Datum: 9. 10. 2014

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Kolosej Kinematografi, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Iztok Ščernjavič, odvetnik v Ljubljani, na seji 9. oktobra 2014

1. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 15.a do 15.t člena Zakona o finančnih zavarovanjih (Uradni list RS, št. 67/11 – uradno prečiščeno besedilo in 82/13).
2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča ima hipotekarni upnik v primerih, ko je bila do začetka učinkovanja zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena Zakona o finančnih zavarovanjih notarska prodaja že začeta in pogodba o prodaji ali prevzemu lastninske pravice še ni bila sklenjena, pravico, da odstopi od notarske prodaje in vloži predlog za izvršbo pri pristojnem sodišču ali da vztraja pri zahtevani notarski prodaji. V primeru, da upnik vztraja pri notarski prodaji, roki za opravila na podlagi Zakona o finančnih zavarovanjih ne tečejo, ponudniki pa lahko od danih ponudb odstopijo. Notar v primeru navedenega odstopa hipotekarnega upnika ali ponudnika vrne plačano varščino oziroma vrne plačane varščine.
3. Predlog, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (Uradni list RS, št. 82/13), se zavrne.

1. Pobudnica izpodbija 15.a do 15.t člen Zakona o finančnih zavarovanjih (v nadaljevanju ZFZ) in 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnih zavarovanjih (v nadaljevanju ZFZ-C). Meni, da je 10. člen ZFZ-C, kolikor se nanaša tudi na notarske hipoteke, ki so bile ustanovljene pred začetkom veljavnosti ZFZ-C, v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave, z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Podrejeno pa trdi, da so izpodbijani 15.a do 15.t člen ZFZ, ki urejajo možnost notarske prodaje nepremičnine, ki je dana v zavarovanje terjatve z notarsko hipoteko, ob izpolnjenosti vseh, z zakonom določenih pogojev, v neskladju z 22. členom Ustave in 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) ter s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
2. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 10. člena ZFZ-C in 15.a do 15.t člena ZFZ. Navaja, da ji bo z nadaljnjim izvrševanjem izpodbijanih določb nastala težko popravljiva škoda, ker na ceno zastavljene nepremičnine, po kateri se ta lahko proda po postopku notarske prodaje, nima nobenega vpliva in ker mora biti izhodiščna cena pri notarski prodaji enaka le 70 odstotkom ocenjene likvidacijske vrednosti nepremičnine. Zatrjuje, da lahko varstvo svoje lastninske pravice doseže šele v naknadni odškodninski pravdi. Navaja, da naknadno odškodninsko sodno varstvo ni učinkovito, ker zaradi slabe finančne situacije, v kateri je oziroma so dolžniki, ni mogoče pričakovati, da bi se lahko učinkovito pravdali in zoperstavili finančno močnejšemu upniku. Pobudnica meni, da z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb hipotekarnemu upniku ne nastane nobena škoda, saj lahko kadarkoli začne postopek sodne prodaje nepremičnine na podlagi Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10, 26/11 in 53/14 – v nadaljevanju ZIZ). Navaja, da so v nasprotju s postopkom notarske prodaje v sodnem postopku varovana njena temeljna procesna jamstva in da se lahko ugotovi resnična vrednost nepremičnine. Postopek notarske prodaje njene nepremičnine, zastavljene z notarsko hipoteko, naj bi bil že v teku. Pojasnjuje, da se rok za oddajo ponudb izteče 24. 10. 2014, rok za sklenitev pogodbe pa 7. 11. 2014. Ustavnemu sodišču zato predlaga absolutno prednostno obravnavo zadeve.
3. Državni zbor je odgovoril na navedbe v delu pobude, ki se nanašajo na predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb. Navaja, da je bila možnost za izvensodno prodajo z notarsko hipoteko zastavljene nepremičnine uvedena že na podlagi drugega odstavka 153. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13 – SPZ). ZFZ-C pa naj bi jo uvedel za določene gospodarske in sistemsko pomembne subjekte. Izvrševanje izpodbijanih določb ZFZ naj bi bilo nujno za normalno delovanje bančnega sektorja, ker naj bi pospeševalo možnost unovčenja zavarovanj, ki jih imajo kreditne institucije in Družba za upravljanje terjatev bank, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju DUTB). Z unovčevanjem hipotekarnih zavarovanj bank pa naj bi bila povezana tudi njihova likvidnost in solventnost ter predvsem zmanjšanje zahtev za dokapitalizacijo bank iz državnega proračuna. Dolgotrajni in neučinkoviti postopki sodne prodaje naj bi negativno vplivali tudi na vrednotenje nepremičnin v smislu nižje prodajne cene. Banke naj bi imele ob uveljavitvi izpodbijanih določb 22 milijard terjatev do podjetij, med njimi 77 odstotkov zavarovanj z nepremičninami, zaradi česar naj bi bila notarska prodaja nepremičnin bistvenega pomena za dosego ciljev DUTB in s tem tudi ciljev Republike Slovenije, da se sredstva, namenjena reševanju kreditnih institucij, čim hitreje in v čim večjem obsegu povrnejo v državni proračun. Omejitev možnosti hipotekarnega upnika z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb zgolj na sodno prodajo naj bi pomenila omejitev avtonomije upnika in naj bi posegla v gospodarsko funkcijo lastnine upnika. Državni zbor meni, da z navedbami o materialnem prikrajšanju ni mogoče utemeljiti zadržanja izpodbijanih določb, ker naj bi šlo praviloma za popravljive posledice. Opozarja, da bi neizvrševanje izpodbijanih določb učinkovalo na vse morebitne postopke notarske prodaje, ki potekajo na podlagi ZFZ, ter da lahko upnikom in dolžnikom s tem nastanejo težko popravljive posledice. Državni zbor meni, da je predlog za zadržanje izvrševanja 10. člena ZFZ-C pravno neustrezen.
4. Mnenje o predlogu za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb je poslala tudi Vlada. Meni, da je predlog za zadržanje njihovega izvrševanja neutemeljen, kakor tudi, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Vlada navaja, da je bil cilj priprave ZFZ-C (s katero so bile uveljavljene izpodbijane določbe) v izboljšanju učinkovitosti postopka realizacije zavarovanj z nepremičninami, ki so bila ustanovljena na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa med določenimi subjekti. Zakon naj bi bil v primeru, da nove zakonske rešitve ne bi veljale tudi za obstoječa pravna razmerja (ki še niso zaključena), v bistvu nepotreben. Zakon naj bi namreč pomenil enega od nujnih ukrepov, ki jih je Republika Slovenija morala sprejeti leta 2013, s ciljem sanacije slovenskega bančnega sistema in s tem oživitve gospodarstva zaradi ponovnega kreditiranja s strani bančnega sistema. Vlada meni, da uvedba možnosti notarske prodaje nepremičnine ne posega v pravice in obveznosti pogodbenih partnerjev ter da zato o škodljivih posledicah ukrepa ni mogoče govoriti. Na neškodljivost ukrepa naj bi kazalo tudi dejstvo, da se ukrep lahko uporablja le med kvalificiranimi subjekti. Vlada zatrjuje, da so se banke zaradi zapletenih sodnih postopkov unovčevanja hipotek le redko odločale za realizacijo hipotek, medtem ko je z uveljavitvijo notarske prodaje sistemsko pomembnim subjektom (predvsem kreditnim institucijam in DUTB) dana možnost, da intenzivneje pristopijo k realizaciji hipotek. Notarska prodaja naj bi bila bistvena tudi za doseg ciljev DUTB, ki so določeni na podlagi Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 – ZUKSB). Vlada trdi, da bi morebitno neizvrševanje izpodbijanih določb imelo škodljive posledice na potek sanacije slovenskega bančnega sistema. Morebitna odprava možnosti notarske prodaje nepremičnin naj bi za banke ponovno pomenila dodatne stroške iz naslova dolgotrajnih sodnih postopkov realizacije hipotek. S ponovnim podaljševanjem obdobja unovčevanja naj bi se povečevala tudi tveganja in zaradi časovnih oslabitev nižala vrednost nepremičnin, kar naj bi negativno vplivalo na višino poplačila terjatve hipotekarnega dolžnika.

5. Po 39. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) lahko Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadrži izvršitev zakona, če presodi, da bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe zaradi zadržanja ne bi izvrševale, pozneje pa bi se ugotovilo, da niso bile v neskladju z Ustavo.
6. Izpodbijana ureditev iz 15.a do 15.t člena ZFZ določa možnost izvensodne prodaje s hipoteko na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa zastavljene nepremičnine dolžnika, ki jo na podlagi zahteve upnika ob izpolnjenosti s tem zakonom določenih pogojev opravi notar. Na podlagi 10. člena ZFZ-C je začela izpodbijana ureditev veljati naslednji dan po objavi ZFZ-C v Uradnem listu Republike Slovenije, in sicer za vse hipotekarne upnike oziroma dolžnike, ne glede na to, kdaj je notarska hipoteka nastala. To pomeni, da lahko notar na podlagi popolne zahteve hipotekarnega upnika s hipoteko zastavljeno nepremičnino proda po postopku notarske prodaje, ki je določen v izpodbijanih določbah ZFZ. Hipotekarni dolžnik oziroma zastavitelj, ki v tem postopku nimata položaja stranke oziroma osebe, ki bi lahko v tem postopku sodelovala, lahko notarsko prodajo ustavita le tako, da znesek v višini zavarovane terjatve, povečan za že nastale stroške notarske prodaje, plačata z nakazilom v dobro fiduciarnega računa notarja, preden je v postopku notarske prodaje sklenjena prodajna pogodba z najugodnejšim ponudnikom v skladu s 15.n členom tega zakona ali sprejet enostranski pravni posel o prevzemu nepremičnine v skladu s 15.s členom tega zakona (2. točka prvega odstavka 15.f člena ZFZ). Prodaja nepremičnine ponudniku, ki mu je uspelo v postopku zbiranja ponudb, ali prevzem lastninske pravice na nepremičnini s strani hipotekarnega upnika bi za hipotekarnega dolžnika oziroma zastavitelja pomenila dokončno izgubo nepremičnine. Te škodljive posledice bi bile nepopravljive. Nepremičnine namreč običajno nimajo le denarne, naložbene vrednosti, ampak v večini primerov hipotekarnim dolžnikom pomenijo osnovno sredstvo za opravljanje poslovne dejavnosti. Z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb je nastop navedenih nepopravljivih posledic mogoče preprečiti.
7. Iz Predloga ZFZ-C izhaja, da je zakonodajalec novo možnost uzakonil predvsem z namenom, da bi kvalificirani upniki (3. točka četrtega odstavka 15.a člena v zvezi s četrtim odstavkom 2. člena ZFZ), med njimi zlasti kreditne institucije in DUTB, pridobili možnost hitrega unovčenja zavarovanj do določenih kategorij dolžnikov (to je dolžnikov, ki ustrezajo merilom za velike, srednje in majhne družbe) z namenom zagotavljanja njihove likvidnosti in kapitalske ustreznosti (Poročevalec DZ z dne 19. 9. 2013). Prav tako Državni zbor in Vlada opozarjata, da bodo zaradi dolgotrajnih in zapletenih sodnih postopkov hipotekarni upniki do plačila prišli kasneje. Zatrjujeta pa še, da bi neizvrševanje izvrševanja izpodbijanih določb zaradi posledičnega kasnejšega poplačila hipotekarnih upnikov pomenilo hude škodljive posledice za sanacijo bančnega sistema v Republiki Sloveniji, predvsem z vidika doseganja ciljev DUTB in učinkovitosti realizacije hipotekarnih zavarovanj bank. Poleg tega naj bi se zmanjšala likvidnost in solventnost bank in s tem povečale potrebe po dokapitalizaciji bank iz državnega proračuna. Prav tako naj bi neizvrševanje izpodbijanih določb posegalo v lastninsko svobodo upnikov. Poleg tega naj bi bila zaradi nižje vrednosti nepremičnine (časovne oslabitve) nižja višina poplačila terjatve hipotekarnega dolžnika.
8. Ustavno sodišče ugotavlja, da so nedvomne škodljive posledice začasnega zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ predvsem v tem, da bo hipotekarni upnik lahko poplačan kasneje. Ustavno sodišče ocenjuje, da so te škodljive posledice manjšega pomena od tistih, ki bi nastale, če bi se izvrševanje izpodbijanih določb kljub morebitni protiustavnosti nadaljevalo, torej nadaljevanje notarske prodaje s hipoteko zastavljene nepremičnine v postopku, ki bi bil v neskladju z Ustavo in v katerem bi bile hipotekarnemu dolžniku kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je upoštevalo, da imajo v primeru zadržanja izpodbijanih določb hipotekarni upniki iz hipoteke, ustanovljene na podlagi neposredno izvršljivega notarskega zapisa, možnost neposredno zahtevati prodajo zastavljene nepremičnine na podlagi določb ZIZ. Poleg tega je zakonodajalec s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 53/14 – ZIZ-J) zasledoval izboljšanje ureditve nepremičninske izvršbe v smeri pospešitve postopka in doseganja boljše realizacije prodanih nepremičnin, med drugim zlasti z dodatno možnostjo prodaje nepremičnine po sistemu zbiranja zavezujočih ponudb (Poročevalec DZ z dne 8. 5. 2014), kar naj bi morebitne škodljive posledice še nekoliko omililo. Ob tem lahko škodljive posledice zaradi zamude sanira institut zamudnih obresti. Vlada in Državni zbor ne pojasnita, kako naj bi zaradi počasnejše in manj učinkovite sodne izvršbe na nepremičnine na podlagi notarske hipoteke hipotekarnim upnikom in celotnemu bančnemu sistemu države lahko nastale tako hude škodljive posledice, kot jih zatrjujeta. Zatrjevanja Državnega zbora in Vlade, da bodo nepremičnine kasneje prodane po nižji ceni, niso utemeljena. Če bi se kasneje izkazalo, da izpodbijana ureditev ni protiustavna, bo izpodbijana ureditev še vedno lahko dosegla zastavljene cilje in ukrepe, to je hitro in učinkovito notarsko prodajo nepremičnin, le njihovo učinkovanje bo odloženo za čas odločanja Ustavnega sodišča. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zadržalo izvrševanje 15.a do 15.t člena ZFZ (1. točka izreka). Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
9. Zadržanje izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ pomeni, da do končne odločitve Ustavnega sodišča notarji ne morejo začeti notarske prodaje na podlagi petega odstavka 15.d člena ZFZ. Glede na to, da so na podlagi navedenih določb že v teku notarske prodaje nepremičnin, mora Ustavno sodišče odločiti tudi o pravnih učinkih svoje odločitve v teh primerih. Golo zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb bi v tem delu povzročilo pravno praznino. Zato je Ustavno sodišče na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUstS določilo način izvršitve zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ. Ustavno sodišče ocenjuje, da je za postopke notarske prodaje, ki so že začeti, bistvenega pomena, da se upnikom omogoči, da do poplačila svoje terjatve pridejo čim prej. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da ima v primerih, ko je bila do učinkovanja zadržanja izvrševanja 15.a do 15.t člena ZFZ notarska prodaja že začeta in pogodba o prodaji ali prevzemu lastninske pravice še ni bila sklenjena, hipotekarni upnik pravico, da od notarske prodaje odstopi in vloži predlog za izvršbo pri pristojnem sodišču ali da vztraja pri zahtevani notarski prodaji. V primeru, da hipotekarni upnik od notarske prodaje odstopi, notar ravna po določbah za ustavitev notarske prodaje. V primeru, da upnik vztraja pri notarski prodaji, roki za opravila na podlagi ZFZ ne tečejo, ponudniki pa lahko od danih ponudb odstopijo in jim notar vrne plačano varščino. Notar mora v primeru, da zaradi začasnega zadržanja navedenih določb od notarske prodaje odstopi hipotekarni upnik, vsem ponudnikom vrniti plačane varščine (2. točka izreka). V vsakem primeru pa je prodaja nepremičnine vedno mogoča s soglasjem dolžnika.
10. V skladu s petim odstavkom 39. člena ZUstS začne ta sklep učinkovati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
11. Ker je namen zadržanja izvrševanja predpisa, ki ga zasleduje pobudnica, s tem dosežen, je Ustavno sodišče predlog pobudnice, naj zadrži tudi izvrševanje 10. člena ZFZ-C, zavrnilo (3. točka izreka).

12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega, drugega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Deisinger in sodnica Jadek Pensa.