Datum: 23. 1. 2014

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. C., Č., ki ga zastopa mag. Matevž Krivic, Medvode, na seji 23. januarja 2014

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 550/2012 z dne 19. 12. 2012 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1487/2012 z dne 17. 10. 2012 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je na podlagi tretjega odstavka 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo in 83/12 – v nadaljevanju ZMZ) zavrnilo prošnjo pritožnika (državljana Afganistana, po narodnosti Hazara) za podaljšanje subsidiarne zaščite. Glede na ugotovitve o splošni varnostni situaciji v izvorni državi ter upoštevajoč osebne okoliščine pritožnika, je MNZ ocenilo, da ni podlage za sklep, da bi bil pritožnik v primeru vrnitve v izvorno državo soočen z resno in individualno grožnjo za svoje življenje ali osebnost (upoštevajoč tretjo alinejo 28. člena ZMZ). MNZ je poudarilo, da je varnostna situacija v izvorni državi edini odločilni razlog za presojo, ali so podani pogoji za podaljšanje subsidiarne zaščite. Iz odločbe MNZ sicer izhaja, da sta bili ob prvem odločanju o pritožnikovi prošnji za mednarodno zaščito za presojo organa odločilni dve okoliščini, in sicer varnostna situacija v izvorni državi ter mladoletnost pritožnika (ki pa je v času odločanja o podaljšanju statusa subsidiarne zaščite že polnoleten).
2. Upravno sodišče je zavrnilo pritožnikovo tožbo, vloženo zoper odločbo MNZ. Pritrdilo je oceni MNZ, da ob upoštevanju vseh ugotovljenih okoliščin v zvezi z varnostno situacijo v izvorni državi ni podlage za ugoditev pritožnikovi prošnji za podaljšanje subsidiarne zaščite. Kot bistveno okoliščino je sodišče upoštevalo, da se v obravnavanem primeru pritožnik lahko dovolj varno vrne tako v svoj domači okraj Jaghori kot tudi v Kabul ter tam varno prebiva. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožnikovo pritožbo in potrdilo sodbo Upravnega sodišča. Soglašalo je z oceno sodišča prve stopnje in MNZ, da pritožnik ni izkazal upravičenosti do podaljšanja subsidiarne oblike zaščite. Pritrdilo je razlagi Upravnega sodišča v zvezi s prvim odstavkom 106. člena ZMZ, da lahko ob odločanju o podaljšanju statusa subsidiarne zaščite pristojni organ preveri obstoj razlogov za podaljšanje subsidiarne zaščite le v okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katere je določeni osebi že priznana subsidiarna zaščita. Vrhovno sodišče se je pri svoji presoji sklicevalo tudi na vsebino Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304, 30. 9. 2004, str. 12–23 – v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva) ter na sodbo velikega senata Sodišča Evropske unije v zadevi Meki Elgafaji in Noor Elgafaji proti Staatssecretaris van Justitie, C-465/07, z dne 17. 2. 2009.
3. Pritožnik zatrjuje kršitev pravice iz 22. člena Ustave ter prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Meni, da je bil prikrajšan za pravico do obrazložene sodne odločbe. Pritožniku se zdi nesprejemljivo sklicevanje Upravnega sodišča na drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1), ki sodišču omogoča, da se v svoji obrazložitvi zgolj sklicuje na razloge odločbe MNZ. V zvezi s tem poudarja, da se Upravno sodišče ni opredelilo do relevantnih tožbenih ugovorov. Pritožnik zatrjevano kršitev pravice iz 22. člena Ustave vidi tudi v domnevno napačni uporabi 106. člena ZMZ. V tem kontekstu zlasti opozarja na spornost 8. točke obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča. Poleg tega sodišču očita napačno razlago pojma samovoljnega nasilja. V zvezi s tem zatrjuje, da sodišči (še zlasti Upravno) pri presoji nista upoštevali sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji. Kot pojasni pritožnik, je Vrhovno sodišče načeloma pritrdilo njegovemu pritožbenemu očitku, da je treba pojem individualne grožnje razlagati bistveno drugače, kot je to storilo Upravno sodišče. Kljub temu je Vrhovno sodišče pritožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo Upravnega sodišča. Pritožnik opozarja, da Vrhovno sodišče v nadaljevanju niti samo ni sledilo razlagi, ki jo je sprejelo Sodišče Evropske unije v navedeni sodbi glede členov 2(e) in 15(c) Kvalifikacijske direktive. Pritožnik predlaga razveljavitev izpodbijanih sodb.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-105/13 z dne 14. 2. 2013 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. O tem je na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Vrhovno sodišče in MNZ.

5. Zatrjevano kršitev pravice iz 22. člena Ustave pritožnik utemeljuje s trditvijo, da se Upravno sodišče ni opredelilo do tožbenih ugovorov, bistvenih za odločitev, zlasti v zvezi s pomanjkljivo oceno varnosti dostopa v pritožnikov domači okraj Jaghori ter oceno tamkajšnje varnostne situacije, pa tudi v zvezi s pomanjkljivo oceno varnostne situacije v Kabulu. Pritožnik je v tožbi zatrjeval, da v informacijah, ki so povzete v odločbi MNZ, ni zadostne podlage za ugotovitev, da je do okraja Jaghori mogoče priti varno. Upravno sodišče naj se tudi ne bi opredelilo do tožbenih trditev o nepravilni razlagi pojmov "samovoljnega nasilja" ter "individualne grožnje". Razlaga, po kateri mora iti za resno grožnjo vsakemu prebivalcu takega območja, po mnenju pritožnika ni razumna in ni skladna s človekovimi pravicami prizadetih oseb.
6. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je obrazložena sodna odločba bistven del poštenega sodnega postopka. Z njo je sodišče dolžno na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev.(1) Za zagotovitev ustavne pravice do poštenega sojenja kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo je velikega pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih obravnavalo, in da ne ostane v dvomu, ali jih sodišče morda ni enostavno prezrlo.(2) Obveznost opredelitve sodišča do relevantnih tožbenih ugovorov je toliko pomembnejša, kadar gre za odločitev, ki bi za pritožnika lahko pomenila kršitev človekovih pravic, ki varujejo najbolj temeljne človekove vrednote (pravico do nedotakljivosti življenja in pravico do prepovedi mučenja). V okviru presoje z vidika 18. člena Ustave (pravica do prepovedi mučenja) je Ustavno sodišče večkrat poudarilo dolžnost, da mora zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito vsebovati tudi presojo, da prisilna odstranitev ne bo povzročila ogroženosti prosilčevega življenja ali svobode ter da prosilec v izvorni državi ne bo izpostavljen mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju ali kaznovanju, pri čemer mora biti ta presoja razumno obrazložena.(3)
7. Ob presoji prošnje za subsidiarno zaščito (enako velja v zvezi s prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite)(4) je bistvena ocena, ali obstaja utemeljen razlog, da bi bil prosilec ob vrnitvi v izvorno državo soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot jo določa 28. člen ZMZ. Za presojo obravnavane zadeve je ključna razlaga tretje alineje 28. člena ZMZ, ki resno škodo opredeljuje kot "resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada".(5) Zakonska opredelitev pojma resne škode je vsebinsko enaka opredelitvi, ki jo vsebuje 15. člen Kvalifikacijske direktive.(6) Gre za področje azilne politike, ki je predmet skupnega urejanja držav članic in Evropske unije. Kot sledi iz šeste uvodne izjave Kvalifikacijske direktive, je njen glavni cilj zagotoviti, da države članice uporabljajo skupna merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito.
8. Pritožnikove trditve o nepravilni razlagi pojmov samovoljnega nasilja ter individualne grožnje tako ne pomenijo le zatrjevanja napačne uporabe nacionalnega materialnega prava (28. člena ZMZ), temveč merijo na nepravilno razlago pojmov iz točke (c) 15. člena Kvalifikacijske direktive. Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Republika Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Ta določba zavezuje vse državne organe, tudi nacionalna sodišča, da pri izvrševanju svojih pristojnosti v skladu s pravno ureditvijo Evropske unije upoštevajo pravo Evropske unije.(7) Sodišče Evropske unije je izključno pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage pogodb ter veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije (267. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – PDEU). Ko se nacionalno sodišče v postopku, ki ga vodi, sreča z vprašanjem, katerega rešitev je v izključni pristojnosti Sodišča Evropske unije, in je to sodišče na to vprašanje že odgovorilo, mora pri presoji, skladno z načelom lojalne razlage, upoštevati v sodbi opredeljena merila, s katerimi so opredeljeni pojmi iz prava Evropske unije, ki so bili predmet razlage. To pomeni, da mora ugotoviti dejstva, ki so v okoliščinah konkretnega primera pomembna za uporabo danih meril iz sodbe Sodišča Evropske unije, in nato podati razloge, zakaj ugotovljena dejstva v konkretnem primeru utemeljijo izpolnjenost meril, ki opredeljujejo določen pravni pojem iz prava Evropske unije.
9. Pravni pojmi, ki jih izpostavlja pritožnik, so bili predmet razlage Sodišča Evropske unije v sodbi v zadevi Elgafaji. S to sodbo je Sodišče Evropske unije odločilo, da je treba točko (c) 15. člena Kvalifikacijske direktive v zvezi s točko (e) 2. člena iste direktive razlagati tako, da:
– obstoj resne in individualne grožnje za življenje ali osebnost prosilca za subsidiarno zaščito ni odvisen od tega, da zadnji predloži dokaz, da ga posamično zadeva zaradi elementov, ki so značilni za njegove osebne okoliščine;
– se lahko obstoj te grožnje izjemoma šteje za dokazanega, kadar samovoljno nasilje, ki je značilno za potekajoč oboroženi spopad, po presoji pristojnih nacionalnih organov, ki so zaprošeni za subsidiarno zaščito, ali po presoji sodišč države članice, ki se jim predloži odločba o zavrnitvi te prošnje, doseže tako visoko stopnjo, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se bo civilist, če se vrne v zadevno državo ali, odvisno od primera, v zadevno pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi navedeno škodo.(8)
10. V izpodbijani sodbi se je Upravno sodišče glede varnostne situacije v pritožnikovi izvorni državi v celoti sklicevalo na utemeljitev v odločbi MNZ (upoštevajoč drugi odstavek 71. člena ZUS-1),(9) ne da bi se sámo posebej opredelilo do tožbenih ugovorov glede varnosti dostopa do pritožnikovega domačega okraja ter ocene tamkajšnje varnostne situacije. V okviru tožbenega očitka o napačni oceni varnostne situacije v domačem okraju je pritožnik grajal razlago pojmov "samovoljnega nasilja" in "individualne grožnje". Ker sta bila ta pravna pojma predmet razlage Sodišča Evropske unije v sodbi v zadevi Elgafaji, bi moralo Upravno sodišče pritožnikove tožbene ugovore presojati v luči meril Sodišča Evropske unije, sprejetih v navedeni sodbi, ter jasno in določno obrazložiti, katere dejanske ugotovitve je štelo kot odločilne pri presoji, da samovoljno nasilje v pritožnikovi izvorni državi oziroma v njegovem domačem okraju ne dosega takšne stopnje, ki bi v primeru vrnitve pomenila resno in individualno grožnjo za njegovo življenje ali osebnost. Sklicevanje sodišča zgolj na razloge upravne odločbe v primeru, ko so bili v tožbi navedeni takšni ugovori, ki so zahtevali utemeljitev z vidika uporabe meril Sodišča Evropske unije, ni sprejemljivo in pomeni kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe, varovane v 22. členu Ustave. Posebno skrbnost sodišča pri opredeljevanju do tožbenih ugovorov narekuje tudi dejstvo, da lahko izpodbijana odločitev v primeru prisilne odstranitve prosilca v izvorno državo povzroči kršitev najbolj temeljnih človekovih pravic (pravice do nedotakljivosti življenja in pravice do prepovedi mučenja).
11. Pritožnik je v pritožbi na Vrhovno sodišče zatrjeval, da Upravno sodišče v izpodbijani sodbi ni presodilo tožbenih navedb glede varnosti dostopa do njegove domače province in okraja Jaghori ter glede napačne razlage pojma samovoljnega nasilja oziroma da je tožbene ugovore zavrnilo kot neutemeljene, ne da bi sploh poskušalo obrazložiti, v čem in zakaj so neutemeljeni. Vendar je Vrhovno sodišče ta pritožbeni očitek zavrnilo. Kot zadostno obrazložitev je štelo sklicevanje sodišča prve stopnje na razloge odločbe MNZ in dodalo, da takšen način obrazložitve kot pravilo predvideva zakon in da to ne pomeni, da sodba nima razlogov, temveč je treba za njene razloge šteti razloge izpodbijanega upravnega akta. Kot je ugotovljeno že v prejšnji točki obrazložitve, pa takšno sklicevanje v okoliščinah konkretnega primera, ko so bili v tožbi navedeni ugovori, ki so zahtevali dodatno utemeljitev z vidika uporabe meril Sodišča Evropske unije, ni sprejemljivo. Vrhovno sodišče se je v zvezi s pojmom individualne grožnje, uporabljenim v točki (c) 15. člena Kvalifikacijske direktive oziroma v tretjem odstavku 28. člena ZMZ, zgolj splošno sklicevalo na sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji, kar pa ne zadosti ustavni zahtevi po obrazloženi sodni odločbi. Sodišče bi moralo pravne pojme iz navedene sodbe napolniti s presojo dejanskih okoliščin in na tej podlagi utemeljiti oceno, ali stopnja samovoljnega nasilja v pritožnikovi izvorni državi oziroma njenem delu dosega takšno raven, da bi pritožniku v primeru vrnitve grozila nevarnost nastanka resne škode. Ker Vrhovno sodišče zatrjevanih kršitev ni saniralo, temveč je štelo, da se je prvostopenjsko sodišče zadostno opredelilo do vseh navedb, bistvenih za odločitev, je tudi Vrhovno sodišče kršilo 22. člen Ustave.
12. Glede na ugotovljene pomanjkljivosti izpodbijani sodbi po presoji Ustavnega sodišča kršita pritožnikovo pravico iz 22. člena Ustave. Zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje. Pri tem se ni spuščalo v presojo drugih očitkov, ki jih je pritožnik uveljavljal v okviru zatrjevane kršitve 22. člena Ustave oziroma 6. člena EKČP.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnik Deisinger ter sodnici Klampfer in Pogačar.

(1) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-958/09, U-I-199/09 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 37/10).
(2) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1458/06 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06).
(3) Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 134/06, in OdlUS XV, 83), št. Up-763/09 z dne 17. 9. 2009 (Uradni list RS, št. 80/09), št. U-I-292/09, Up-1427/09 z dne 20. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 27).
(4) V skladu s prvim odstavkom 106. člena ZMZ v postopku pristojni organ opravi osebni razgovor s prosilcem in preveri obstoj razlogov za podaljšanje subsidiarne zaščite, in sicer v okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katere ji je bila že priznana subsidiarna zaščita.
(5) Skladno z 28. členom ZMZ resna škoda zajema:
– smrtno kazen ali usmrtitev;
– mučenje ali nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kazen prosilca v izvorni državi;
– resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada.
(6) Prenovljena Kvalifikacijska direktiva, tj. Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL L 337, 20. 12. 2011, str. 9-23) v 15. členu ne prinaša vsebinskih sprememb. V skladu s točko (c) 15. člena te direktive resna škoda zajema "resno in individualno grožnjo življenju ali telesni celovitosti civilista zaradi vsesplošnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada".
(7) Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013.
(8) Več o tej sodbi glej tudi R. Errera, The CJEU and Subsidiary Protection: Reflections on Elgafaji – and After, International Journal of Refugee Law, let. 23, št. 1 (2011), str. 93–112.
(9) V skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi.