Številka:	U-I-294/12-20
Datum:	10. 6. 2015

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 10. junija 2015

1. Tretji stavek drugega odstavka in tretji stavek tretjega odstavka 74. člena Zakona o duševnem zdravju (Uradni list RS, št. 77/08) se razveljavita.

2. Razveljavitev začne učinkovati eno leto po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do drugačne zakonske ureditve oziroma najkasneje do izteka roka iz prejšnje točke mora biti zagotovljena sodna kontrola odvzema prostosti osebam, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost. Oseba, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, se sprejme v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika. V osmih dneh po njenem sprejemu v varovani oddelek mora dati socialnovarstveni zavod sodišču predlog po postopku iz 75. člena Zakona o duševnem zdravju.

4. V primerih, v katerih so bile osebe, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost, v varovane oddelke sprejete na podlagi ureditve iz 1. točke izreka te odločbe in so v njih na dan objave te odločbe, mora dati socialnovarstveni zavod sodišču predlog po postopku iz 75. člena Zakona o duševnem zdravju v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Predlagatelj izpodbija drugi in tretji odstavek 74. člena Zakona o duševnem zdravju (v nadaljevanju: ZDZdr) v delu, ki ureja postopek sprejema osebe, ki ji je bila odvzeta poslovna sposobnost, v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda. Meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju s tretjim in četrtim odstavkom 5. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št.  33/94, MP, št.  7/94 – v nadaljevanju: EKČP) ter 14., 19., 22. in 23. členom Ustave, ker osebi z odvzeto poslovno sposobnostjo v primeru sprejema v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika ne zagotavlja sodnega varstva. Poudarja, da izpodbijana ureditev osebi, ki ji je bila odvzeta poslovna sposobnost, sploh ne omogoča sodelovanja v postopku sprejema v varovani oddelek. Sprejem osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, v varovani oddelek po 74. členu ZDZdr se namreč šteje za sprejem s privolitvijo, čeprav v sprejem privoli le zakoniti zastopnik. Pri tem ZDZdr tudi ne določa kakršnekoli oblike kontrole odločitve zakonitega zastopnika. Sodno varstvo naj bi bilo v teh primerih povsem izključeno. Takšna ureditev naj bi se pomembno razlikovala od predhodne ureditve po Zakonu o nepravdnem postopku (Uradni list SRS, št.  30/86 in nasl. – v nadaljevanju: ZNP), ki je v 71. členu določal pridržanje osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, za pridržanje brez privolitve in ji zagotavljal sodni nadzor. Predlagatelj glede na navedeno meni, da je ZDZdr v primerjavi s prejšnjo ureditvijo močno poslabšal položaj teh oseb in jih izpostavil možnim zlorabam. Osebi, ki je v varovani oddelek sprejeta s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika, bi morala biti zagotovljena procesna jamstva iz tretjega in četrtega odstavka 5. člena EKČP. Ker to ni tako, naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju s 5. členom EKČP in z 8. členom Ustave. Predlagatelj meni tudi, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 19. členom Ustave, saj gre za de facto odvzem prostosti oziroma za poseg v pravico do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena Ustave) in ZDZdr ne določa postopka, v katerem bi ustrezen (sodni) organ po izvedenem dokaznem postopku odločil o predlogu za omejitev pravice do osebne svobode osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost. Tej osebi naj izpodbijana ureditev ne bi dajala niti osnovnih zagotovil, ki bi omogočala pošten in kontradiktoren postopek, tj. pravice do zagovornika in pravice, da se o njenem zdravstvenem stanju izreče izvedenec, ki ni (npr. pogodbeno) vezan na zavod, kjer bo oseba pridržana. Ta oseba naj bi bila tako postavljena v slabši položaj kot oseba, ki ji poslovna sposobnost ni odvzeta. Predlagatelj meni, da bi v primerih, ko gre za vprašanje osebne svobode posameznika, zakoniti zastopnik osebi z odvzeto poslovno sposobnostjo lahko le pomagal pri odločitvi, ne bi pa je smel pri izražanju takšne volje zastopati ali njeno voljo celo nadomestiti. Predlagatelj opozarja, da ta poseg v osebno svobodo ni z ničimer omejen, določena ni nikakršna kontrola. Namestitev v varovanem oddelku lahko prekliče le zakoniti zastopnik. Takšen poseg v osebno svobodo naj bi bil zato arbitraren in nesprejemljiv. Na potrebo po sodnem nadzoru v takšnih primerih naj bi izrecno opozorilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v sodbah v zadevah Shtukaturov proti Rusiji z dne 27. 3. 2008 in Stanev proti Bolgariji z dne 17. 1. 2012. Poleg tega različni pravni akti Sveta Evrope ter Konvencija o pravicah invalidov (Uradni list RS, št.  37/08, MP, št.  10/08 – v nadaljevanju: MKPI) določajo potrebo po zagotavljanju varstva človekovih pravic in dostojanstva oseb z duševnimi motnjami, zlasti tistih, ki so hospitalizirane ali zdravljene proti svoji volji. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 23. členom Ustave, saj tej osebi ni zagotovljeno sodno varstvo glede zakonitosti njenega pridržanja. Ker izpodbijana ureditev tudi ne določa možnosti njene (aktivne) udeležbe pred sodiščem in s tem zato ne zagotavlja učinkovite uresničitve njenih pravic, je tudi v neskladju z 22. členom Ustave. Oseba z odvzeto poslovno sposobnostjo, ki je s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika sprejeta v varovani oddelek, naj bi bila tudi v neenakopravnem položaju z drugimi pridržanimi osebami po ZDZdr in zato gre tudi za kršitev 14. člena Ustave. Le v njenem primeru naj bi o sprejemu v varovani oddelek kot o odpustu iz tega oddelka odločal izključno njen zakoniti zastopnik.

2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo predlagatelja navaja, da izpodbijana ureditev izhaja iz predpostavke voljne nesposobnosti, ki osebi onemogoča podati privolitev. Ker naj oseba, ki ji je bila odvzeta poslovna sposobnost, ne bi bila sposobna podati privolitve, njeno voljo nadomesti volja skrbnika. Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št.  69/04 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZZZDR), ki ureja naloge skrbnika osebe z odvzeto poslovno sposobnostjo, je vzpostavil tudi mehanizme, ki naj bi zagotovili zaščito varovančevih koristi, ter določil obveznost nadzora nad delom skrbnika in njegovega poročanja centru za socialno delo. Zato Državni zbor meni, da je tej osebi pravno oziroma sodno varstvo zagotovljeno v postopku odvzema poslovne sposobnosti kot tudi v postopku glede postavitve pod skrbništvo, imenovanja ali razrešitve skrbnika ter glede določitve obsega skrbnikovih nalog. ZDZdr je zaradi varstva pravic oseb na področju duševnega zdravja določil tudi institut zastopnika. Državni zbor meni, da izpodbijane ureditve, kljub temu da posega v osebno svobodo, ni mogoče enačiti z odvzemom prostosti v smislu četrtega odstavka 5. člena EKČP ter 19., 32., 34. in 35. člena Ustave. Meni tudi, da niso podana druga zatrjevana neskladja izpodbijane ureditve z Ustavo.

3. Mnenje je predložila tudi Vlada, ki opozarja, da je za sprejem osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, v varovani oddelek potrebna hkratna izpolnjenost pogojev iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr ter privolitev njenega zakonitega zastopnika. Pogoji iz prvega odstavka naj bi bili bistveni razlogi za sprejem v varovani oddelek. Obstoj teh razlogov naj bi bilo treba spremljati in preverjati ves čas bivanja osebe v varovanem oddelku. Socialnovarstveni zavod naj bi zato moral sam ugotoviti, da obstaja pri določeni osebi potreba po stalni oskrbi in varstvu, ki ju ni mogoče zagotoviti na drug način. Če se med izvajanjem storitev za osebo v tovrstnem oddelku ugotovi, da so prenehali razlogi za njeno namestitev v takšnem oddelku oziroma pogoji iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr, naj bi se oseba premestila oziroma odpustila iz varovanega oddelka, ne da bi bilo treba za to pridobiti še soglasje njenega zakonitega zastopnika. Vlada se tudi ne strinja s trditvijo predlagatelja, da je ZDZdr močno poslabšal položaj oseb z odvzeto poslovno sposobnostjo. Po njenem mnenju ZNP ni urejal postopka sprejema teh oseb v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda.

4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju. Predlagatelj v odgovoru na navedbe Državnega zbora in Vlade v celoti vztraja pri svoji zahtevi. Glede navedbe Vlade, da zakoniti zastopnik le nadomesti privolitev osebe v postopku sprejema v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda, potem ko so bili že izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr za njeno bivanje v tem oddelku, pa še dodaja, da je prav v tem bistvena spornost izpodbijane ureditve. Oseba, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, naj prav zato (ker se šteje, da gre za sprejem s privolitvijo) v tem postopku sploh ne bi mogla sodelovati. Na navedbo Vlade, da izpodbijana ureditev sledi ureditvi skrbništva po ZZZDR, pa odgovarja, da je na spornost podobne ureditve skrbništva v Republiki Hrvaški že opozoril Mental Disability Advocacy Center v študiji »Daleko od očiju«, ki je dostopna na spletni strani te organizacije. Glede mnenja Vlade, da do sprejema ZDZdr postopek sprejema oseb v varovani oddelek ni bil zakonsko urejen, pa navaja, da je bila po njegovih ugotovitvah, zapisanih v Letnem poročilu varuha za leto 2008, praksa okrajnih sodišč glede pridržanj v socialnovarstvenih zavodih in domovih starejših različna.

5. ZDZdr določa sistem zdravstvene in socialnovarstvene skrbi na področju duševnega zdravja, nosilce oziroma nosilke te dejavnosti ter pravice osebe med zdravljenjem v oddelku pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice, obravnavo v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda in v nadzorovani obravnavi (prvi odstavek 1. člena ZDZdr). Programi in storitve¹ po ZDZdr se izvajajo kot javna služba (4. člen ZDZdr).²

6. Ena izmed storitev oziroma programov po ZDZdr je obravnava oseb v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda. Gre za obliko pomoči osebam s težavami v duševnem zdravju, katerih (psihiatrično) zdravljenje je zaključeno oziroma pri katerih ne obstaja več potreba po akutnem bolnišničnem zdravljenju, njihove potrebe pa narekujejo stalno oskrbo in varstvo, saj same, s pomočjo družinskega pomočnika ali s pomočjo svojcev niso sposobne skrbeti za svoje življenjske potrebe (zaradi česar je lahko ogroženo njihovo zdravje, morebiti celo življenje). Ne gre torej samo za zdravljenje, ampak tudi za socialnovarstveni ukrep, zaradi česar je obravnavo v varovanem oddelku treba šteti za storitev, v kateri se prepletata pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave ter pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave.

7. V varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda se sprejme oseba, pri kateri morajo biti podani vsi naslednji pogoji:

– če je akutno bolnišnično zdravljenje zaključeno oziroma ni potrebno,

– če potrebuje stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju ali na drug način,

– če ogroža svoje življenje ali življenje drugih ali če huje ogroža svoje zdravje ali zdravje drugih ali povzroča hudo premoženjsko škodo sebi ali drugim,

– če je ogrožanje iz prejšnje alineje posledica duševne motnje, zaradi katere ima oseba hudo moteno presojo realnosti in sposobnost obvladovanja svojega ravnanja,

– če navedenih vzrokov in ogrožanja iz tretje in četrte alineje tega odstavka ni mogoče odvrniti z drugimi oblikami pomoči (izven socialnovarstvenega zavoda, v nadzorovani obravnavi),

– če izpolnjuje druge pogoje za sprejem v socialnovarstveni zavod, ki jih določajo predpisi s področja socialnega varstva (prvi odstavek 74. člena ZDZdr).

8. Ob kumulativno izpolnjenih navedenih pogojih se oseba sprejme v varovani oddelek z njeno privolitvijo ali brez nje (73. člen ZDZdr). Sprejem v varovani oddelek brez privolitve je dopusten le na podlagi sklepa sodišča po postopku, za katerega se smiselno uporabljajo 40. do 52. člen ZDZdr, ki urejajo sprejem na zdravljenje brez privolitve v psihiatrično bolnišnico v oddelek pod posebnim nadzorom na podlagi sklepa sodišča (75. člen ZDZdr).³ V postopku je obvezno zastopanje osebe po pooblaščencu, ki je odvetnik (prvi odstavek 31. člena ZDZdr). Osebo po odredbi sodišča pregleda izvedenec psihiatrične stroke in o njenem zdravstvenem stanju poda mnenje (prvi odstavek 43. člena ZDZdr). Sodišče odloča o sprejemu osebe na podlagi neposrednega stika z njo, tako da jo pred izdajo sklepa vidi in se z njo, če to dopušča njeno zdravstveno stanje, pogovori (drugi odstavek 46. člena ZDZdr). Če oseba ni poslovno sposobna, ji sodišče omogoči, da samostojno opravlja procesna dejanja, če je sposobna razumeti pomen in pravne posledice takih dejanj (drugi odstavek 32. člena ZDZdr). Za odpust iz varovanega oddelka se smiselno uporablja 71. člen ZDZdr, ki ureja odpust osebe iz oddelka pod posebnim nadzorom. V primeru, da se oseba v varovani oddelek sprejme z njeno privolitvijo, mora biti ta izraz svobodne volje, ki temelji na razumevanju položaja in je izoblikovana na podlagi primernega pojasnila o naravi in namenu obravnave. Privolitev mora biti pisna (drugi odstavek 74. člena ZDZdr). Oseba, ki je privolila v sprejem v varovani oddelek, lahko kadarkoli, izrecno ali z dejanji, iz katerih je to mogoče sklepati, privolitev prekliče in zahteva, da se jo odpusti iz varovanega oddelka.

9. Za osebo, ki ji je bila odvzeta poslovna sposobnost,⁴ da privolitev za sprejem v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda njen zakoniti zastopnik.⁵ Ta lahko zahteva tudi odpust varovanca, tako da prekliče svojo privolitev (drugi in tretji odstavek 74. člena ZDZdr). Zakoniti zastopnik na ta način nadomesti voljo osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost. Zato se šteje, da se ta oseba zdravi oziroma oskrbuje v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda prostovoljno.

10. Predmet obravnave v tej zadevi je postopek sprejema osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, v obravnavo v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda⁶ s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika, kot ga urejata tretji stavek drugega odstavka in tretji stavek tretjega odstavka 74. člena ZDZdr. Predlagateljev temeljni očitek je, da izpodbijana ureditev, kljub temu da je zakonsko opredeljena kot »sprejem s privolitvijo«, protiustavno posega v pravico osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in prvega odstavka 5. člena EKČP.

11. Ustava zagotavlja pravico do osebne svobode v prvem odstavku 19. člena in glede vseh primerov omejitve osebne svobode uveljavlja posebna jamstva. Splošno jamstvo v zvezi z omejitvijo pravice do osebne svobode je opredeljeno v drugem in tretjem odstavku 19. člena Ustave. V drugem odstavku 19. člena Ustava določa, da se nikomur ne sme vzeti prostost, razen v primerih in po postopku, ki ga določa zakon. Poseg v pravico do osebne svobode je zato dopusten le v zakonsko določenih primerih in po zakonsko določenem postopku odvzema prostosti.⁷ V tretjem odstavku 19. člena Ustave pa so določena še dodatna jamstva osebi, ki se ji odvzema prostost (pouk o razlogih za odvzem prostosti ter pouk o določenih pravicah). Ta procesna jamstva je treba smiselno upoštevati v vsakem postopku odvzema prostosti.⁸ Iz Ustave torej ne izhaja, da bi o odvzemu prostosti vedno, ne glede na naravo in namen tega ukrepa, morali odločati (le) v kazenskem postopku oziroma v postopku, ki zadosti jamstvom glede kazenskega postopka.⁹

12. Ustavodajalec je torej z drugim odstavkom 19. člena Ustave prepustil zakonu, da uredi primere, v katerih je dopustno poseči v pravico do osebne svobode, in določi postopek, po katerem morajo ravnati pristojni državni organi v takšnih primerih. Pri tem mora zakonodajalec spoštovati druge ustavne določbe, še posebej tretji odstavek 15. člena Ustave, po katerem je človekove pravice in temeljne svoboščine mogoče omejiti le v primerih, ki jih določa Ustava, oziroma zaradi pravic drugih, ter načela pravne države iz 2. člena Ustave, med njimi pa splošno načelo sorazmernosti, ki veže zakonodajalca pri določitvi omejitev človekovih pravic. Ustavno sodišče je že v odločbi št.  U-I-18/93 poudarilo, da sta navedena temeljna pogoja (tj. zakon mora določiti primere in postopek odvzema prostosti) za dopustnost posega v pravico do osebne svobode natančneje določena v nadaljnjih določbah Ustave, zlasti tistih, ki urejajo ustavna procesna jamstva (22., 23. in 25. člen Ustave). Prostost se sme torej omejiti samo v primerih, ki so izrecno določeni z zakonom, in po postopku, ki ga, upoštevaje ustavno procesna jamstva, določa zakon. Pravica biti subjekt tega postopka, ki jo zagotavlja 34. člen Ustave, je temeljna predpostavka ustavnoskladne omejitve prostosti.

13. Pravico do osebne svobode, podobno kot Ustava, zagotavlja tudi prvi odstavek 5. člena EKČP. Ta vsebuje enako zapoved, kot je določena v drugem odstavku 19. člena Ustave, s tem da izčrpno določa primere, v katerih je dovoljeno posamezniku vzeti prostost. Med njimi v točki e)¹⁰ prvega odstavka določa zakonito pridržanje duševno bolnih oseb (persons of unsound mind, aliéné). V drugem odstavku 5. člena določa, da je treba ob odvzemu prostosti vsakogar takoj poučiti v jeziku, ki ga razume, o vzrokih za odvzem prostosti in česa ga dolžijo. V tretjem in četrtem odstavku 5. člena pa določa procesna jamstva, ki morajo biti zagotovljena v postopku odločanja o odvzemu prostosti (takojšnja privedba osebe pred sodnika; sojenje v razumnem roku ali izpustitev iz pripora; pravica začeti postopek, v katerem bo sodišče hitro odločilo o zakonitosti odvzema prostosti in odredilo izpustitev, če je odvzem nezakonit). Slednja, tj. pravica do sodnega varstva (sodnega nadzora) glede zakonitosti pridržanja, je ena izmed temeljnih pravic prisilno pridržane osebe z duševno motnjo. Zahtevi iz četrtega odstavka 5. člena EKČP je zadoščeno, če je osebi z duševno motnjo zagotovljena možnost, da sodišču predlaga, naj preveri, ali (še) obstajajo zakonski razlogi za pridržanje, oziroma če je zagotovljeno avtomatično periodično preverjanje, ali so še podani razlogi za prisilno pridržanje.¹¹ Takšno stališče ESČP izhaja že iz sodbe v zadevi Winterwerp proti Nizozemski z dne 24. 10. 1979, v kateri je to sodišče izreklo, da je bistvenega pomena, da ima oseba zagotovljen dostop do sodišča in možnost, da se izjavi, bodisi sama bodisi, kadar to ni mogoče, po neki obliki zastopanja. ESČP torej tudi v tovrstnih postopkih zahteva spoštovanje pravice do kontradiktornega postopka. V postopku pred sodiščem mora biti zagotovljena t. i. »enakost orožij«.¹² Pri tem je pomembno, da ima prisilno pridržana oseba možnost vpogledati v dokumentacijo, ki vsebuje informacije, na podlagi katerih je bila pridržana, in da lahko predloži nasprotne dokaze.¹³

14. ESČP je v sodbi v zadevi Winterwerp proti Nizozemski postavilo tri temeljne zahteve, ki morajo biti izpolnjene za zakonito pridržanje oseb z duševno motnjo.¹⁴ Po stališču ESČP je prisilno pridržanje oseb z duševno motnjo dopustno le, če je pri osebi na podlagi objektivnih zdravstvenih standardov izkazana duševna motnja (mental disorder, troubles mentaux) in če zaradi narave oziroma stopnje duševne motnje bolnik predstavlja resno nevarnost za druge ali zase. Tretja zahteva se nanaša na trajanje pridržanja. Pridržanje lahko traja le toliko časa, kolikor traja duševna motnja, ki ga upravičuje. ESČP poudarja, da mora biti psihiatrično pridržanje medicinsko indicirano.¹⁵ Vendar pa dopušča, da se v nujnih primerih oseba z duševno motnjo prisilno pridrži tudi brez predhodnega izčrpnega zdravstvenega pregleda.¹⁶ Po praksi ESČP te zahteve ne veljajo le za primer pridržanja na podlagi odločitve sodišča, temveč tudi (še toliko bolj) v primerih, ko je pridržanje osebe posledica odločitve oziroma predloga druge fizične osebe, tj. skrbnika pridržane osebe, oblast pa je v postopek pridržanja na razne načine vključena oziroma vpletena.¹⁷

15. Glede na to, da ZDZdr sprejem osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika obravnava enako kot sprejem osebe, ki da privolitev sama, torej kot sprejem s privolitvijo, je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali v obravnavanem primeru gre za poseg v osebno svobodo. Oseba, ki je v varovani oddelek sprejeta s privolitvijo njenega zakonitega zastopnika in ne po svoji lastni privolitvi, prav tako po svoji volji oddelka ne more zapustiti. Zapusti ga lahko le v primeru, da socialnovarstveni zavod ugotovi, da niso več podani pogoji iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr, ali če namestitev v varovani oddelek prekliče njen zakoniti zastopnik. Ob tem je treba ugotoviti še, da ZDZdr časovno ne omejuje namestitve osebe, ki je bila v varovani oddelek sprejeta s privolitvijo zakonitega zastopnika, kar pa je drugače od namestitve oseb na podlagi sklepa sodišča. Zadržanje v varovanem oddelku na podlagi sklepa sodišča se lahko določi za največ eno leto. Podaljšanje zadržanja je mogoče le na podlagi sklepa sodišča pod pogoji, določenimi v 70. členu ZDZdr. Že navedeno nedvomno pomeni, da izpodbijani ukrep posega v pravico teh oseb do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave.¹⁸

16. Prva zahteva za dopustnost odvzema prostosti po drugem odstavku 19. člena Ustave je, da gre za primer, ki ga določa zakon. EKČP izrecno določa primere, v katerih je posamezniku dovoljeno odvzeti prostost. Med te primere EKČP, kot je bilo že navedeno, uvršča zakonito pridržanje oseb z duševno motnjo (točka e) prvega odstavka 5. člena). Tako EKČP kot Ustava določata enako varstvo pravice do osebne svobode. Zato je Ustavno sodišče presojo izpodbijane ureditve opravilo v okviru Ustave.¹⁹ ZDZdr v prvem odstavku 74. člena določa materialnopravne (vsebinske) pogoje za sprejem osebe v varovani oddelek. Zakonodajalec je z opredelitvijo pogojev (povzetih v ˝+ki te obrazložitve) za odvzem prostosti osebam, pri katerih so podane okoliščine iz prvega odstavka 74. člena ZDZdr, zadostil zahtevi po zakonski določitvi posega v osebno svobodo osebe z duševno motnjo.

17. Druga zahteva, ki izhaja iz drugega odstavka 19. člena Ustave, je, da do odvzema prostosti pride le »po postopku, ki ga določa zakon«. Ustavno sodišče je že v odločbi št.  U-I-18/93 poudarilo, da okvir zakonodajalčevega urejanja postopka določa Ustava. Tudi postopek mora biti vnaprej določen in skladen z ustavno procesnimi jamstvi. ESČP v zvezi z zahtevo po zakonitosti postopka odvzema prostosti ne zahteva le, da je postopek odvzema prostosti urejen z zakonom ter da je posamezni odvzem prostosti izveden skladno s temi pravili, temveč tudi, da je zakonska ureditev skladna z EKČP, vključno s splošnimi načeli, v njej izraženimi ali z njo zajetimi.²⁰ Poudarja, da je »zakonsko določen postopek odvzema prostosti« le postopek, ki je pošten in ustrezen, tj. da lahko katerikoli ukrep, ki ima za posledico odvzem prostosti, odredi in izvrši le ustrezen organ ter da ta ukrep ne sme biti arbitraren.²¹ Temeljni namen prvega odstavka 5. člena EKČP je varstvo posameznika pred arbitrarnostjo.²² ESČP tudi poudarja, da za »nearbitraren« odvzem prostosti v smislu prvega odstavka 5. člena EKČP ne zadošča možnost naknadnega sodnega preverjanja zakonitosti odvzema prostosti, kot ga zahteva četrti odstavek 5. člena EKČP. Jamstev, ki izhajajo iz prvega odstavka 5. člena EKČP, ni mogoče enačiti z jamstvi, ki izhajajo iz četrtega odstavka 5. člena EKČP. Prvi odstavek namreč strogo razmejuje okoliščine, v katerih je nekomu mogoče odvzeti prostost, četrti pa zahteva naknadno presojo zakonitosti odvzema prostosti.²³ Enakovredno je tako treba zagotoviti izpolnjevanje pogojev za odvzem prostosti kot pogojev za njegovo naknadno kontrolo.

18. Navedena ustavna procesna jamstva zagotavlja tudi Ustava. Pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave oziroma iz nje izvirajoča procesna jamstva morajo biti zagotovljena v vseh postopkih odločanja o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih posameznikov. Pravica do izjave je njen neposredni in najpomembnejši izraz.²⁴ Zagotavlja, da bo vsakomur omogočeno priti do besede v postopku, ki zadeva njegove pravice in interese, in tako preprečuje, da bi človek postal le predmet postopka.²⁵ Postopek sprejema v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda osebi, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, ne daje pravice do izjave oziroma ji ne daje nikakršne možnosti, da bi lahko sodelovala v postopku odvzema njene prostosti. Zanikanje pravic iz 22. člena Ustave osebi, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, v tem postopku je posledica napačne domneve (glej odgovor nasprotnega udeleženca, 2. točka obrazložitve), da oseba, ki nima poslovne sposobnosti,²⁶ tudi ni sposobna privoliti v medicinski poseg oziroma drug podoben ukrep ali ga zavrniti. Ocena, ali je posameznik (ne le oseba z duševnimi motnjami) privolitveno sposoben, je pridržana zdravniku oziroma drugemu izvajalcu zdravstvene oskrbe. Ker je za vsak poseg ali zdravljenje potrebna pacientova privolitev, jo zdravnik oceni za vsak posamičen primer zdravljenja posebej. Izjeme mora zakonodajalec izrecno določiti. Nujni pogoj za t. i. informirano privolitev²⁷ je izvedba pojasnilne dolžnosti, h kateri zdravnika zavezuje (tudi) tretji odstavek 51. člena Ustave, po katerem nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon.²⁸ Pri podajanju pojasnila pa mora zdravnik vedno izhajati iz okoliščin posameznega primera oziroma mora pojasnilo vedno prilagoditi posameznemu pacientu.²⁹ Za pravno veljavnost privolitve zadošča (že) razsodnost – določena stopnja zrelosti,³⁰ ki omogoča razumeti pomen pojasnila in se na podlagi tega ustrezno odločiti.³¹ To na drugi strani pomeni, da lahko v medicinski ali podoben poseg privoli tudi oseba, ki ji je bila zaradi težav v duševnem zdravju odvzeta poslovna sposobnost (in je bila postavljena pod skrbništvo), kot tudi, da v medicinski poseg ne more veljavno privoliti oseba, čeprav ji poslovna sposobnost ni bila odvzeta.³² Le zgolj lastnost osebe, da ji je odvzeta poslovna sposobnost, torej ne more pomeniti, da oseba ni sposobna razumeti pomena in posledic svoje odločitve na drugih področjih, ki za veljavnost njenih odločitev ne zahtevajo poslovne sposobnosti.³³

19. ZDZdr standarde oziroma merila za privolitveno oziroma zavrnitveno sposobnost (sicer) povzema po Zakonu o pacientovih pravicah (Uradni list RS, št.  15/08 − v nadaljevanju: ZPacP),³⁴ ki je v razmerju do ZDZdr splošni predpis. V prejšnji točki navedena v teoriji in praksi sprejeta stališča (iz njih izhaja tudi ZPacP) je zakonodajalec pri obravnavnem ukrepu zanemaril. Izpodbijana ureditev tako zaradi domneve, da je oseba, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, tudi nesposobna privoliti v zdravljenje in oskrbo v varovanem oddelku oziroma ju zavrniti, vzpostavlja avtomatizem, ki v celoti onemogoča oceno, ali je oseba privolitveno oziroma zavrnitveno sposobna, s tem pa preprečuje njeno vključitev v postopek odvzema njene prostosti. Njeno voljo in s tem vsa jamstva poštenega postopka, ki ji jih Ustava zagotavlja v okviru 22. člena, nadomesti izjava njenega zakonitega zastopnika. Skrbi, ki jo po izrecni zakonski opredelitvi zakoniti zastopnik oziroma skrbnik izvršuje za osebo svojega varovanca (207. člen ZZZDR), ni mogoče razumeti tako, da obsega tudi odločanje o odvzemu njegove svobode za potrebe zdravljenja oziroma socialnovarstvene oskrbe. Odvzem prostosti je tako pomembna vrednota, da mora biti posledica odločitve v poštenem postopku. Pri tem pa je treba poudariti, da je pošten postopek, ko gre za osebe z duševnimi motnjami in zato lahko tudi s težavami pri izvrševanju svoje (svobodne) volje, le tak, ki jim kljub temu omogoča čim bolj celovito in popolno sodelovanje v postopku in s tem tudi izvrševanje njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. K takšni (prilagojeni) ureditvi postopka zavezuje zakonodajalca tudi prvi odstavek 52. člena Ustave, ki invalidom v skladu z zakonom zagotavlja posebno varstvo.³⁵ V tak postopek lahko na ustrezen način vključi tudi zakonitega zastopnika (skrbnika osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost), saj je skrb za varovanca njegova temeljna naloga. Pri tem mora upoštevati tudi MKPI, s podpisom katere se je Republika Slovenija zavezala, da bo zagotovila in spodbujala polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršnekoli diskriminacije zaradi invalidnosti ter da bo sprejela ustrezne zakonodajne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija (4. člen MKPI).³⁶ V zvezi s tem je treba opozoriti tudi na stališča Odbora Organizacije združenih narodov za zaščito in uveljavitev pravic invalidov v zvezi s splošnimi obveznostmi držav članic po MKPI.³⁷ Kot opozarja Odbor, MKPI od držav podpisnic zahteva odpravo sistemov skrbništva (in s tem odvzema poslovne sposobnosti) in njihovo nadomestitev s sistemi podpore pri odločanju.³⁸

20. Izpodbijana ureditev sprejema oseb, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost, v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda ne izpolnjuje zahtev, ki glede postopka, po katerem je lahko odvzeta prostost, izhajajo iz drugega odstavka 19. člena Ustave (in so natančneje opredeljene z drugimi ustavnimi določbami). Ustavno sodišče je zato tretji stavek drugega odstavka 74. člena ZDZdr, ki se glasi: »Za osebo, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, da privolitev njen zakoniti zastopnik,« in tretji stavek tretjega odstavka 74. člena ZDZdr, ki se glasi: »Enako ravna socialno varstveni zavod v primeru, če privolitev prekliče zakoniti zastopnik,« razveljavilo že zaradi neskladja z drugim odstavkom 19. člena Ustave (1. točka izreka).

21. Ustavno sodišče je odločilo, da začne razveljavitev učinkovati po poteku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (161. člen Ustave in 43. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.  64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS).Za takšno rešitev se je odločilo zato, ker kompleksnost urejenih vsebin onemogoča takojšnjo razveljavitev. Da bi zakonodajalcu zagotovilo dovolj časa, v katerem mora postopek sprejema oseb, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost, v varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov urediti ustavnoskladno, z upoštevanjem razlogov te odločbe, je Ustavno sodišče učinkovanje razveljavitve odložilo za najdaljši mogoči rok enega leta (2. točka izreka).

22. Da bi v času odložnega roka zagotovilo vsaj bistvena procesna jamstva pri omejevanju pravice do osebne svobode osebam, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost, je Ustavno sodišče na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe. Določilo je, da se v tem času zagotovi naknadni sodni nadzor pri sprejemu oseb, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost, v varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov. V ta namen mora dati socialnovarstveni zavod v roku osmih dni po sprejemu osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, v varovani oddelek sodišču predlog za izvedbo postopka po 75. členu ZDZdr (3. točka izreka). Zaradi zagotovitve enakih temeljnih ustavnih procesnih jamstev osebam, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost in so na dan objave te odločbe nameščene v varovane oddelke socialnovarstvenih zavodov, je Ustavno sodišče tudi zanje določilo način izvršitve odločbe. Določilo je, da mora dati socialnovarstveni zavod sodišču predlog za postopek po 75. členu ZDZdr v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (4. točka izreka). Tako bo za osebe, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost in so nameščene v varovane oddelke, kot tudi za osebe, ki se bodo v varovane oddelke sprejemale v času do sprejema ustavno skladne zakonske ureditve oziroma do izteka odložnega roka iz 2. točke izreka te odločbe, zagotovljena naknadna sodna kontrola po 75. členu ZDZdr.

23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ »Primerna poraba občine« je za posamezno občino za posamezno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog (3. točka 2. člena ZFO-1).

² »Povprečnina« je na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog občin (2. točka 2. člena ZFO-1).

³ Trenutno so v ta namen zagotovljena sredstva v višini enega odstotka skupne primerne porabe občin (glej 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2014 in 2015, Uradni list RS, št.  14/15 – ZIPRS1415-D).

⁴ Pri tem se Vlada sklicuje na 36. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št.  U-I-24/07.

⁵ V zvezi s tem se Vlada sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št.  U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11).

⁶ Vlada opozarja na 27., 30. in 32. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št.  U-I-24/07.

⁷ Posamezni občini pripade 37,8 odstotka na območju občine plačane dohodnine, pod pogojem, da višina teh sredstev ne presega primernega obsega sredstev za financiranje primerne porabe; 16,2 odstotka dohodnine pripade vsem občinam; ta delež skupaj z ugotovljenimi presežki pri posameznih občinah so prihodki, ki se namenijo za solidarnostno izravnavo in dodatno solidarnostno izravnavo; le tiste občine, ki si niti s solidarnostno izravnavo ne morejo pokriti primerne porabe, so upravičene do finančne izravnave iz državnega proračuna.

⁸ Tako npr. v odločbi Ustavnega sodišča št.  U-I-239/14, Up-1169/12 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št.  30/15).

⁹ Po 6.a členu ZGMRS je predlagateljici za financiranje posebnih nalog Ljubljane kot glavnega mesta v letih 2010–2012 pripadlo dodatnih 0,73 odstotka dohodnine, v kar je posegel Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 (Uradni list RS, št.  104/12 – ZIPRS1314), ki je za to obdobje zagotovil ta sredstva v višini 0,58 odstotka (drugi odstavek 45. člena).

¹⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št.  U-I-24/07, 18. točka obrazložitve.

¹¹ Prav tam, 27. točka obrazložitve.

¹² Prav tam, 17. točka obrazložitve.

¹³ Tako stališče je sprejelo v zvezi z razmejitvijo državnih in občinskih funkcij v odločbi št.  U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996, Uradni list RS, št.  44/96, in OdlUS V, 118. Ponovilo ga je v odločbi št.  U-I-24/07, 17. točka obrazložitve.

¹⁴ Glej odločbo št.  U-I-24/07, 25. točka obrazložitve.

¹⁵ Glej prav tam, 31. točka obrazložitve.

¹⁶ Glej 41. in 42. točko obrazložitve odločbe št.  U-I-24/07.

¹⁷ V ZFO-1 je 46. člen kot prehodna določba ohranil veljavnost 27. člena ZFO, ki ureja poročanje občin ministrstvu, pristojnemu za finance. Na podlagi te določbe je bil izdan Pravilnik o poročanju občin o realiziranih prihodkih in drugih prejemkih ter odhodkih in drugih izdatkih občinskih proračunov (Uradni list RS, št.  56/07 in 6/08), ki določa mesečno poročanje občin o teh podatkih.

¹⁸ Glej odločbo št.  U-I-24/07, 43., 44. in 46. točka obrazložitve.

¹⁹ Ustavno sodišče je v odločbi št.  U-I-1/11 za tako ureditev že presodilo, da je v skladu z Ustavo.

²⁰ Glej več S. Vlaj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev–A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 148–150; glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št.  U-I-24/07, 14. do 18. točka obrazložitve.

²¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št.  U-I-24/07, 30. in 31. točka obrazložitve.

²² Prav tam, 25. točka obrazložitve.

²³ Prav tam, 32. točka obrazložitve.

²⁴ Prav tam.

²⁵ Tako ureja postopke sprejema osebe (posameznika z duševno motnjo, ki se zdravi oziroma obravnava v mreži izvajalcev programov in storitev za duševno zdravje; 13. točka 2. člena ZDZdr) na zdravljenje v oddelek pod posebnim nadzorom psihiatrične bolnišnice, v obravnavo v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda, v nadzorovano obravnavo in v obravnavo v skupnosti.

²⁶ ZDZdr naj bi določil pravni okvir za celostno in dolgoročno zasnovano varstvo duševnega zdravja (Poročevalec DZ, št.  61/08, str. 4). Nadomešča 70. do 81. člen ZNP, ki so urejali postopek o pridržanju oseb v psihiatričnih zdravstvenih organizacijah. Ustavno sodišče je z odločbo št.  U-I-60/03 z dne 4. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 131/03, in OdlUS XII, 93) ugotovilo, da je bila ureditev prisilnega pridržanja na zaprtem oddelku psihiatrične bolnišnice (iz več razlogov) v neskladju z Ustavo.

²⁷ Oseba, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, se na zdravljenje v psihiatrično bolnišnico v oddelek pod posebnim nadzorom sprejme na podlagi sklepa sodišča (40. do 52. člen ZDZdr). Predlog za sprejem lahko poda tudi njen zakoniti zastopnik (drugi odstavek 40. člena ZDZdr).

²⁸ Poslovna sposobnost se deloma ali v celoti odvzame osebam, ki zaradi duševne bolezni, duševne zaostalosti, odvisnosti od alkohola ali mamil ali iz drugega vzroka, ki vpliva na psihofizično stanje, niso sposobne same skrbeti zase, za svoje pravice in koristi (44. člen ZNP).

²⁹ Osebi, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, postavi center za socialno delo skrbnika (prvi odstavek 206. člena ZZZDR). Skrbnik zastopa varovanca (prvi odstavek 192. člena ZZZDR). Skrbnik mora zlasti skrbeti za njegovo osebnost, upoštevati pri tem vzroke, zaradi katerih je bila tej osebi odvzeta poslovna sposobnost, in si prizadevati, da se ti vzroki odpravijo in da se varovanec usposobi za samostojno življenje in delo (207. člen ZZZDR). Po ZDZdr lahko skrbnik kot zakoniti zastopnik osebe, ki ji je odvzeta poslovna sposobnost, na različne načine sodeluje v postopkih in pri ukrepih, ki jih ureja ta zakon. Tako lahko npr. poda predlog za sprejem te osebe na zdravljenje v oddelek pod posebnim nadzorom brez privolitve na podlagi sklepa sodišča (drugi odstavek 40. člena ZDZdr), predlog za zdravljenje v nadzorovani obravnavi (81. člen ZDZdr), predlaga izvedbo upravnega nadzora nad odreditvijo in izvedbo posebnega varovalnega ukrepa (osmi odstavek 29. člena ZDZdr).

³⁰ Socialnovarstveni zavod je splošni ali posebni javni socialnovarstveni zavod ali koncesionar, ki opravlja storitve v okviru mreže javne službe in je namenjen varstvu, bivanju in življenju oseb, katerih akutno bolnišnično zdravljenje, povezano z duševno motnjo, je zaključeno oziroma zanje bolnišnično zdravljenje ni potrebno.

³¹ Ustavno sodišče je že v odločbi št.  U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št.  25/96, in OdlUS V, 40), ki se je sicer nanašala na odvzem prostosti v kazenskem postopku, opredelilo pogoje, pod katerimi je ustavno dopusten poseg v osebno svobodo posameznika. Poudarilo je, da Ustava razlikuje med svobodo in prostostjo. Svobode ni mogoče vzeti nikomur, mogoče pa je začasno omejiti prostost. Posamezniku se sicer lahko vzame prostost, vendar mora biti to vedno vnaprej predvideno in tako materialnopravno kot procesnopravno določeno.

³² Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št.  U-I-60/03 z dne 4. 12. 2003 (Uradni list RS, št.  131/03, in OdlUS XII, 93, 12. točka obrazložitve) in št.  Up-153/05 z dne 12. 5. 2005 (Uradni list RS, št.  53/05, in OdlUS XIV, 42, 5. točka obrazložitve).

³³ Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/03, št. U-I-344/06 z dne 20. 11. 2008 (Uradni list RS, št.  113/08, in OdlUS XVII, 61) in št.  Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št.  22/11).

³⁴ Določba obsega zelo raznolike skupine oseb. Kot izhaja iz sodne prakse ESČP, je razlog za odvzem prostosti v njej zajetih oseb lahko medicinske in/ali socialne narave (sodba ESČP v zadevi Witold Litwa proti Poljski z dne 4. 4. 2000).

³⁵ Primerjaj sodbo velikega senata ESČP v zadevi Stanev proti Bolgariji.

³⁶ Glej odločbo Ustavnega sodišča št.  U-I-60/03.

³⁷ V sodbi v zadevi Nikolova proti Bolgariji z dne 25. 3. 1999 je ESČP zapisalo, da enakosti orožij ni, če sodišče zanika stranki možnost, da se seznani z dokumentacijo, ki je odločilna za odločitev o pridržanju.

³⁸ ESČP te zahteve vedno znova ponavlja in poudarja. Glej npr. sodbe v zadevah Shtukaturov proti Rusiji, Stanev proti Bolgariji in Zagidulina proti Rusiji z dne 2. 5. 2013.