Številka: U-I-90/13-11

Datum: 18. 9. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 18. septembra 2014

1. Člen 14 Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L2–Log (Uradni list RS, št. 3/95, 74/05, 21/12 in 90/12 – popr.), kolikor določa dovoljenost novogradenj, dozidav oziroma nadzidav, če tak poseg utemelji strokovna urbanistična služba, se razveljavi.
2. Člena 15 in 19 Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L3–Dragomer (Uradni list RS, št. 10/95, 38/00, 54/09 in 80/09), kolikor določata dovoljenost novogradenj na podlagi strokovne urbanistične presoje, se razveljavita.
3. Členi 7, 9 in 12 Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L2–Log ter 6. in 11. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L3–Dragomer, kolikor določajo izdelavo lokacijskih smernic, se razveljavijo.

1. Vlada izpodbija 7., 9., 11., 12. in 14. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L2–Log (v nadaljevanju Odlok o PUP L2–Log) ter 6., 11., 15. in 19. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto L3–Dragomer (v nadaljevanju Odlok o PUP L3–Dragomer). Občina Log-Dragomer (v nadaljevanju Občina) bi morala po oceni predlagateljice s splošnim aktom vnaprej in jasno določiti pravila oziroma pogoje glede umeščanja novogradenj v prostor, ne pa jih pogojevati z izdajo lokacijskih smernic oziroma strokovne urbanistične presoje. Organu občinske uprave naj bi bile z izpodbijanimi določbami prostorskih ureditvenih pogojev podeljene pristojnosti predstavniškega telesa, saj naj bi s strokovnimi ocenami sprotno in kazuistično dopolnjeval prostorski akt. Vlada meni, da organ občinske uprave na ta način deluje tudi kot projektni soglasodajalec oziroma celo kot upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki odloča o usklajenosti nameravane gradnje s prostorskim aktom. Izpodbijane določbe so po mnenju predlagateljice nezakonite in tako v neskladju s 153. členom Ustave, zato predlaga njihovo razveljavitev.
2. Občina odgovarja, da Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer ni uskladila z novo zakonodajo, ker je načrtovala, da bo nezakonite rešitve iz prostorskih ureditvenih pogojev nadomestila z izvedbenim delom novega občinskega prostorskega načrta. Ker priprava občinskega prostorskega načrta še ni zaključena, namerava Občina ne glede na navedeno spremeniti tudi oba izpodbijana prostorska akta.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-90/13 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13) na podlagi prvega odstavka 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje 14. člena Odloka o PUP L2–Log, kolikor določa dovoljenost novogradenj, dozidav oziroma nadzidav, če tako utemelji strokovna urbanistična služba, ter 15. in 19. člena Odloka o PUP L3–Dragomer, kolikor določata dovoljenost novogradenj, če tako utemelji strokovna urbanistična presoja. Predlog za zadržanje izvrševanja 7., 9. in 12. člena Odloka o PUP L2–Log ter 6. in 11. člena Odloka o PUP L3–Dragomer, kolikor določajo izdelavo lokacijskih smernic, je zavrnilo. Zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti 11. člena Odloka o PUP L2–Log je Ustavno sodišče zavrglo.

Veljavnost prostorskih ureditvenih pogojev
4. Presojane določbe Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer so bile sprejete v obdobju, ko sta urejanje prostora oziroma prostorsko načrtovanje pravno urejala Zakon o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – v nadaljevanju ZUreP) ter Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86, Uradni list RS – stari, št. 26/90, ter Uradni list RS, št. 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju ZUN).(1) Navedena zakona sta začela veljati leta 1984 in sta skupaj z Zakonom o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in 33/89 – ZSZ) ter Zakonom o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in 29/86, in Uradni list RS, št. 59/96, 45/99 in 52/2000 – ZGO) sestavljala sklop predpisov, ki so takrat na novo uredili področje prostorskega in gradbenega prava v Sloveniji. Prostorsko planiranje je bilo v tistem obdobju poleg ekonomskih, socialnih in drugih sestavin družbenega razvoja ena izmed sestavin družbenega planiranja. Prostorski akti po ZUreP in ZUN so bili prostorski planski akti (oziroma prostorske sestavine dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planov republike in posameznih občin) in prostorski izvedbeni akti, s katerimi so se planski akti izvajali. Na občinski ravni so bili prostorski izvedbeni akti prostorski ureditveni pogoji in prostorski izvedbeni načrti.
5. ZUreP in ZUN sta pomenila pravno podlago za prostorsko načrtovanje tudi v obdobju po novi ustavni ureditvi. Ker je bila nova zakonodaja na področju urejanja prostora oziroma prostorskega načrtovanja še v pripravi, so se občine spremenjenim družbenim razmeram prilagodile na način, da so večino občinskega prostora začele urejati z bolj ohlapnimi prostorskimi ureditvenimi pogoji, in to tudi v primerih, ko bi se morale predvidene prostorske ureditve načrtovati s prostorskimi izvedbenimi načrti. Prostorski ureditveni pogoji so zaradi njihove vsebine investitorjem dopuščali več manevrskega prostora pri načrtovanih investicijah.
6. Ustavno sodišče je ZUreP in ZUN zaradi neskladja z 2. členom Ustave še pred sprejetjem nove prostorske zakonodaje razveljavilo z enoletnim odložnim rokom (odločba št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002, Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23). Za odločitev je bilo bistveno spoznanje, da so se zaradi prevelike determiniranosti ureditev v prostorskih planskih aktih in prepodrobnih ureditev v prostorskih izvedbenih načrtih na eni strani oziroma preohlapnih ureditev v prostorskih ureditvenih pogojih na drugi v praksi pojavile rešitve, ki niso imele ustrezne pravne podlage. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je postalo na občinski ravni prevladujoče prostorsko urejanje s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Ker so ti prostorski akti že po samem ZUN določali le merila in pogoje za posege v prostor, ki so se za konkretni poseg konkretizirali z lokacijsko dokumentacijo, se je prostor zaradi pogosto nejasnih določb prostorskih ureditvenih pogojev dejansko urejal z lokacijskimi dokumentacijami. Poleg tega so občine pravno praznino v prostorskih ureditvenih pogojih, ki niso bili prirejeni za večje posege v prostor, zapolnjevale z različnimi strokovnimi rešitvami, ki so po vsebini prav tako pomenile spremembe in dopolnitve prostorskih ureditvenih pogojev. Navedeni dokumenti, ki so spreminjali prostorske ureditvene pogoje, niso bili sprejeti po postopku, ki je bil predviden za pripravo in sprejetje sprememb in dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev po ZUN (glej 15. do 18. točko obrazložitve odločbe št. U-I-227/00).(2)
7. Nova zakonodaja na področju urejanja prostora oziroma prostorskega načrtovanja in graditve objektov je začela veljati 1. 1. 2003. Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1) je določil nove prostorske akte, njihovo vsebino ter postopek njihove priprave in sprejemanja. Določeno je bilo daljše prehodno obdobje, v katerem bi morala najprej država in nato še občine nadomestiti prostorske akte po ZUreP in ZUN z novimi prostorskimi akti po ZUreP-1. Prehodno obdobje po ZUreP-1 bi se moralo zaključiti tri leta po uveljavitvi Odloka o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (Uradni list RS, št. 76/04 – OdSPRS), tj. 20. 7. 2007, ko bi po samem zakonu prenehali veljati prostorske sestavine planskih aktov občin ter prostorski ureditveni pogoji iz 25. člena ZUN (prvi odstavek 171. člena oziroma prvi odstavek 173. člena ZUreP-1). Še pred zaključkom prehodnega obdobja je bila sprejeta nova zakonska ureditev prostorskega načrtovanja. S sprejetjem Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) je bil uveden nov sistem prostorskih aktov, spremenjen je bil tudi postopek njihove priprave in sprejemanja. V skladu s prehodnimi določbami ZPNačrt so praviloma vsi prostorski akti, izdani na podlagi ZUreP-1, ZUreP in ZUN, ostali v veljavi in se lahko spreminjajo oziroma so se lahko spreminjali po postopkih, določenih z ZPNačrt. Občinski prostorski akti, ki so jih občine sprejele na podlagi ZUN, ostajajo po tretjem odstavku 96. člena ZPNačrt v veljavi do uveljavitve občinskega prostorskega načrta.(3) Poleg tega se lahko prostorski ureditveni pogoji iz 25. člena ZUN na podlagi četrtega odstavka 96. člena ZPNačrt še naprej spreminjajo in dopolnjujejo po določbah ZPNačrt, ki urejajo občinski podrobni prostorski načrt.
8. Izpodbijane določbe Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer, sprejete na podlagi ZUN, po prehodnih določbah ZPNačrt še veljajo, ker Občina občinskega prostorskega načrta še ni sprejela. Odlok o PUP L2–Log in Odlok o PUP L3–Dragomer še vedno pomenita pravno podlago za izdajo gradbenih dovoljenj za posege v prostor v planskih celotah L2–Log in L3–Dragomer za območja, ki niso urejena z drugimi občinskimi izvedbenimi prostorskimi akti, oziroma sta predpisa, s katerima morajo biti skladni vsi objekti v navedenih planskih celotah. Ustavno sodišče je zato presojalo, ali so izpodbijani deli Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer v skladu z veljavno zakonodajo s področja urejanja prostora oziroma prostorskega načrtovanja.
Presoja Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer
9. Izpodbijane določbe Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer določajo posebna merila in pogoje za posege v prostor za različna območja urejanja prostora. Člen 14 Odloka o PUP L2–Log ter 15. in 19. člen Odloka o PUP L3–Dragomer določajo, da so na območjih, ki jih urejajo, do sprejetja prostorskega izvedbenega načrta dovoljeni samo nujna vzdrževalna dela in posegi v zvezi s komunalnim urejanjem ter posegi, za katere ni treba pridobiti lokacijskega dovoljenja, izjemoma pa so dovoljene tudi novogradnje (dozidave in nadzidave), če tak poseg utemelji strokovna urbanistična služba oziroma če tako oceni strokovna urbanistična presoja pod pogojem, da poseg kasneje ne bo oviral izdelave (in izvedbe) prostorskega izvedbenega načrta. V 7., 9. in 12. členu Odloka o PUP L2–Log ter v 6. in 11. členu Odloka o PUP L3–Dragomer je predpisana izdelava lokacijskih smernic. Navedeni členi določajo, da pred izdelavo omenjenega dokumenta pozidava območij, ki jih urejajo, ni možna.
10. Predlagateljica navaja, da občinska uprava na podlagi izpodbijanih določb Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer prevzema pristojnosti občinskega sveta, ker s strokovno urbanistično presojo oziroma lokacijskimi smernicami dopolnjuje prostorski akt, oziroma pristojnosti projektnega soglasodajalca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ker s strokovno urbanistično presojo oziroma lokacijskimi smernicami ugotavlja usklajenost nameravane novogradnje s prostorskim aktom. Ustavno sodišče je glede na navedeno najprej odgovorilo na vprašanje, kakšna je pravna narava t. i. strokovne urbanistične presoje oziroma lokacijskih smernic.
11. Skladno z drugim odstavkom 14. člena ZPNačrt se vrste mogočih posegov v prostor ter pogoji in merila za njihovo izvedbo določijo s prostorskimi akti. Z gradbenim dovoljenjem, v postopku izdaje katerega se ugotavlja tudi, ali je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja v skladu s prostorskim aktom, se predpišejo konkretni pogoji, ki jih je treba pri gradnji upoštevati (6. točka prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov, Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12 in 110/13 – ZGO-1). Upravni organ lahko o zahtevi stranke za izdajo gradbenega dovoljenja odloči, če iz prostorskega akta izhaja, da je določena vrsta posega v prostor dopustna in če so predpisani merila in pogoji za njeno izvedbo. Ker po 14. členu Odloka o PUP L2–Log ter 15. in 19. členu Odloka o PUP L3–Dragomer novogradnje praviloma niso dovoljene, pomeni opredeljevanje novogradenj v izjemnih primerih kot dovoljenih odločanje o vrsti mogočih posegov v prostor. Na ta način se s strokovno urbanistično presojo oziroma z utemeljitvijo strokovne urbanistične službe po vsebini spreminjajo oziroma dopolnjujejo prostorski akti. Pri izdelavi lokacijskih smernic, kot jo določajo 7., 9. in 12. člen Odloka o PUP L2–Log ter 6. in 11. člen Odloka o PUP L3–Dragomer, gre za podobno rešitev kot v primeru strokovne urbanistične presoje. Šele lokacijske smernice določajo vrste mogočih posegov v prostor. Zato so strokovna urbanistična presoja oziroma utemeljitev strokovne urbanistične službe oziroma lokacijske smernice akti, s katerimi se spreminja oziroma dopolnjuje prostorski akt, pri čemer ni bistveno, ali so ti dokumenti v praksi (morda) ena od sestavin vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Akte, s katerimi se spreminja oziroma dopolnjuje prostorski akt, pa lahko sprejema samo pristojni organ v postopku, ki ga zakon določa za sprejetje teh aktov.
12. Občina je pri načrtovanju posegov v prostor in prostorskih ureditev pristojna za določanje ciljev in izhodišč prostorskega razvoja občine, določanje rabe prostora in pogojev za umeščanje posegov v prostor in za načrtovanje prostorskih ureditev lokalnega pomena (drugi odstavek 11. člena ZPNačrt). Posege v prostor oziroma prostorske ureditve načrtuje s prostorskimi akti, ki so eden pomembnejših instrumentov urejanja prostora. Sprejema jih občinski svet kot najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine (prvi odstavek 29. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – ZLS) po postopku, predpisanem z zakonom.(4) Prostorski ureditveni pogoji iz 25. člena ZUN se na podlagi četrtega odstavka 96. člena ZPNačrt spreminjajo in dopolnjujejo po določbah ZPNačrt, ki urejajo občinski podrobni prostorski načrt.
13. Odločitev, da je na določenem območju mogoča gradnja novih objektov, mora torej sprejeti pristojni organ s prostorskim aktom, sprejetim po predpisanem postopku za sprejetje in pripravo takega prostorskega akta. Take odločitve ni mogoče sprejeti z dokumentom, ki teh zahtev ne upošteva. Izpodbijane določbe Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer so zato, kolikor določajo, da se načrtovanje občinskega prostorskega razvoja izvaja s t. i. strokovno urbanistično presojo oziroma utemeljitvijo strokovne urbanistične službe oziroma lokacijskimi smernicami, v neskladju s četrtim odstavkom 96. člena ZPNačrt.(5) Posledično so 7., 9., 12. in 14. člen Odloka o PUP L2–Log ter 6., 11., 15. in 19. člen Odloka o PUP L3–Dragomer v izpodbijanih delih v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni.
14. Na podlagi prvega odstavka 45. člena ZUstS Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske akte ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi ali razveljavi. Predlagateljica predlaga razveljavitev izpodbijanih določb Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer. Ustavno sodišče je zato 14. člen Odloka o PUP L2–Log, kolikor določa dovoljenost novogradenj, dozidav oziroma nadzidav, če tak poseg utemelji strokovna urbanistična služba, 15. in 19. člen Odloka o PUP L3–Dragomer, kolikor določata dovoljenost novogradenj, če tako oceni strokovna urbanistična presoja, ter 7., 9. in 12. člen Odloka o PUP L2–Log oziroma 6. in 11. člen Odloka o PUP L3–Dragomer, kolikor določajo izdelavo lokacijskih smernic, razveljavilo (1., 2. in 3. točka izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Izpodbijane določbe Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer je sprejela Skupščina občine Vrhnika, vendar veljajo na območju Občine, ki je bila ustanovljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 61/06 – ZUODNO-F) z izločitvijo iz Občine Vrhnika. Na podlagi 125. člena Statuta Občine Log - Dragomer (Uradni list RS, št. 33/07) se v Občini do sprejetja novih predpisov uporabljajo predpisi, ki so jih sprejeli organi Občine Vrhnika, če niso v nasprotju z zakonom ali statutom.

(2) Podobno v odločbi št. U-I-284/00 z dne 3. 7. 2003, Uradni list RS, št. 70/03, in OdlUS XII, 69, in odločbi št. U-I-151/04 z dne 6. 10. 2005, Uradni list RS, št. 93/05, Uradni vestnik Občine Domžale, št. 11/05, in OdlUS XIV, 74.

(3) Po prvem odstavku 95. člena ZPNačrt bi morale občine sprejeti občinske prostorske načrte najkasneje v 24 mesecih po uveljavitvi predpisa iz petega odstavka 39. člena ZPNačrt. Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (Uradni list RS, št. 99/07), izdan na podlagi citirane določbe ZPNačrt, je bil uveljavljen 14. 11. 2007, kar pomeni, da bi morale občine sprejeti občinske prostorske načrte najkasneje do 14. 11. 2009.

(4) Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-65/11 z dne 19. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 75/12) in št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13, in Uradne objave Občine Izola, št. 13).

(5) Tudi po ZUN, na podlagi katerega so bile sprejete izpodbijane določbe Odloka o PUP L2–Log in Odloka o PUP L3–Dragomer, se je prostorski izvedbeni akt lahko spremenil oziroma dopolnil samo po postopku, ki je bil predpisan za njegovo sprejetje (43. člen ZUN).