Številka:	U-I-244/14-12
Datum:	10. 9. 2015

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Koper, ki jo zastopa župan Boris Popovič, na seji 10. septembra 2015

Prvi in drugi odstavek 30. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) ter četrti odstavek 15.b člena in četrti odstavek 51.b člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) niso v neskladju z Ustavo.

1. Mestna občina Koper (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija prvi in drugi odstavek 30. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1) ter četrti odstavek 15.b člena in četrti odstavek 51.b člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), ker naj bi vsebovali medsebojno neskladno in zato nejasno zakonsko ureditev prehoda na samostojno financiranje novoustanovljene občine in občine, na ozemlju katere je bila ta ustanovljena. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave in naj bi ogrožala uresničevanje lokalne samouprave, kot jo zagotavljata 9. in 140. člen Ustave.

2. Prvi odstavek 30. člena ZFO-1 določa, da se financiranje nove občine in prejšnje občine začasno nadaljuje na podlagi proračuna prejšnje občine za enake naloge oziroma namene kot v letu pred ustanovitvijo nove občine na ločenem podračunu proračuna prejšnje občine. Občina Ankaran je bila ustanovljena z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23) na podlagi 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). To naj bi pomenilo, da ima odločba Ustavnega sodišča glede ustanovitve te občine moč zakona. Predlagateljica naj do rednih volitev v občinske organe v letu 2014 enostransko ne bi mogla pripraviti vsega potrebnega za začetek delovanja in financiranja Občine Ankaran, kar naj bi izhajalo iz citirane odločbe. Glede na obveznosti iz te odločbe in glede na prvi odstavek 30. člena ZFO-1 naj tako ne bi bilo mogoče ugotoviti, katero leto je šteti kot tisto, po katerem teče začasno financiranje nove občine in občine, na ozemlju katere je nova občina nastala. Predlagateljica meni, da je bilo leto ustanovitve Občine Ankaran 2011, kar naj bi pomenilo, da bi moralo začasno financiranje potekati na podlagi proračuna predlagateljice za leto 2010. Te nejasnosti naj ne bi bilo mogoče odpraviti z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm, zato naj bi bil prvi odstavek 30. člena ZFO-1 v neskladju z 2. členom Ustave.

3. Glede drugega odstavka 30. člena ZFO-1 predlagateljica zatrjuje, da vsebuje protiustavno pravno praznino. Ta naj bi bila v tem, da ZFO-1 ne določa okvira za delovanje županov pri sprejetju skupnega sklepa županov nove in prejšnje občine o začasnem financiranju, niti roka za njegovo sprejetje niti organa, ki bi ta sklep lahko nadomestil v primeru, da se župana o njem ne bi sporazumela. Ker v času začasnega financiranja med novo in dosedanjo občino še ni razdeljeno premoženje po 51.b členu ZLS, naj ne bi bilo jasno, kako naj bodo v tem sklepu opredeljena razmerja in način razpolaganja s proračunskimi sredstvi. Ureditev začetka delovanja nove občine tako, da ta začne opravljati naloge s prvim dnem proračunskega leta po opravljenih volitvah v organe nove občine (četrti odstavek 15.b člena ZLS), naj tako ne bi bila usklajena z ureditvijo začasnega financiranja po prvem in drugem odstavku 30. člena ZFO-1. Nekonsistentnost navedene ureditve glede začetka delovanja nove občine naj bi bila takšne narave, da pomeni neskladje z 2. členom Ustave ter zaradi onemogočanja učinkovitega izvrševanja pravice do lokalne samouprave tudi neskladje z 9. in 140. členom Ustave.

4. Za začasno financiranje in za prehod na samostojno financiranje naj bi bila po mnenju predlagateljice nujna razdelitev premoženja med prejšnjo in novo občino. Četrti odstavek 51.b člena ZLS, ki ureja nadomestno sodno razdelitev premoženja občine v primeru, ko se to deli med več občin, naj bi predlagateljico v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave postavljal v neenakopraven položaj. Ta ureditev naj se v primeru delitve premoženja med Občino Ankaran in predlagateljico ne bi mogla uporabiti. Predlagateljica meni, da gre pri delitvi premoženja za enak položaj tako v primeru delitve med več občin kot v primeru delitve med dve občini, za razlikovanje zakonskega obravnavanja pa naj ne bi bilo videti razumnega razloga. Ker meni, da se ureditev iz četrtega odstavka nanjo ne nanaša, naj bi bila prikrajšana tudi za pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.

5. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Vlada je poslala mnenje, da so očitki v zahtevi neutemeljeni. Nasprotja med prvim odstavkom 30. člena ZFO-1 in četrtim odstavkom 15. člena ZLS naj ne bi bilo. Pri razlagi prvega odstavka 30. člena ZFO-1 je treba namreč upoštevati, da opravljanje nalog občine, za katere je treba priskrbeti financiranje, lahko zagotavljajo le izvoljeni občinski organi, ki jih ob ustanovitvi še ni. To dejstvo je po mnenju Vlade upoštevalo tudi Ustavno sodišče v citirani odločbi, ko je določilo, da se Občina Ankaran ustanovi, volitve v njene organe pa se izvedejo ob prvih rednih lokalnih volitvah. Pri razlagi prej navedenih zakonskih določb je treba upoštevati konstituiranje Občine Ankaran po izvedenih volitvah v njene organe in začetek opravljanja njenih nalog z začetkom proračunskega leta, ki temu sledi. Tako naj bi bilo jasno, da je za podlago začasnega financiranja treba upoštevati proračun predlagateljice, veljaven v letu 2014.

6. Vlada zavrača tudi očitek, da drugi odstavek 30. člena ZFO-1 vsebuje protiustavno pravno praznino, ker ne določa okvira pooblastil županov v zvezi z začasnim proračunskim financiranjem in ne predvideva organa, ki bi odločil v morebitnem sporu med njima. Po ZFO-1 in po Zakonu o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr. in 101/13 – v nadaljevanju ZJF) naj bi bila za začasno proračunsko financiranje nalog obeh občin iz proračuna prejšnje občine odgovorna oba župana, ki ju zakon v skladu z načelom samostojnosti občinskih organov pri razpolaganju s sredstvi občinskega proračuna pooblašča, da sama določita razmerja in način izvrševanja proračuna in razpolaganja s sredstvi, pri čemer akt obeh županov v skladu z načelom zakonitosti ne sme biti v nasprotju z zakoni. Vrsta razmerij, ki naj jih določita župana v aktu o začasnem proračunskem financiranju, naj bi bila razvidna iz dokumentacije, potrebne za prehod na samostojno financiranje, kot jo na podlagi 33. člena ZFO-1 zahteva ministrstvo, pristojno za finance, za izdajo dovoljenja za začetek poslovanja vsake od obeh občin z lastnim podračunom proračuna. Na razmerja in način razpolaganja s sredstvi med začasnim financiranjem naj bi vplivala tudi 51.b in 51.c člen ZLS glede ureditve premoženjskih in ustanoviteljskih vprašanj. Navedene zakonske določbe naj bi zagotavljale ustrezen zakonski okvir za delovanje županov v zvezi s sprejetjem akta o začasnem financiranju. Vlada navaja, da bi morala pristojna župana v skladu s četrtim odstavkom 15.b člena ZLS odločitev o začasnem financiranju sprejeti pred dnem, določenim za začetek opravljanja nalog nove občine, to je prvega dne proračunskega leta 2015.

7. Glede očitka o neenakopravnem obravnavanju predlagateljice, naslovljenega na četrti odstavek 51.b člena ZLS, Vlada navaja, da te določbe matematično sicer ne bi bilo mogoče uporabiti, kadar sta pri sporazumni razdelitvi premoženja udeleženi le dve občini. Poudarja pa, naj bi se ta ureditev nanašala na položaj, ko občinski sveti sporazum o delitvi skupnega premoženja sicer sprejmejo, del županov pa ga kljub temu ne podpiše. Po mnenju Vlade naj bi bilo logično, da v primeru razdelitve premoženja z udeležbo le dveh občin po tej določbi izpolni pogoj za vložitev tožbe tista od obeh občin, katere župan je upošteval odločitev občinskega sveta in podpisal sporazum. Zato meni, da so navedbe predlagateljice neutemeljene.

8. Predlagateljica je zahtevo vložila na podlagi 91. člena ZLS. Po tej določbi občina lahko vloži zahtevo za oceno ustavnosti predpisov države, s katerimi se posega v njen ustavni položaj in pravice. Ker se izpodbijane določbe nanašajo na postopek razdruževanja nalog lokalne samouprave in njihovega financiranja med prej obstoječimi občinami in novimi občinami, ki so nastale na njihovem ozemlju, kar se konkretno nanaša na predlagateljico in Občino Ankaran, je procesna predpostavka iz 91. člena ZLS izpolnjena glede četrtega odstavka 51.b člena ZLS. Glede zatrjevane medsebojne neskladnosti določb ZFO-1 in ZLS pa Ustavno sodišče procesne predpostavke ni preizkušalo zaradi očitne neutemeljenosti predlagateljičinih navedb.

9. Predlagateljica je na izpodbijane zakonske določbe ZFO-1 in ZLS naslovila očitke o medsebojni neskladnosti, ki naj bi bila tolikšna, da naj bi onemogočala določitev in sprejetje začasnega financiranja nove občine in občine, na ozemlju katere je nova občina nastala (2. člen Ustave), ter s tem onemogočala uresničevanje lokalne samouprave (9. in 140. člen Ustave).

10. Ustavno sodišče po 160. členu Ustave ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države (2. člen Ustave), temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakona z Ustavo. V primeru morebitnih notranjih ali medsebojnih neskladij zakonov je naloga sodišč in drugih organov, ki odločajo o pravicah in obveznostih ter pravnih interesih fizičnih in pravnih oseb, da z različnimi pravili razlage, ki so splošno sprejeta v pravni teoriji in uporabljana v pravni praksi, ugotovijo, katero pravo je treba uporabiti v konkretnem primeru. Vse dokler je medsebojna neskladja mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil, njihov obstoj ne pomeni neskladja z načeli pravne države (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010, Uradni list RS, št. 14/10).

11. V Uradnem listu RS, št. 2/15, je bil objavljen Sklep o začasnem financiranju Mestne občine Koper in Občine Ankaran v obdobju januar–marec 2015, v Uradnem listu RS, št. 23/15, za obdobje april–junij 2015, v Uradnem listu RS, št. 50/15, pa za obdobje julij–september 2015 (v nadaljevanju Sklepi). Začasno financiranje obeh občin se izvaja na podlagi proračuna MOK za leto 2014 in navedenih Sklepov. Sklepi so izdani na podlagi 32. in 33. člena ZJF in 30. člena ZFO-1. Župan predlagateljice je Sklepe izdal oziroma podpisal¹ skupaj z županom Občine Ankaran. To pomeni, da zatrjevana neusklajenost med prvim in drugim odstavkom 30. člena ZFO-1 ter četrtim odstavkom 15.b člena in 51.b členom ZLS ni take narave, da bi onemogočala izvrševanje izpodbijanih določb. Ker Sklepi veljajo in se izvršujejo, je očitno, da zatrjevano neskladje med izpodbijanimi zakonskimi določbami glede začasnega financiranja nove občine in občine, na ozemlju katere je nova občina nastala, ni v neskladju z načeli pravne države. Glede na to prvi in drugi odstavek 30. člena ZFO-1 ter četrti odstavek 15.b in četrti odstavek 51.b člena ZLS niso v neskladju z 2. členom Ustave.

12. Četrtemu odstavku 51.b člena ZLS predlagateljica očita tudi, da naj bi jo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave obravnaval neenako glede na druge občine pri delitvi skupnega premoženja. Meni namreč, da se ta določba na postopek razdružitve skupnega premoženja, v katerem sodelujeta le dve občini, ne more nanašati. To naj bi povzročilo še prikrajšanost, da bi o pravicah in obveznostih predlagateljice pri delitvi skupnega premoženja odločilo sodišče, kar naj bi bilo v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.

13. Predlagateljica očitke protiustavnosti izpodbijane ureditve utemelji le s svojim mnenjem, da se izpodbijana določba ne nanaša na njen položaj v postopku delitve skupnega premoženja med njo in Občino Ankaran. Vendar razlaga četrtega odstavka 51.b člena ZLS skupaj z razlago prvega odstavka 51. člena ZLS in namenom zakonske ureditve obeh ne pritrjuje predlagateljici. Že iz prvega odstavka 51.b člena ZLS je razvidno, da so v tem členu določena pravila, ki veljajo tako za primere, ko se občina razdeli na dve občini, kot za primere, ko se razdeli na več občin, pri čemer je vselej primaren sporazum o razdelitvi premoženja med občinama oziroma občinami. Šele če tega ni mogoče doseči, pride po četrtem odstavku 51.b člena ZLS v poštev sodno varstvo pred Upravnim sodiščem. Namen četrtega odstavka 51.b člena ZLS je namreč prav v tem, da omogoči razrešitev spora z avtoritativno odločitvijo sodne oblasti. Ta pa je potrebna tudi takrat, ko se zgolj dva župana zaradi razdelitve občine na dve občini ne strinjata s sporazumom, ki sta ga sprejela občinska sveta. Pritrditi je zato treba stališču Vlade, da imata predlagateljica in druga udeleženka v postopku razdelitve skupnega premoženja (Občina Ankaran) prav na podlagi te določbe na voljo pravno sredstvo pred Upravnim sodiščem za primer, če župan druge strani sporazuma o delitvi skupnega premoženja ne podpiše kljub temu, da ga je sprejel občinski svet te občine. S svojo razlago kot edinim argumentom tako predlagateljica ni uspela utemeljiti zatrjevane protiustavnosti izpodbijane določbe. Glede na to je Ustavno sodišče odločilo, da četrti odstavek 51.b člena ZLS ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena niti s prvim odstavkom 23. člena Ustave.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Po 33. členu ZJF odločitev o začasnem financiranju občine sprejme župan ter o tem obvesti občinski svet in nadzorni odbor. Ta odločitev se objavi v Uradnem listu. Obdobje začasnega financiranja lahko traja največ tri mesece. Začasno financiranje občinskega proračuna se lahko podaljša na predlog župana s sklepom občinskega sveta, če je to potrebno za financiranje funkcij občine.