Datum: 8. 1. 2015

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., oba D., ki ju zastopa mag. Matevž Krivic, Medvode, ter E. F., G. H., I. J., K. L. in M. N., ki jih po pooblastilu njihovih zakonitih zastopnikov A. B. in C. Č. zastopa mag. Matevž Krivic, na seji 8. januarja 2015

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 96/2014 z dne 3. 4. 2014 in sodba Upravnega sodišča št. I U 1426/2013 z dne 23. 12. 2013 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) je na podlagi prve alineje 53. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZMZ) zavrnilo prošnje pritožnikov za mednarodno zaščito. MNZ je v enotnem postopku za priznanje mednarodne zaščite ocenilo, da pritožniki ne izpolnjujejo pogojev za priznanje statusa begunca. Ker pritožniki v postopku niso predložili nobenih dokazov, je MNZ pri presoji zatrjevanega subjektivnega strahu pred preganjanjem preverjalo pogoje iz tretjega odstavka 21. člena ZMZ in ugotovilo, da pritožnika (starša) nista izkazala splošne verodostojnosti. Iz informacij o izvorni državi (Kosovo) pa naj tudi ne bi izhajale okoliščine, ki bi utemeljevale objektiven strah pred tem, da bi bili pritožniki ob vrnitvi v izvorno državo podvrženi preganjanju zaradi svoje romske narodnosti. MNZ je ocenilo, da so Romi na Kosovu na splošno socialno in ekonomsko diskriminirani, vendar nikakor ne v tolikšni meri, da bi to lahko pomenilo hudo kršitev človekovih pravic, ki jih v skladu s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP) ni mogoče omejiti. Ugotovilo je, da so varnostne razmere na Kosovu mirne ter da se država ob pomoči Evropske unije trudi zagotavljati dobre pogoje za vrnitev in integracijo manjšin. Po oceni MNZ iz proučenih informacij o izvorni državi izhaja, da socialna in ekonomska diskriminacija Romov na Kosovu izvirata predvsem iz dejstva, da veliko Romov ni prijavljenih kot prebivalcev Kosova in zato ne morejo koristiti upravnih in socialnih storitev. Navedeno pa v primeru pritožnikov naj ne bi povzročalo težav, ker je prosilec A. B. registriran kot prebivalec Kosova. MNZ je tudi ocenilo, da pritožniki ne izpolnjujejo pogojev za priznanje subsidiarne zaščite, ker v postopku ni bilo ugotovljeno, da bi jim ob vrnitvi v izvorno državo grozila resna škoda v smislu 28. člena ZMZ.
2. Upravno sodišče je tožbo pritožnikov zavrnilo. Presodilo je, da je MNZ pravilno zaključilo, da pritožniki, ki so pripadniki romske etnične manjšine, ne izpolnjujejo pogojev za priznanje nobenega izmed dveh statusov po drugem ali tretjem odstavku 2. člena ZMZ zaradi razlogov, ki jih je za svojo odločitev obširno in dovolj razumljivo obrazložilo že MNZ. Vrhovno sodišče je pritožbo pritožnikov zavrnilo.
3. Pritožniki zatrjujejo kršitev procesnih ustavnih pravic iz 22. člena Ustave in prvega odstavka 6. člena EKČP ter materialnopravne ustavne pravice do azila kot pravice iz 35. člena Ustave. Poudarjajo, da gre za kršitve, ki bodo imele za pritožnike hujše posledice, tj. deportacijo na Kosovo, kjer človeka vredno življenje ni zagotovljeno niti tam trajno živečim Romom, kaj šele povratnikom po osemletnem begunstvu. Kot pomembno ustavnopravno vprašanje izpostavljajo neprestano ponavljanje elementarnih kršitev ustavne pravice iz 22. člena Ustave v azilnih zadevah. Šlo naj bi predvsem za ignoriranje bistvenih tožbenih in pritožbenih ugovorov. V tem okviru izpostavljajo vprašanje napačne, z Ustavo in Ženevsko konvencijo neskladne uporabe 26. člena ZMZ. Pritožniki v ustavni pritožbi obširno in podrobno navajajo, katere kršitve materialnega in procesnega prava ter kršitve pri ugotavljanju dejanskega stanja so uveljavljali v tožbi in pritožbi, ter za vsako očitano kršitev posebej navajajo, kako sta sodišči nanjo (neustrezno) odgovorili, oziroma zatrjujejo, da sploh nista odgovorili, s čimer utemeljujejo kršitev 22. člena Ustave.
4. Pritožniki tako navajajo, da iz odločbe MNZ izhaja stališče, da bi socialna in ekonomska diskriminacija neke etnične skupine lahko pomenila preganjanje le, če bi šlo za hudo kršitev človekovih pravic, ki jih v skladu z EKČP ni mogoče omejiti.(1) Po njihovem mnenju dejanja preganjanja po 26. členu ZMZ nikakor niso samo tista, ki bi pomenila hudo kršitev le "neomejljivih" človekovih temeljnih pravic, ampak vsa tista dejanja, ki pomenijo hudo kršitev človekovih temeljnih pravic, torej katerekoli od njih, le kršitve morajo biti dovolj resne narave ali dovolj ponavljajoče se. Zatrjujejo, da se Upravno sodišče ni opredelilo do tožbenega očitka, da je MNZ očitno napačno uporabilo 26. člen ZMZ (kaj je to preganjanje), stališče Vrhovnega sodišča v zvezi s tem pa naj bi bilo očitno napačno. Odgovor Upravnega sodišča v zvezi s subsidiarnim predlogom pritožnikov za oceno ustavnosti 26. člena ZMZ naj bi bil vsebinsko popolnoma zgrešen, Vrhovno sodišče naj se do tega pritožbenega očitka ne bi opredelilo. Pritožniki zatrjujejo tudi, da se Upravno sodišče ni opredelilo do očitka o eklatantni nezakonitosti odločbe MNZ, ker naj ta ne bi vsebovala niti spodnje niti zgornje premise za sklepanje niti subsumpcije. Obrazložitev Vrhovnega sodišča v zvezi s tem pa naj bi bila nelogična in sama s seboj v nasprotju. Upravno sodišče naj se tudi ne bi opredelilo do predloga pritožnikov, naj sodi v sporu polne jurisdikcije, stališče Vrhovnega sodišča v zvezi s tem pa naj bi bilo v neskladju z 22. členom Ustave. Pritožniki sodiščema očitajo še, da se nista opredelili do tožbenih in pritožbenih navedb glede napačne ugotovitve dejanskega stanja (da je MNZ napačno presodilo "nekonsistentnosti" v izjavah pritožnikov (staršev), na podlagi česar je zaključilo, da nista verodostojna, ter da je napačno ugotovilo dejansko stanje glede položaja Romov na Kosovu) oziroma da sta se opredelili le pavšalno. Vrhovnemu sodišču očitajo tudi, da se je do očitka o nezakoniti uporabi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju: ZUS-1) opredelilo le navidezno.
5. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-434/14 z dne 8. 7. 2014 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in odločil, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev odločbe MNZ. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in MNZ.

6. Glavni očitek pritožnikov je, da so bili prikrajšani za pravico do obrazložene sodne odločbe, ker se sodišči nista opredelili do tožbenih in pritožbenih očitkov, bistvenih za odločitev, s čimer uveljavljajo kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe kot sestavine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave. Dolžnost navesti razloge za svoje odločitve sodiščem nalaga tudi pravica do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP, na katero se pritožniki izrecno sklicujejo. Ker vse tisto, kar glede obrazloženosti terja ta konvencijska pravica, jamči tudi 22. člen Ustave, je odgovor na očitke o neskladju z 22. členom Ustave tudi odgovor na očitke o neskladju s prvim odstavkom 6. člena EKČP.
7. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je obrazložena sodna odločba bistveni del poštenega sodnega postopka.(2) Z njo je sodišče dolžno na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev.(3) Sodišče se mora z navedbami strank seznaniti ter se do njih, če so dopustne in za odločitev pomembne, v obrazložitvi sodne odločbe tudi opredeliti. To ne velja le za dejanske navedbe, temveč tudi za pravna vprašanja. Ne glede na pravilo, da sodišče pozna pravo po uradni dolžnosti (iura novit curia), se obveznost sodišča do opredelitve (obrazložitve) nanaša tudi na pravna vprašanja. Pri tem sodišče ni dolžno posebej odgovarjati na vsak pravni argument stranke, mora pa se opredeliti do tistih, ki so za presojo primera odločilni. Za zagotovitev pravice do poštenega sojenja kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo je pomembno, da stranka, če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno, iz obrazložitve sodišča lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih obravnavalo, ter da ne ostane v dvomu, ali sodišče njenih argumentov ni enostavno prezrlo.(4)
8. Razlaga 26. člena ZMZ, s katero je MNZ opredelilo lastnosti dejanj preganjanja iz 1.A člena Ženevske konvencije, je bistvena za odločitev v obravnavanem primeru, saj gre za zgornjo premiso presoje v konkretnem postopku. Dejanja ali situacije, ki jih prosilec sicer lahko dojema kot preganjanje in z njimi utemeljuje svoj strah pred vrnitvijo v izvorno državo, morajo objektivno izpolnjevati pogoje, določene v prvem odstavku 26. člena ZMZ, da prosilec lahko izpolni pogoje za pridobitev statusa begunca. V drugem odstavku 26. člena ZMZ so dejanja preganjanja našteta, vendar ne taksativno, temveč le primeroma. Navedeno od organov odločanja terja, da v vsakem postopku, v katerem odločajo o prošnji za mednarodno zaščito, s pomočjo metod razlage nedoločene pravne pojme napolnijo z vsebino ter nato ugotovijo, ali v konkretni zadevi obstajajo okoliščine, ki bi jih lahko opredelili kot preganjanje.
9. Po oceni Ustavnega sodišča očitki pritožnikov o očitno napačni, z Ustavo in Ženevsko konvencijo neskladni razlagi 26. člena ZMZ, navedeni v tožbi pod točko C, niso neupoštevni. Upravno sodišče se do očitkov pritožnikov ni opredelilo. Tožbo je zavrnilo, sklicujoč se na drugi odstavek 71. člena ZUS-1. V obrazložitvi sodbe je zgolj povzelo vsebino drugega odstavka 2. člena ZMZ (pogoji za pridobitev statusa begunca) ter navedlo, da je po presoji sodišča MNZ pravilno zaključilo, da pritožniki kot pripadniki romske skupnosti ne izpolnjujejo pogoja za priznanje statusa begunca po drugem odstavku 2. člena ZMZ zaradi razlogov, ki jih je za svojo odločitev obširno in dovolj razumljivo obrazložilo MNZ.
10. Sklicevanje sodišča na drugi odstavek 71. člena ZUS-1 (ki sodišču omogoča, da ne ponavlja razlogov upravne odločbe, s katerimi se strinja) samo po sebi sicer ni ustavnopravno sporno, če gre za upravni spor o zakonitosti, v katerem Upravno sodišče v okviru tožbenih ugovorov presoja le zakonitost upravne odločbe. Vendar je to določbo dopustno uporabiti le, če stranka v tožbi zgolj ponavlja očitke in argumente, ki jih je navajala že med postopkom in jih je argumentirano zavrnil že upravni organ v izpodbijani odločbi. Sodišče pa se mora, da bi zadostilo zahtevam iz 22. člena Ustave, vselej opredeliti do tožbenih ugovorov, ki so pravno odločilni za presojo konkretne zadeve in na katere v izpodbijani odločbi še ni bilo odgovorjeno.(5)
11. Ustavno sodišče v svojih odločbah pogosto poudarja zahtevo po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji pravnih stališč, na katerih temelji odločitev sodišča.(6) Ta predpostavlja, da sodišče v primeru, kot je obravnavani, ko je zakonski abstraktni dejanski stan opredeljen z nedoločenimi pravnimi pojmi, stranka pa v tožbi argumentirano izpodbija vsebino, ki mu jo je dal upravni organ, v sodbi vsebinsko opredeli zgornjo premiso za odločanje. Šele tako postavljena pravna podlaga sodišču omogoča presojo in s tem nadaljnjo oceno, ali je bilo pravno vrednotenje ustrezno in odločitev upravnega organa pravilna in zakonita. Zgolj posplošeno citiranje zakonske določbe ne zadošča, ker ne omogoča izostritve kriterijev, po katerih se ravna presoja danega primera.
12. Iz sodbe Upravnega sodišča ni mogoče nedvomno zaključiti, kakšno je njegovo pravno stališče. Ker se je sklicevalo na razloge odločbe MNZ, bi bilo sicer mogoče sklepati, da razlaga 26. člen ZMZ enako kot MNZ. Vendar odgovor sodišča na subsidiarni predlog pritožnikov za oceno ustavnosti 26. člena ZMZ (26. točka obrazložitve) napeljuje k sklepu, da se sodišče z očitki pritožnikov glede razlage 26. člena ZMZ z vidika, ali socialna in ekonomska diskriminacija lahko pomenita preganjanje, sploh ni ukvarjalo. Subsidiarni predlog za oceno ustavnosti 26. člena ZMZ je Upravno sodišče namreč zavrnilo z obrazložitvijo, da na podlagi prvega odstavka 26. člena ZMZ pristojni organ vedno presoja, ali obstaja utemeljen strah prosilca, da bo v prihodnosti izpostavljen preganjanju, ter da ni namen pridobitve statusa begunca ugotoviti, ali je bil prosilec v preteklosti izpostavljen preganjanju.(7) Vprašanje, ali pod pojem preganjanja spadajo le že izvršena dejanja preganjanja ali tudi mogoča bodoča dejanja preganjanja, pa v konkretnem primeru sploh ni bilo sporno. Tak odgovor sodišča glede na tožbene navedbe pritožnikov ne odgovarja na njihove očitke, torej ga sploh ni mogoče šteti za odgovor.
13. Da bi Upravno sodišče zadostilo zahtevam iz 22. člena Ustave, bi se moralo opredeliti do sporne razlage 26. člena ZMZ. V izpodbijani sodbi bi moralo čim bolj jasno sámo začrtati vsebino navedene določbe (oziroma vsebino pojma preganjanje). V tem okviru bi moralo sodišče odgovoriti tudi na očitke pritožnikov glede neustrezne subsumpcije pravno upoštevnih dejstev MNZ pod pravno normo. Iz sodbe Upravnega sodišča bi moralo biti razvidno tudi, katere dejanske ugotovitve je sodišče štelo za odločilne pri svoji presoji, da ugotovljene okoliščine in dejanja ne dosegajo take stopnje, da bi pomenili preganjanje. Ker Upravno sodišče tega ni storilo, je pritožnike prikrajšalo za obrazloženo sodno odločbo in s tem kršilo njihovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
14. Pritožniki so v pritožbi ponovili navedbe o napačni, z Ustavo in Ženevsko konvencijo neskladni razlagi 26. člena ZMZ in o neustrezni subsumpciji v odločbi MNZ ter zatrjevali, da se Upravno sodišče do teh očitkov ni opredelilo. Upravnemu sodišču so očitali tudi, da je nezakonito uporabilo pooblastilo iz 71. člena ZUS-1.
15. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je zahteva po obrazloženosti odločb instančnih sodišč, kadar to pritrjuje pravnemu naziranju nižjega sodišča, praviloma nižja od siceršnje zahteve po obrazloženosti sodnih odločb, vendar le, kadar je mogoče že iz sodbe nižjega sodišča razbrati razloge za sprejeto pravno stališče oziroma odločitev. Po oceni Ustavnega sodišča obrazložitev Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru ne zadosti zahtevam iz 22. člena Ustave.
16. Vrhovno sodišče navedenih pomanjkljivosti v obrazložitvi prvostopenjskega sodišča ni ugotovilo. Očitke pritožnikov je zavrnilo kot neutemeljene. Pri tem se je sicer sámo opredelilo do tožbenih navedb v zvezi z ugotovljenim neskladjem glede "treh dogodkov", na katere v sodbi prvostopenjskega sodišča ni bilo odgovorjeno. Vendar pa tudi iz obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča ni razvidno, kakšna je po presoji sodišč vsebina zgornje premise odločanja in s tem izhodiščni temelj za presojo, in tudi ne miselna pot sodišč oziroma razlogi, ki so sodišči vodili do odločitve (subsumpcija oziroma pravno vrednotenje).
17. Vrhovno sodišče je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da se prvostopenjsko sodišče res ni izrecno ukvarjalo s tožbenim ugovorom glede nezakonite uporabe 26. člena ZMZ, vendar po stališču Vrhovnega sodišča to ni kršitev, zaradi katere bi bilo treba razveljaviti prvostopenjsko sodbo, saj se je sodišče prve stopnje sklicevalo na drugi odstavek 71. člena ZUS-1, MNZ pa je v okviru presoje splošnih informacij upoštevalo možna dejanja preganjanja tožnikov ob vrnitvi v izvorno državo in ne samo "že izvršenih dejanj preganjanja". Ne le, da iz takega odgovora ni mogoče razbrati, kakšno je stališče sodišča glede vsebine zgornje premise za odločanje v konkretnem primeru, razlogi, s katerimi je Vrhovno sodišče zavrnilo očitke pritožnikov, ne odgovarjajo na očitke pritožnikov. Kot je bilo že povedano, v obravnavanem primeru (v tej fazi odločanja) ni bilo sporno, ali pod pojem preganjanja spadajo le že izvršena dejanja preganjanja, ne pa tudi mogoča bodoča dejanja preganjanja, temveč je bila sporna taka razlaga 26. člena ZMZ, po kateri bi socialna in ekonomska diskriminacija lahko pomenili preganjanje le, če bi šlo za hudo kršitev človekovih pravic, ki jih v skladu z EKČP ni mogoče omejiti.
18. Vrhovno sodišče je na očitek pritožnikov, da je Upravno sodišče nezakonito uporabilo pooblastila iz 71. člena ZUS-1, odgovorilo zgolj, da po presoji sodišča zakonsko pooblastilo ni bilo napačno uporabljeno. Odgovor je le navidezen, saj sodišče ni navedlo razlogov za tako stališče.
19. Ker Vrhovno sodišče ni ugotovilo pomanjkljivosti v obrazložitvi prvostopenjskega sodišča, temveč je štelo, da se je prvostopenjsko sodišče opredelilo do vseh za odločitev bistvenih navedb, in ker tudi sámo ni opredelilo razlogov za odločitev in ni ustrezno argumentiralo svojih pravnih stališč, je pritožnike prikrajšalo za obrazloženo sodno odločbo in s tem kršilo njihovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
20. Zaradi ugotovljenih kršitev 22. člena Ustave je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje Upravnemu sodišču.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Pogačar.

(1) V skladu z drugim odstavkom 15. člena EKČP ni mogoče omejiti pravic iz 2. člena (pravice do življenja), 3. člena (nikogar se ne sme mučiti ali nečloveško in ponižujoče z njim ravnati ali ga kaznovati), prvega odstavka 4. člena (nikogar se ne sme držati v suženjstvu ali v podložnosti) in 7. člena (nihče ne sme biti obsojen za katerokoli dejanje, izvršeno s storitvijo ali opustitvijo, ki ni bilo določeno kot kaznivo dejanje po domačem ali po mednarodnem pravu v času, ko je bilo storjeno).
(2) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-302/09, Up-1472/09, U-I-139/10, Up-748/10 z dne 12. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 43/11, in OdlUS XIX, 22).
(3) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-958/09, U-I-199/09 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 37/10).
(4) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1458/06 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06).
(5) Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-105/13 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 14/14).
(6) Primerjaj npr. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-195/00 z dne 15. 11. 2001 (Uradni list RS, št. 96/01, in OdlUS X, 230), št. Up-147/09 z dne 23. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 83/10), št. Up-360/09 z dne 3. 12. 2009 (Uradni list RS, št. 105/09), št. Up-147/09 z dne 23. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 83/10) in št. Up-1273/09 z dne 13. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 93/11).
(7) Pri tem se je sklicevalo na razloge odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-50/08, Up-2177/08 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 30/09), s katero so bili kot neutemeljeni zavrnjeni očitki pobudnikov, da je prvi odstavek 26. člena ZMZ v neskladju z Ustavo in Ženevsko konvencijo, ker kot pogoj za pridobitev statusa begunca zahteva, da morajo biti dejanja preganjanja že izvršena, čeprav iz Ženevske konvencije izhaja, da zadostuje že utemeljen strah pred preganjanjem.