Up-1169/12-24
Datum: 26. 3. 2015

Ustavno sodišče je v postopku, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Cvetke Jagodič, Koper, ki jo zastopata Janez Starman in Maja Škrinjar, odvetnika v Kopru, na seji 26. marca 2015

1. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je bil v neskladju z Ustavo.
2. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije mora v roku 60 dni po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije ponovno odmeriti pokojnino zavarovancem oziroma uživalcem pokojnine, za katere je v postopkih revizije ugotovil, da so bile delnice za notranji odkup vplačane z delom plače, ki se všteva v pokojninsko osnovo, pa ta del plače ni bil vštet zaradi protiustavne četrte alineje 46. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98).
3. Zavarovanci oziroma uživalci pokojnine, o podatkih katerih revizija ni bila opravljena, lahko v roku, določenem v 2. točki tega izreka, zahtevajo revizijo podatkov o plačah in pokojninskih osnovah za obdobje, v katerem so bile vplačane delnice za notranji odkup, ter ponovno odmero pokojnine na podlagi ugotovitev revizije.
4. Zavod izda odločbo o ponovni odmeri pokojnine v postopku z izrednim pravnim sredstvom razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe iz prvega odstavka 183. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13 in 44/14), ne glede na čas od vročitve dokončne odločbe o odmeri pokojnine.
5. Odločba o ponovni odmeri pokojnine iz prejšnje točke tega izreka učinkuje od prvega dne naslednjega meseca od njene izdaje, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti, oziroma od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi, če je bila dana zahteva. Za zavarovance oziroma uživalce pokojnine, ki so že pred objavo te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije zahtevali ponovno odmero, pa od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi.
6. Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 66/2012 z dne 6. 11. 2012 in sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 410/2011 z dne 8. 12. 2011 se razveljavita in zadeva se vrne Višjemu delovnemu in socialnemu sodišču v novo odločanje.

1. Pritožnica je bila leta 1992 pri svojem delodajalcu udeležena v postopku notranjega odkupa delnic. Za nakup delnic podjetja je namenila del plače. Ta znesek pa se pritožnici, čeprav je bil izplačan v skladu z osnovami in merili za delitev sredstev za plače, od njega pa je bil obračunan tudi prispevek za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ni upošteval pri izračunu pokojninske osnove. Pritožnica je na podlagi ugotovitev revizije javljenih podatkov o plačah in zavarovalnih osnovah, ki je bila opravljena v letu 2009, leta 2010 zahtevala, naj se ji ponovno odmeri pokojnina z upoštevanjem dela plač, ki ga je leta 1992 namenila za notranji odkup delnic. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) je zahtevo pritožnice za ponovno odmero starostne pokojnine zavrgel na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), ker je bilo o njeni pravici do pokojnine že pravnomočno odločeno z odločbo z dne 4. 9. 2000 (sklep z dne 11. 5. 2010), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) pa v takšnih primerih ponovne odmere ni dopuščal. Pritožbo zoper to odločitev je Zavod zavrnil (odločba z dne 17. 8. 2010), ker je bila pritožnici pravica do starostne pokojnine že priznana s pravnomočno odločbo. Sodišče prve stopnje je odločitvi Zavoda odpravilo ter Zavodu naložilo izdajo nove odločbe o odmeri pokojnine, saj pri izračunu pokojninske osnove ni upošteval dela plače, ki ga je pritožnica leta 1992 namenila za nakup delnic. Pritožbeno sodišče je z izpodbijano sodbo ugodilo pritožbi Zavoda in spremenilo odločitev prvostopenjskega sodišča tako, da je tožbeni zahtevek pritožnice za odpravo odločb Zavoda in povrnitev stroškov postopka zavrnilo. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožničino revizijo. V obrazložitvi je navedlo, da dejanskega stanja, ki je podlaga za priznanje pravic oziroma naložitev obveznosti, ne predstavljajo le dejstva, ugotovljena z odločbo, temveč vsa dejstva, ki so nastala do izdaje upravne odločbe in bi lahko pomenila dejansko podlago za odločanje o pravici oziroma obveznosti materialnega prava. Poudarilo je, da lahko stranka, če Zavod pokojninsko osnovo izračuna napačno, napačna oziroma neugotovljena dejstva uveljavlja v pritožbenem postopku ali pa nova dejstva in nove dokaze – nove z vidika stranke in izpodbijane odločbe –, ki so obstajali v času prvotnega odločanja, uveljavlja po pravnomočnosti odločbe z izrednim pravnim sredstvom obnove postopka. Zato naj bi stranka mogla doseči spremembo pravnomočne odločbe, s katero ji je bila priznana pravica do pokojnine, samo z izrednim pravnim sredstvom obnove postopka, ki pa naj v obravnavanem primeru ne bi bila mogoča zaradi poteka objektivnega roka iz četrtega odstavka 263. člena ZUP. Glede na navedeno naj bi bila zahteva za ponovno odmero pokojnine pravilno zavržena na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.(1) Pri utemeljevanju svoje odločitve se je Vrhovno sodišče sklicevalo na več svojih odločitev, v katerih je odločilo enako.
2. Pritožnica izpodbijanima sodbama očita kršitev načela varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave), drugega odstavka 14. člena, 33. in 50. člena Ustave. Pritrjuje razlogom iz sodbe sodišča prve stopnje. Pri obravnavi njenega zahtevka za ponovno odmero pokojnine naj bi bilo treba izhajati iz ZPIZ-1 oziroma iz narave pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter načel, na katerih temelji sistem zavarovanja. Ne strinja se s stališčem Vrhovnega sodišča o pravnomočnosti kot oviri za ponovno odmero pokojnine. Meni, da bi ponovna odmera pokojnine morala biti mogoča v primeru, ko se po pravnomočnosti ugotovi, da del prejemkov, ki bi moral biti vštet v pokojninsko osnovo, ni bil vštet. V obravnavanem primeru naj bi bilo naknadno ugotovljeno, da je Zavod še pred začetkom postopka za priznanje pravice do starostne pokojnine "izločil" sporne zneske. Da bi te zneske Zavod pri odmeri pokojnine moral upoštevati, naj bi ugotovil tudi sam Zavod, kar naj bi potrjeval zapisnik revizije podatkov o zavarovalni dobi in zavarovalnih osnovah za leto 1992 pri njenem delodajalcu, opravljene leta 2009. Pritožnica meni, da je stališče Vrhovnega sodišča vzpostavilo nevzdržen položaj, saj so bili prispevki plačani, sporni zneski pa ne upoštevani v postopku odmere pokojnine, prav tako pa plačniku tudi ne vrnjeni. Pritožnica pri tem opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-392/98 z dne 10. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 156), ki naj bi jo Zavod v celoti ignoriral. Opozarja, da v odločbi o priznanju in odmeri pravice do pokojnine ni bilo navedeno, da Zavod spornih zneskov ni upošteval, pri čemer naj tega tudi ne bi bilo mogoče razbrati iz prilog navedene odločbe. Zato naj bi novo odmero pokojnine zahtevala (šele) po tem, ko je bila seznanjena z ugotovitvami revizije. ZPIZ-1 naj sicer res ne bi imel izrecnih določb, ki bi omogočale odpravo takšnih pomanjkljivosti, vendar bi tako Zavod kot sodišča morali ZUP razlagati v skladu z načeli pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter naravo pravic zavarovancev v sistemu obveznega zavarovanja.
3. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-1169/12 z dne 23. 4. 2013 sprejelo ustavno pritožbo v obravnavo. Na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in Zavod.
4. V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče s sklepom št. Up-1169/12, U-I-239/14 z dne 4. 12. 2014 na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti ZPIZ-1. V postopku obravnavanja ustavne pritožbe se je zastavilo vprašanje ustavnosti ZPIZ-1, ker ta ni (več) omogočal ponovne odmere pokojnine. Ustavno sodišče je namreč z odločbo št. U-I-392/98 ugotovilo, da je bila četrta alineja 46. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92) v delu, v katerem se je nanašala na del plač, s katerim so bile vplačane delnice za notranji odkup, v neskladju z Ustavo. Pritožnici je bila starostna pokojnina odmerjena z odločbo z dne 4. 9. 2000 (tudi) ob uporabi četrte alineje 46. člena ZPIZ/92. Zavod je leta 2009 v okviru revizije podatkov o zavarovalni dobi in zavarovalnih osnovah za leto 1992 pri pritožničinem delodajalcu ugotovil, da so bila sredstva, namenjena za vplačilo delnic za notranji odkup, razdeljena v skladu z osnovami in merili za delitev sredstev za plače ter da bi morala biti upoštevana za izračun pokojninske osnove. Pritožnica je glede na navedene ugotovitve Zavoda zahtevala, da se ji starostna pokojnina ponovno odmeri z upoštevanjem navedenega dela plač. To pa ni bilo mogoče, ker ZPIZ-1 tega, kot je bilo navedeno, ni omogočal. Ker je bilo takšno odločitev pred uveljavitvijo ZPIZ-1 mogoče doseči v postopku s posebnim izrednim pravnim sredstvom razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe, urejenim v 270. členu ZPIZ/92, sprejetje takšne odločitve pa omogoča tudi veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13 in 44/14 – v nadaljevanju ZPIZ-2) v 183. členu, se je zastavilo vprašanje, ali je različna obravnava zavarovancev, na katere se v času te presoje enako nanaša odločba Ustavnega sodišča št. U-I-392/98, glede možnosti doseči odpravo posledic ugotovljenih protiustavnosti glede na to, kdaj jim je bila pokojnina odmerjena, skladna s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS Državnemu zboru poslalo sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti ZPIZ-1.
5. Državni zbor v odgovoru meni, da ZPIZ-1 ni mogoče očitati neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Navaja, da je predlagatelj zakonov (Vlada) potrebo po posebnih izrednih pravnih sredstvih, ki jih je urejal ZPIZ/92 oziroma ga ureja ZPIZ-2, utemeljeval z možnostjo dodatnega nadzora nad pravilnostjo dela organov, ki odločajo o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (ZPIZ/92), oziroma s tem, da imajo lahko napačno uporabljeni podatki pri upokojevanju posameznika velik vpliv (ZPIZ-2). Pri tem poudarja, da je razlog za to pravno sredstvo napačna uporaba materialnega prava. Dodaja še, da je slednje pravno sredstvo Vlada predlagala na podlagi mnenja Računskega sodišča. Izredna pravna sredstva naj bi bila nekaj posebnega in izjemnega v pravnem sistemu. V primeru pokojninske zakonodaje naj bi bila to predvsem izredna pravna sredstva po ZUP, druga, ki presegajo ta okvir, naj bi bila rezultat zaznave zakonodajalca oziroma predlagatelja zakona, da siceršnja pravna sredstva ne zadoščajo. Državni zbor navaja, da zgolj iz dejstva, da ZPIZ-1 takega posebnega izrednega pravnega sredstva ni urejal, še ni mogoče sklepati na njegovo samovoljno ravnanje, zaradi katerega bi mu lahko očitali kršitev splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Dodaja, da je s sprejetjem ZPIZ-1 in v njem navedenih določb, ki urejajo sistem izrednih pravnih sredstev, ocenil, da ta sredstva zadostujejo. Ta ocena naj bi bila lahko sicer napačna, nikakor pa ne samovoljna. Tudi sicer naj bi se vprašanje, ki ga kaže pritožničin primer, postavilo kasneje, po preteku vseh rokov za uporabo izrednih pravnih sredstev, ki jih daje na razpolago ZPIZ-1. Državni zbor dodaja še, da naj bi Zavod odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-392/98 upošteval oziroma da naj bi pri njenem izvrševanju ravnal v skladu z določbami ZUstS, ki urejajo učinke odločb Ustavnega sodišča. Izpostavlja, da je pritožnica novo odmero pokojnine zahtevala skoraj deset let po tem, ko je bilo o njeni pokojnini pravnomočno odločeno, oziroma skoraj deset let po prenehanju veljavnosti ZPIZ/92. Navaja, da bi posebno izredno pravno sredstvo, ki bi urejalo tudi primer, kot je pritožničin, poseglo v pravnomočno odločbo. Glede tega naj bi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 190) opozorilo, da je to (v upravnih zadevah) možno le izjemoma in ob posebej opravičljivih razlogih. Ob tem naj bi opozorilo, da se v takih primerih presoja pravnomočne odločbe lahko nanaša le na presojo zakonitosti odločbe v času njene izdaje. Zato naj bi se zastavljalo vprašanje, ali bi bilo tako sredstvo v primerih, kot je pritožničin, učinkovito.
6. Svoje mnenje je podala tudi Vlada. Po njenem mnenju ustavna pritožba pritožnice ni utemeljena, ZPIZ-1 pa ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Vlada meni, da je Zavod leta 2000 pritožnici pravilno odmeril pokojnino, saj je pri tem upošteval določbo 42. člena ZPIZ-1, po kateri se v pokojninsko osnovo niso upoštevali prejemki v obliki delnic, obveznic in drugih vrednostnih papirjev, kot tudi, da je kasneje, leta 2010, pravilno zavrgel njeno zahtevo za ponovno odmero pokojnine v skladu s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP. Pritožnica naj bi bila obravnavana enako kot vsi zavarovanci, ki so pravico do pokojnine uveljavili v času veljavnosti ZPIZ-1. Vsem, ki so se upokojili v obdobju od leta 2000 do leta 2012, naj pri izračunu pokojninske osnove ne bi bili upoštevani prejemki, od katerih so bili obračunani prispevki, določeni v 42. členu ZPIZ-1, in ki so jim bili izplačani v letih od 2002 do 2012. Ker naj pri izračunu pokojninske osnove zato ne bi prihajalo do kršitev takrat veljavne zakonodaje, naj določitev posebnega izrednega pravnega sredstva na njihov položaj ne bi imela vpliva. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-392/98, ki je bila sprejeta leta 2002, naj se na pritožnico ne bi nanašala, saj je bil postopek, v katerem ji je bila priznana in odmerjena pravica do starostne pokojnine, že pravnomočno končan, Ustavno sodišče pa ni določilo podlage za uvedbo novega postopka za take primere. Vlada meni še, da izredno pravno sredstvo, ki ga ZPIZ-2 ureja v 183. členu, ne omogoča razveljavitve ali spremembe dokončnih odločb, izdanih na podlagi zakonskih določb, za katere je Ustavno sodišče ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo, in jih je razveljavilo, pri tem pa ni določilo, da razveljavitev učinkuje za naprej tudi na pravnomočno končane postopke.

7. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96 – v nadaljevanju ZLPP) je določal več mogočih načinov lastninskega preoblikovanja podjetij. Pri lastninskem preoblikovanju z notranjim odkupom delnic so sodelovali tudi zaposleni.(2) Za vplačilo delnic so lahko uporabili tudi del plač. Tudi od tega dela plač so bili plačani prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 7/96) je bila v ZPIZ/92 vnesena določba, po kateri se v pokojninsko osnovo ne šteje del plač, s katerim so bile vplačane delnice za notranji odkup.
8. Do vprašanja, ali je ustavnoskladna ureditev, po kateri se v pokojninsko osnovo ne všteva tudi del plače, s katerim so bile v skladu z ZLPP vplačane delnice za notranji odkup, se je Ustavno sodišče opredelilo v odločbi št. U-I-392/98. Odločilo je, da je četrta alineja 46. člena ZPIZ/92 v delu, ki kljub plačanim prispevkom za obvezno pokojninsko zavarovanje ni dovoljevala vštevanja tega dela plače v pokojninsko osnovo, protiustavna. Ureditev je bila arbitrarna in zato v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, ker brez razloga, ki bi utemeljeval javno korist, ni dovoljevala vštevanja dela plač, s katerim so bile vplačane delnice za notranji odkup, v pokojninsko osnovo.
9. V času, ko je začela učinkovati odločba Ustavnega sodišča št. U-I-392/98, ZPIZ/92 ni več veljal.(3) Nadomestil ga je ZPIZ-1, ki drugače kot ZPIZ/92 ni (več) omogočal ponovne odmere pokojnine ob uporabi posebnega izrednega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe. Po ZPIZ/92 se je namreč dokončna odločba lahko na zahtevo zavarovanca ali po uradni dolžnosti razveljavila ali spremenila z učinkom za naprej: (1) če se je izvedelo za nova dejstva, ki so vplivala na zavarovančevo pravico, ta dejstva pa so nastala po izdaji odločbe, (2) če je bilo o kakšnem pravnem vprašanju kasneje sprejeto stališče, ki je ugodnejše za zavarovanca, ter (3) če so bile s prejšnjo odločbo očitno kršene materialne določbe zakona ali splošnih aktov v zavarovančevo škodo (prvi odstavek 270. člena in prvi odstavek 271. člena ZPIZ/92). Navedeno posebno izredno pravno sredstvo ni bilo časovno omejeno.
10. S 1. 1. 2013 je začel veljati ZPIZ-2, ki v 183. členu (spet) ureja posebno izredno pravno sredstvo razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe.(4) Po prvem odstavku 183. člena ZPIZ-2 se lahko na zahtevo zavarovanca ali po uradni dolžnosti razveljavi ali spremeni dokončna odločba o odmeri pokojnine, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta, tudi če je bila odločba izdana na podlagi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja v škodo ali korist zavarovanca ali uživalca pravic ali Zavoda. Odločba o ponovni odmeri pokojnine se lahko izda v roku desetih let od vročitve dokončne odločbe, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta (drugi odstavek 183. člen ZPIZ-2), učinkuje pa od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi, če pa je bil postopek uveden po uradni dolžnosti, učinkuje od prvega dne naslednjega meseca po izdaji odločbe (tretji odstavek 183. člena ZPIZ-2). V zakonodajnem gradivu je pri obrazložitvi predloga 183. člena ZPIZ-2 (razveljavitev ali sprememba dokončne odločbe in učinek obnove postopka) pojasnjeno, da naj bi predlagano posebno izredno pravno sredstvo, ki ga ZUP ne pozna, omogočalo odpravo posledic napak pri odločanju zaradi napačno uporabljenih podatkov ob upokojevanju posameznika oziroma priznavanju drugih pravic, saj so napake lahko velike in imajo velik vpliv na višino priznane pravice.(5) Ker je razlog za uporabo tega izrednega pravnega sredstva opredeljen zelo široko, ni mogoče pritrditi stališču Državnega zbora in Vlade, da v primeru, kot je obravnavani, na njegovi podlagi ponovna odmera pokojnine ne bi bila mogoča.
11. Ker, kot je bilo navedeno, ZPIZ-1 ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva, kot ga je urejal ZPIZ/92 oziroma ga sedaj ureja ZPIZ-2, v primerih, ko je bilo o pravici do pokojnine dokončno oziroma pravnomočno odločeno pred začetkom učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-392/98, ni bilo mogoče zahtevati ponovne odmere pokojnine, ki bi tudi v teh primerih omogočila odpravo morebitnih prikrajšanj, ki so nastala zaradi uporabe četrte alineje 46. člena ZPIZ/92. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da so bili zavarovanci, pri katerih so v času veljavnosti ZPIZ-1(6) nastale okoliščine (v obravnavanem primeru odločba Ustavnega sodišča št. U-I-392/98), ki bi lahko v času veljavnosti ZPIZ/92 ali v času veljavnosti ZPIZ-2 omogočile uporabo navedenih izrednih pravnih sredstev, v neenakem položaju z drugimi zavarovanci. Le njim ni bila dana možnost doseči ponovno odločanje o njihovi dokončno in pravnomočno priznani in odmerjeni pravici z uporabo posebnega izrednega pravnega sredstva. Glede na navedeno se zastavlja vprašanje, ali je zakonodajalec zavarovance oziroma uživalce pokojnine v času ZPIZ-1 protiustavno neenako obravnaval in je bil zato ZPIZ-1, ker ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva, ki bi omogočal ponovno odmero pokojnine za naprej (tudi) v primerih, kot je obravnavani, v neskladju s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
12. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ustavno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zakonodajalca obvezuje, da bistveno enake položaje obravnava enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011, Uradni list RS, št. 94/11). Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi nikoli ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga, ki izhaja iz narave stvari.
13. Zakonodajalec nima samo pooblastila, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmerjem je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). To pomeni, da zakonodajalec lahko enak položaj pravnih subjektov v različnih zaporednih časovnih obdobjih uredi različno. Samo po sebi to ne pomeni ravnanja v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.(7)
14. Vendar se v primeru, ko se v določenem vmesnem času ureditev spremeni, prej in potem pa se uveljavi bistveno enaka ureditev, lahko zastavi vprašanje spoštovanja načela enakosti (glej 7. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-69/03). To velja tudi za tokratni primer, ko zastavitev tega vprašanja narekuje sama narava pravice, ki je predmet odločanja. Priznanje in odmera pokojnine sta v bistvenem odvisna od plačanih prispevkov, ki so tako kot sama pravica do pokojnine zaradi njenega premoženjskega izraza varovani s 33. členom Ustave (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009, Uradni list RS, št. 54/09). Pravica do pokojnine je sicer kot človekova pravica izrecno zagotovljena tudi v okviru pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Kot nujni, obvezni del pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave je bila opredeljena s spremembo te ustavne določbe leta 2004.(8) Izrecna omemba pravice do pokojnine v prvem odstavku 50. člena Ustave je posledica zavedanja o njeni dolgotrajni naravi in pomembnosti njenega uživanja za posameznika. Zanjo je značilno, da po njenem priznanju in odmeri posamezniku pripada mesečno odmerjeni znesek, ki ga ta prejema za čas svojega življenja. Razen ob spremembah zakona je ta od pravnomočnosti priznanja in odmere pokojnine naprej vedno enak.(9) Za večino upravičencev je glavni vir preživljanja v starosti, saj praviloma nadomešča plačo oziroma drug dohodek iz dela, ki so ga prejemali do upokojitve. Glede na posebno naravo in namen pravice do pokojnine ter glede na specifičen način njenega uživanja terja načelo enakosti, da so posamezniki, ko zahtevajo priznanje in odmero pokojnine, v temelju v enakem položaju. Med seboj se lahko razlikujejo le na podlagi pogojev, ki so podlaga za priznanje pravice in njeno odmero ter so zakonsko opredeljeni.(10) Poleg tega pa morajo biti v enakem položaju, ne glede na to, kdaj zahtevajo priznanje pravice in njeno (ponovno) odmero.
15. Če je zakonodajalec pred uveljavitvijo ZPIZ-1 in od uveljavitve ZPIZ-2 dalje spet posebej uredil možnost ponovnega odločanja o pravicah po teh predpisih, ki vključuje tudi možnost ponovne odmere pokojnine, ker je prejšnja odmera temeljila na zakonski ureditvi, ki jo je Ustavno sodišče spoznalo za protiustavno, bi morali obstajati z vidika načela enakosti razumni razlogi za drugačno ureditev v vmesnem času. Narava in namen pravice do pokojnine ter način njenega uživanja terjajo, da se z veljavnostjo za naprej priznajo pravni učinki odločbe Ustavnega sodišča, s katero je bila ugotovljena protiustavnost četrte alineje 46. člena ZPIZ/92, pri vseh zavarovancih, na položaj katerih je vplivala. V nasprotnem primeru to privede do razlikovanja med njimi glede na to, kdaj so se upokojili oziroma (ne) imeli možnost zahtevati odpravo posledic ugotovljene protiustavnosti pri odmeri njihove pokojnine.(11) Tak neenak položaj je z vidika sedanjega trenutka ustvaril zakonodajalec prav s tem, ko je prej in sedaj dopustil obstoj posebnega izrednega pravnega sredstva, ki omogoča odpravo protiustavnosti, ugotovljene z odločbo Ustavnega sodišča, samo v določenem času vmes pa ga ni dopustil. Zato gre za danes neenak položaj med upoštevanimi primerljivimi uživalci pokojnine. Razumnih razlogov, ki bi dovoljevali neenako obravnavo tistih zavarovancev, ki so se upokojili v času veljavnosti ZPIZ-1 oziroma so v tem času zahtevali odpravo posledic protiustavnosti navedene ureditve, ki je bila podlaga za odmero njihove pokojnine, ni najti. Ker torej za različno obravnavanje zavarovancev oziroma uživalcev pokojnine ni najti razloga, ki bi izhajal iz narave stvari, Ustavno sodišče ugotavlja, da je bil ZPIZ-1 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (1. točka izreka).
16. Ob navedenem pa je treba opozoriti še na naslednje. Zavod vodi in odloča o priznanju in odmeri pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja na podlagi podatkov, ki se zbirajo v matični evidenci zavarovancev in uživalcev teh pravic.(12) Ustavno sodišče je odločbo št. U-I-392/98 sprejelo leta 2002. Kot izhaja iz zapisnika o reviziji podatkov, ki se vodijo v matični evidenci, je Zavod leta 2009 ugotovil pravilne podatke o plačah za leto 1992, torej take, ki so za leto 1992 obsegali tudi del plače, ki so ga zavarovanci leta 1992 namenili za nakup delnic v okviru notranjih odkupov. Šele ta poprava podatkov v matični evidenci za leto 1992 je omogočila pravilen izračun pokojninske osnove in s tem pravilno odmero pokojnine oziroma, povedano drugače, pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja, pomembnega za pravilno odmero pokojnine. Pri tem ne gre za vprašanje zakonitosti odmere pokojnine, na kar opozarjata Državni zbor in Vlada, ampak za vprašanje njene ustavnosti glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-392/98. Izvršitev navedene odločbe pa glede na šele leta 2009 izvedene popravke v matični evidenci do tedaj dejansko sploh ni bila mogoča. Vse navedeno tako utrjuje prepričanje, da je sprejetje te odločitve nujen korak za polno uresničitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-392/98 in s tem za zagotovitev enakega obravnavanja s protiustavno ureditvijo prizadetih zavarovancev, ko gre za uresničevanje njihove pravice iz prvega odstavka 50. člena Ustave.(13)
17. Na sprejetje te odločitve ne more vplivati stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-326/98. Bistvo te odločbe je bilo vprašanje, ali je zakonodajalec lahko uvedel novo posebno izredno pravno sredstvo, ki je poseglo ne le v pravnomočno odločbo, temveč tudi v ustavnopravno varovano pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. V obravnavanem primeru pa ne gre za to, temveč za vprašanje, ali bi moral zakonodajalec zaradi posebne narave pravice do pokojnine v primeru, ko je prej in potem uredil določeno posebno izredno pravno sredstvo, to zaradi ustavne zahteve po enakosti urediti tudi v vmesnem času.

18. Če Ustavno sodišče v okviru presoje na podlagi 47. člena ZUstS ugotovi, da je zakonska določba v neskladju z Ustavo, ima taka ugotovitev učinek razveljavitve. V primeru ZPIZ-1 ugotovitev protiustavnosti takega učinka ne more imeti, ker gre za položaj iz prvega odstavka 48. člena ZUstS, torej za položaj, ko je predpis protiustaven zaradi tega, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urejati, ni uredil. V takem primeru Ustavno sodišče naloži zakonodajalcu, naj v določenem roku ugotovljeno protiustavnost odpravi tako, da ustrezno spremeni ali dopolni zakon (drugi odstavek 48. člena ZUstS). V primeru ZPIZ-1 to ni mogoče, saj ne velja več. ZPIZ-2 pa posebno izredno pravno sredstvo razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe v 183. členu ZPIZ-2 ureja na način, ki ne omogoča pri vseh zavarovancih, pri katerih je na odmero pokojnine vplivala četrta alineja 46. člena ZPIZ/92, odprave posledic uporabe te protiustavne določbe (glej 9. točko te obrazložitve). Ustavno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka te odločbe zaradi varstva pravice iz prvega odstavka 50. člena Ustave v povezavi s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
19. Ustavno sodišče je Zavodu naložilo ponovno odmero pokojnine po uradni dolžnosti v primerih, ko izhaja že iz opravljenih revizij, da bi del plač, s katerim so bile vplačane delnice za notranji nakup, moral biti upoštevan pri izračunu pokojninske osnove, pa zaradi uporabe protiustavne četrte alineje 46. člena ZPIZ/92 ni bil. Za ponovno odmero je določilo rok 60 dni po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
20. Da bi zavarovanci oziroma uživalci pokojnine, pri katerih Zavod (še) ni opravil revizije podatkov o zavarovalnih dobah in zavarovalnih osnovah, lahko preverili, ali so bile delnice za notranji nakup vplačane z delom plače, ki bi se moral všteti v pokojninsko osnovo, je Ustavno sodišče določilo tudi rok, v katerem lahko ti zahtevajo izvedbo revizije in na podlagi ugotovitev revizije zahtevajo ponovno odmero pokojnine (3. točka izreka).
21. Ustavno sodišče je določilo, da Zavod odmeri pokojnino po prvem odstavku 183. člena ZPIZ-2 ne glede na to, koliko časa je preteklo od dokončnosti odločbe o priznanju in odmeri pokojnine. Za tako rešitev se je odločilo, ker že sam 183. člen ZPIZ-2 omogoča uporabo izrednega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe za obdobje desetih let od vročitve dokončne odločbe zavarovancu ali uživalcu, s čimer pokriva večino obdobja veljave ZPIZ-1, vendar pa, kot je bilo že navedeno, ne omogoča ponovne odmere pokojnine za vse zavarovance, katerim je bila pokojnina odmerjena tudi z uporabo protistavne četrte alineje 46. člena ZPIZ/92 (4. točka izreka).
22. Glede učinkovanja odločbe o ponovni odmeri pokojnine je Ustavno sodišče odločilo, da ta učinkuje od prvega dne naslednjega meseca od njene izdaje, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti, oziroma od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi, če je bila dana zahteva, torej za naprej, za zavarovance oziroma uživalce pokojnine, ki so že zahtevali ponovno odmero pokojnine pred objavo te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, pa od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi. Ustavno sodišče se je za tak način izvršitve odločilo zato, da bi omogočilo enako obravnavanje zavarovancev oziroma uživalcev pokojnine pri odpravi morebitnih prikrajšanj,(14) do katerih je prišlo na podlagi protiustavne četrte alineje 46. člena ZPIZ/92, in ne glede na to, ali je bila ponovna odmera pokojnine že zahtevana pred objavo te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. To pomeni, da morebitna zavrženja zahtev za ponovno odmero pokojnine in odprti sodni postopki v zvezi s tem ne preprečujejo ravnanja po načinu izvršitve iz te odločbe oziroma vodenja postopka ponovne odmere pokojnine po prvem odstavku 183. člena ZPIZ-2. Dejstvo, da so nekateri zavarovanci oziroma uživalci pokojnine vložili zahtevo za ponovno odmero pokojnine, pa je bila ta že pred objavo te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije zavržena ali pa o zavrženju še ni dokončno oziroma pravnomočno odločeno, je Ustavno sodišče upoštevalo pri določitvi trenutka, od katerega v tem primeru učinkuje ponovna odmera pokojnine (5. točka izreka).

23. Ker izpodbijani odločitvi sodišč temeljita na ureditvi, ki je bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavni pritožbi in razveljavilo sodbi Vrhovnega in Višjega sodišča. Zadevo je vrnilo Višjemu delovnemu in socialnemu sodišču v novo odločanje (6. točka izreka), v katerem bo sodišče moralo upoštevati stališča iz te odločbe.
24. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavilo že zaradi kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave, drugih zatrjevanih kršitev človekovih pravic ni presojalo.

25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena, drugega odstavka 40. člena ZUstS ter prvega in drugega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

(1) Zavod je pritožničino vlogo obravnaval tudi kot predlog za obnovo postopka, vendar zaradi poteka objektivnega roka za obnovo o njem ni vsebinsko odločal.
 
(2) O tem obširno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-392/98 (glej 14. do 17. točko obrazložitve).
 
(3) Ustavno sodišče je četrto alinejo 46. člena ZPIZ/92 v delu, ki kljub plačanim prispevkom za obvezno pokojninsko zavarovanje ni dovoljevala vštevanja tega dela plače v pokojninsko osnovo, presojalo, ker je pobudnica v skladu s 47. členom ZUstS izkazala obstoj pravovarstvene potrebe za presojo neveljavnega predpisa.
 
(4) Za uveljavljanje pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja se sicer praviloma, razen če matični oziroma področni predpis ne določa drugače, uporabljajo določbe splošnega upravnega postopka. Navedeno je veljalo tako za ZPIZ/92, ZPIZ-1 kot tudi ZPIZ-2.
 
(5) Glej Predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012, EPA-730-VI, str. 373.
 
(6) ZPIZ-1 je začel veljati 1. 1. 2000.
 
(7) Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-69/03 z dne 20. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 75).
 
(8) Ustavni zakon o spremembi 50. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 69/04 – UZ50).
 
(9) Po ustavnosodni presoji usklajevanje višine pokojnine ne pomeni posega v pravnomočno odločbo o priznanju in odmeri pravice do pokojnine (tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993, Uradni list RS, št. 24/93).
 
(10) V skladu z drugim odstavkom 50. člena Ustave država ureja obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter skrbi za njegovo delovanje. Ker se pravica do pokojnine iz prvega odstavka 50. člena Ustave uresničuje pod pogoji, določenimi z zakonom, navedeno pomeni tudi obveznost zakonodajalca, da določi krog upravičencev, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravice ter njen obseg (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003, Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98).
 
(11) Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-61/00 z dne 18. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 97/03, in OdlUS XII, 76), in dopolnilno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-29/96 z dne 8. 1. 1998, Uradni list RS, št. 7/98, in OdlUS VII, 3).
 
(12) V času veljavnosti ZPIZ-1 je matično evidenco urejal Zakon o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list RS, št. 81/00, 111/07 in 25/11 – ZMEPIZ), sedaj jo ureja Zakon o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list RS, št. 111/13 in 97/14 – ZMEPIZ-1).
 
(13) Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93, in OdlUS II, 109).
 
(14) Primerjaj 16. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-61/00 z dne 18. 9. 2003 (Uradni list RS, št. 97/03, in OdlUS XII, 76).