Datum: 23. 1. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 23. januarja 2014

Zahteva za oceno ustavnosti Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

1. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) z vidika načela pravne države iz 2. člena Ustave. Izpodbijanemu zakonu očita protiustavno pravno praznino, ker naj ne bi imel ustrezne ureditve za sestavo in odločanje Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) v primeru izločitve (že enega) njenega člana.
2. Razloge za neskladnost ZIntPK z Ustavo predlagatelj zazna s povezovanjem učinka izločitve in prvega odstavka 7. člena ZIntPK, ki določa sestavo Komisije, ter prvega odstavka 11. člena ZIntPK, ki določa način delovanja Komisije kot kolegijskega organa. Navaja, da navedenima zakonskima določbama ne očita protiustavnosti, saj je sestava državnih organov stvar primernosti. Tudi ureditev instituta izločitve naj v ZIntPK ne bi bila protiustavna. Pač pa predlagatelj meni, da ZIntPK ne omogoča izločitve člana Komisije, kar v neskladju z ustavnim načelom pravne države onemogoča učinkovito delovanje Komisije.
3. Očitek o protiustavnosti ZIntPK utemeljuje z razlago, da ureditev po tem zakonu ne dopušča možnosti, da Komisija o načelnem mnenju lahko odloča v sestavi dveh članov. To naj bi izhajalo iz prvega odstavka 11. člena ZIntPK, ki v prvem stavku določa, da Komisija deluje kot kolegijski organ, ki ga sestavljajo predsednik in oba namestnika, v drugem stavku pa, da morajo biti odločitve Komisije sprejete vsaj z dvema glasovoma.
4. Predlagatelj obširno utemeljuje izkazanost procesnih predpostavk za vložitev zahteve za oceno ustavnosti zakona iz prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS). V ta namen podrobno predstavi dosedanji potek postopka in utemeljuje svojo odločitev, zakaj se v konkretnem postopku upravnega spora ne izreka za nepristojnega za obravnavo tožbe, kljub drugačni ustaljeni sodni praksi, ki je bila utemeljena na podlagi prejšnje zakonske ureditve. Ta je varstvo osebnostnih pravic iz 34. in 35. člena Ustave v zvezi z načelnim mnenjem Komisije od druge polovice leta 2008 usmerjala na sodišča splošne pristojnosti.(1)
5. Državni zbor na navedbe v zahtevi ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da je treba institut izločitve dosledno spoštovati. Ob tem naj ne bi bilo mogoče spregledati nedorečenosti zakonske ureditve oziroma celo nekonsistentnosti med 11. členom ZIntPK, ki določa, da Komisija deluje kot kolegijski organ, in pomanjkljivo ureditvijo v zvezi z odločanjem in ravnanjem Komisije v primeru obstoja izločitvenih razlogov na strani enega ali celo dveh njenih članov.
6. O navedbah v zahtevi je dala pojasnila Komisija. Meni, da ZIntPK iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, ni v neskladju z 2. členom Ustave. Ugotavlja, da predlagatelj gradi svoje očitke na izhodišču, da je Komisija klasičen upravni ali celo represivni organ, kar zavrača. Opozarja, da naj načelnega mnenja Komisije po naravi stvari ne bi bilo mogoče izdati v splošnem upravnem postopku. Prvi odstavek 7. člena in prvi odstavek 11. člena ZIntPK naj zaradi izločitve člana Komisije ne bi povzročala protiustavnosti ZIntPK, ker naj nobena določba ZIntPK ne bi določala, da mora Komisija pri sprejemu vsake odločitve obvezno odločati v sestavi treh članov. Prvi odstavek 11. člena ZIntPK naj bi bilo pravno logično mogoče razumeti le tako, da dopušča odločanje v sestavi najmanj dveh članov Komisije. Primerjava njene vloge naj bi bila mogoča le z Računskim sodiščem, ne pa z drugimi nadzornimi mehanizmi.

7. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven.(2) To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne razlage upoštevnih zakonskih določb se lahko sodišče opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Med več mogočimi razlagami pa mora nato pri odločanju uporabiti tisto, ki je skladna z Ustavo. Šele če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno ustavnosti takega zakona.(3) Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima zato Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je po tej določbi Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.
8. Ustavno sodišče zahtevo sodišča zavrže, če ugotovi, da sodišču izpodbijane določbe v sodnem postopku ni treba uporabiti, ali je sploh ne bi moglo uporabiti (glej na primer odločbi št. U-I-85/09 z dne 21. 9. 2010, Uradni list RS, št. 79/10, in št. U-I-290/12 z dne 25. 4. 2013, Uradni list RS, št. 40/13). Izpodbijana zakonska določba mora torej biti za odločitev sodišča upoštevna, nanjo mora sodišče opreti svojo (materialno ali procesno) odločitev (prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-205/13 z dne 18. 9. 2013).
9. Glede na opisani ustavni položaj sodišč oziroma sodnikov po 125. členu Ustave in subsidiarno vlogo Ustavnega sodišča po 156. členu Ustave mora sodišče v zahtevi za oceno ustavnosti, kot je bilo že obrazloženo, utemeljiti tudi, da izpodbijane zakonske določbe ni mogoče razlagati na ustavnoskladen način in da torej v konkretnem postopku, če upošteva domnevno protiustavni zakon, ne more sprejeti ustavnoskladne odločitve brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakona. Zahteva po upoštevnosti(4) se torej ne nanaša zgolj na upoštevnost izpodbijane zakonske ureditve za odločanje sodišča kot take, temveč tudi na upoštevnost odločitve Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona. Glede na to 156. člen Ustave predpostavlja tudi, da je odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.
10. V obsežni zahtevi predlagatelj protiustavnost ZIntPK utemeljuje z navedbami, da zakon vsebuje protiustavno pravno praznino v zvezi z učinkovanjem instituta izločitve funkcionarja Komisije. Glede na sestavo in način delovanja Komisije, kot sta urejena v prvem odstavku 7. člena(5) in prvem odstavku 11. člena ZIntPK,(6) naj bi ureditev v primeru izločitve člana Komisije onemogočala njeno učinkovito odločanje. To naj bi bilo v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Očitek predlagatelja temelji na razlagi navedenih zakonskih določb, po kateri odločanje Komisije – če pride do izločitve posameznega člana – v sestavi dveh članov ni mogoče. Prvi odstavek 7. člena in prvi odstavek 11. člena ZIntPK sta konstitutivni določbi o delovanju Komisije. Kot taki sta podlaga za ustanovitev Komisije in hkrati temelj vsake njene odločitve, ki jo sprejme kot samostojen in neodvisen državni organ, ki v okviru zakonov in na njihovi podlagi samostojno izvršuje pristojnosti in opravlja svoje naloge (5. člen ZIntPK).
11. Izhodišče predlagatelja je, da ZIntPK ne omogoča odločanja Komisije – ki je sicer sestavljena iz treh članov – v sestavi dveh članov, če pride do izločitve posameznega člana. S tem predlagatelj posredno zatrjuje, da so odločitve Komisije, sprejete v sestavi dveh članov, nezakonite, ker jih je sprejel nepravilno sestavljen organ. Ta očitek se nanaša na razlago ZIntPK in kot tak ne posega na raven Ustave, zato se o pravilnosti take razlage Ustavno sodišče ni pristojno izrekati. Ustavnopravno dimenzijo pa očitek predlagatelja pridobi z navedbo, da je ZIntPK protiustaven, ker ne določa, v kakšni sestavi in na kakšen način Komisija odloča, če pride do izločitve njenega posameznega člana. Predlagatelj s tem očitkom v zvezi s svojo razlago ZIntPK uveljavlja protiustavno zakonsko praznino, ker zakonodajalec ni uredil vprašanja, ki bi ga glede zahteve Ustave moral urediti. Ob izločitvah članov Komisije naj bi bilo s tem dejansko onemogočeno učinkovito delovanje Komisije, kar naj bi bilo, kot meni predlagatelj, v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.(7)
12. Predlagatelj s temi očitki izpodbijanemu zakonu ni utemeljil, zakaj upoštevnih zakonskih določb za potrebe konkretnega sodnega postopka ne more razlagati na ustavnoskladen način, kakor tudi ne, zakaj v konkretnem postopku ne more sprejeti ustavnoskladne odločitve brez odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakona. Šele stališča predlagatelja o razlagi izpodbijane zakonske ureditve, izražena v njegovi vsebinski odločitvi, bodo lahko dala odgovor na vprašanje o morebitnem obstoju zatrjevane protiustavne pravne praznine, ki se nanaša na odločanje Komisije.
13. Ker predlagatelj ni izkazal izpolnjenosti predpostavk, ki izhajajo iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS, je Ustavno sodišče njegovo zahtevo zavrglo.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

(1) Sodna praksa upošteva, da varstvo (ustavnih) osebnostnih pravic urejajo 134., 178. in 179. člen Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – OZ).
(2) Vsebinsko enako določbo vsebuje prvi odstavek 23. člena ZUstS. Zakon dopolnjuje Ustavo v tem, da jasneje določa, da sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem z zahtevo za oceno ustavnosti, pri čemer lahko izpodbija tudi le del zakona.
(3) "Če so (…) vse razlage zakona neustavne in se ni mogoče dokopati do ustavnoskladne izpeljave, mora sodnik postopek prekiniti in vložiti zahtevo za ustavno presojo zakona." (M. Pavčnik in A. Novak (ur.), (Ustavno) sodno odločanje, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 76).
(4) Glej F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1052.
(5) Prvi odstavek 7. člena ZIntPK se glasi: "Komisija ima predsednika in dva namestnika predsednika komisije. Predsednik komisije in namestnika predsednika komisija so funkcionarji."
(6) Prvi odstavek 11. člena ZIntPK se glasi: "Komisija deluje in odloča kot kolegijski organ, ki ga sestavljajo funkcionarji iz prvega odstavka 7. člena tega zakona. Zadeve obravnava na sejah, kjer sprejema mnenja, stališča in druge odločitve, ki morajo biti sprejeti vsaj z dvema glasovoma."
(7) Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22, 20. točka obrazložitve) izhaja, da je zahteva po preprečevanju korupcije del splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave.