemljišča. Taki posegi so bili izjemoma dovoljeni na predlog lokalne skupnosti. Iz predloženih gradbenih dovoljenj izhaja, da je take predloge (poimenovane tudi soglasja) izdajal župan (na primer predlog in soglasje lokalne skupnosti – Občine Izola (županje) št. 3502-119/2006 z dne 28. 9. 2006 v zadevi izdaje gradbenega dovoljenja št. 351-141/2006/G-07/1 z dne 18. 1. 2007). Prostorsko načrtovanje ne more biti predmet bodisi soglasja bodisi predloga, kot je bilo urejeno v izpodbijani določbi. Vse občinske prostorske akte sprejema občinski svet kot pristojni organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena ZLS). V okviru izvajanja normodajne funkcije občinski svet sprejema odloke in druge občinske akte ter prostorske in druge plane razvoja (druga in tretja alineja drugega odstavka 29. člena ZLS).
15. Določba Odloka o PUP je dovoljevala lokalni skupnosti (županu), da s svojim predlogom v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ureja prostorski razvoj na kmetijskih zemljiščih. Zato je bila v neskladju s prvim odstavkom 29. člena ZLS in z določbami ZUreP-1, ki so urejale pripravo in sprejetje občinskih prostorskih aktov. Prav tako je bila izpodbijana določba v neskladju z ZPNačrt, ki smiselno enako kot ZUreP-1 ureja pripravo in sprejetje občinskih prostorskih aktov. Za take odločitve o prostorskem razvoju občine je bil in je še vedno v skladu z ZLS, ZUreP-1 oziroma ZPNačrt pristojen občinski svet. Zakonska ureditev za njihovo sprejetje določa poseben postopek, ki naj zagotovi upoštevanje na eni strani potreb prostorskega razvoja v interesu razvoja kmetij in turistične dejavnosti, na drugi strani pa ustrezno varstvo kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave). Izpodbijana določba Odloka o PUP je bila v neskladju z navedenimi zakonskimi določbami, posledično pa tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni (1. točka izreka).
16. Ustavno sodišče je odločilo, da ima njegova ugotovitev učinek odprave (2. točka izreka). Na podlagi izpodbijanega prostorskega akta so bila že pred izdajo sklepa o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe izdana gradbena dovoljenja (kar je razvidno iz predloženih gradbenih dovoljenj) za posege na najboljša kmetijska zemljišča. Ta po drugem odstavku 71. člena Ustave uživajo posebno varstvo. Vsa predložena gradbena dovoljenja so se za dovolitev gradnje na najboljših kmetijskih zemljiščih sklicevala na predloge in soglasja lokalne skupnosti, izdane na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 30. člena Odloka o PUP. Ustavno sodišče je sledilo predlogu predlagateljice, da je za odpravo škodljivih posledic, ki so nastale zaradi protiustavnosti in nezakonitosti, treba določiti učinek odprave. Predloge oziroma soglasja je dal na podlagi protiustavne določbe župan. Na njihovi podlagi je bila dovoljena gradnja na zemljiščih, ki so prvovrstna kmetijska zemljišča. Učinek razveljavitve izpodbijane določbe odprave navedenih škodljivih posledic ne bi omogočil.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Prvo točko izreka odločbe je sprejelo soglasno, drugo točko izreka odločbe pa s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Pogačar.

(1) Odlok o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04 – OdSPRS) je bil uveljavljen 20. 7. 2004.