Številka:	Up-741/12-21
Datum:	2. 7. 2015

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Saše Boštjančič in Andreja Boštjančiča, ki ju zastopa Tamara Kek, odvetnica v Ljubljani, na seji 2. julija 2015

Sodba Upravnega sodišča št. I U 493/2010 z dne 12. 5. 2011 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

1. Pritožnika sta kot stranska udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja vložila tožbo zoper izdano gradbeno dovoljenje. Upravno sodišče je njuno tožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje sicer nezakonito, vendar ne posega v njuno pravico ali pravno korist. Po stališču sodišča se tožbene navedbe nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, saj ureditev vprašanj o umestitvi gradnje v prostor, njenem arhitektonskem oblikovanju, komunalni oskrbi in tudi skladnosti s pogoji prostorskega akta ni v ničemer vezana na lastništvo nepremičnin v vplivnem območju obravnavane gradnje, temveč zgolj na interes širše javnosti. Edina tožbena navedba, ki bi utegnila izkazovati njun pravni interes, naj bi se nanašala na osenčenost njunega objekta, vendar naj bi bila tako neopredeljena, da je sodišče ne more preizkusiti.

2. Pritožnika uveljavljata zoper sodbo Upravnega sodišča kršitev 22., 23., 25., 33. in 72. člena Ustave. Navajata, da je njun pravni interes v tem, da dovoljena gradnja ne bo prizadela njunih pravic, ki izhajajo iz Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – v nadaljevanju ZGO-1) in Odloka o sprejemu prostorskih ureditvenih pogojev za plansko enoto V1 Rudnik (Uradni list SRS, št. 6/88 in 18/88, ter Uradni list RS, št. 40/92, 9/95, 11/95, 63/99, 28/2000 in 102/01 – v nadaljevanju Odlok o PUP). Sodišče naj ne bi zaščitilo njunega pravnega interesa, ki ga imata kot lastnika nepremičnine, ki neposredno meji na nepremičnino, na kateri naj bi bili zgrajeni sporni objekti na podlagi nezakonitega gradbenega dovoljenja. Po njunem mnenju naj bi umestitev gradnje v prostor v skladu s pogoji prostorskega akta ne bila le v širšem javnem interesu, temveč tudi v interesu posameznikov, ki živijo na vplivnem območju načrtovane gradnje. Že sam namen dopustitve njunega sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja naj bi izkazoval, da izdaja zakonitega gradbenega dovoljenja ni le v javnem interesu, temveč tudi v pravnem interesu stranskih udeležencev. Stališče sodišča, da vprašanja izpolnjevanja oziroma neizpolnjevanja predpisanih pogojev gradnje v ničemer ne vplivajo na pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin vplivnega območja, ki te lastnike v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko ščitijo na podlagi 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), naj bi bilo očitno napačno. Razlaga 43. člena ZUP, ki stranskim udeležencem odreka pravni interes za uveljavljanje ugovorov glede izpolnjevanja pogojev za gradnjo, naj bi bila v neskladju z 22. in 23. členom Ustave.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-741/12 z dne 18. 3. 2014 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Upravno sodišče. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana Stanovanjskemu skladu Republike Slovenije in Javnemu stanovanjskemu skladu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju nasprotna udeleženca), ki sta nanjo odgovorila.

4. Nasprotna udeleženca odgovarjata, da je sodišče pravilno uporabilo 43. člen ZUP. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja naj bi pritožnika ne uspela dokazati, da je neizpolnjevanje posameznih pogojev za gradnjo, določenih v prostorskem izvedbenem aktu, vplivalo na njune pravice oziroma pravne koristi. Navajata, da v upravnem postopku lahko stranski udeleženec varuje svojo osebno korist, ne pa tudi javne oziroma sosedove koristi.

5. Odgovor je bil poslan pritožnikoma, ki navajata, da daje 43. člen ZUP stranskim udeležencem podlago, da z ugovori, ki se nanašajo na zatrjevano neizpolnjevanje gradnje s predpisanimi pogoji, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja varujejo svoje pravice in pravne koristi. Pritožnika menita, da veljavni predpisi s področja gradenj predpostavljajo tudi pravico posameznikov, da živijo na območju zakonitih gradenj. Navajata, da gre v obravnavanem primeru po prostorskem aktu za območje individualnih stanovanjskih objektov, kjer pa so sedaj na podlagi izpodbijanega gradbenega dovoljenja zgrajeni večstanovanjski objekti.

6. Pritožnika zatrjujeta kršitev 22. in 23. člena Ustave, ker jima je Upravno sodišče odreklo pravni interes z utemeljitvijo, da se njune navedbe nanašajo le na zaščito javne koristi, oziroma z utemeljitvijo, da trditev glede osenčenosti ni vsebinsko opredeljena.

7. V 22. členu zagotavlja Ustava vsakomur enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Bistvena vsebina pravice iz 22. člena Ustave je v tem, da ima posameznik možnost, da se udeležuje postopka, v katerem pristojni organ odloča o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih, in da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, in tako vpliva na vsebino odločitve.¹ V okviru 22. člena Ustave je procesno varovan tudi pravni interes posameznika. Ustavno varstvo je zagotovljeno tistim interesom, ki so ovrednoteni kot pravno upoštevni in so kot takšni predmet pravnega varstva.² Kateri so pravno upoštevni interesi posameznika, opredeljuje pravna ureditev. Zahteva iz 22. člena Ustave je, da se posameznikom v postopkih za varstvo njihovih pravnih koristi prizna možnost njihovega učinkovitega uveljavljanja ter s tem povezanega poštenega upravnega postopka in ustreznih pravnih sredstev.³ Kadar o pravicah ali o pravnih koristih odločajo upravni organi, je v skladu s tretjim odstavkom 120. člena Ustave zoper njihove odločitve dovoljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave zagotavlja vsebinski⁴ preizkus tožbe pred Upravnim sodiščem.

8. Pravno upošteven je tisti interes, za katerega je v konkretnem primeru ugotovljeno, da je oseben, neposreden in utemeljen v določeni pravni normi.⁵ Pravno varovan interes, ki ga mora varovati upravni organ (oziroma sodišče v upravnem sporu), je podan: (1) če se nanaša na določen, omejen krog subjektov, ki se glede možne prizadetosti z odločitvijo upravnega organa razlikujejo od drugih, (2) če bo z odločitvijo upravnega organa, izdano v konkretnem postopku, ta interes lahko neposredno prizadet in (3) če obstaja pravna norma, na katero lahko ti subjekti oprejo svoje predloge in zahtevke in ki jo mora pri svojem odločanju v konkretni zadevi upravni organ upoštevati. Določena pravna norma lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Tako je pravni interes posameznika mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo.⁶

9. Namen upravnega spora je v varstvu posameznika pred nezakonitimi oziroma nepravilnimi odločitvami državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, ki posegajo v njegov pravni položaj. Upravni spor je dopusten, če tožnik utemelji, da varuje svojo pravico ali pravno korist, ki neposredno izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje. Tudi (javno)–pravni interes namreč predstavlja pravno varovani zasebni interes, ki izhaja iz javnopravne norme in ga je mogoče uveljaviti nasproti državi pred organi sodnega nadzora.⁷

10. Po prvem odstavku 3. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) je cilj prostorskega načrtovanja omogočati skladen prostorski razvoj z obravnavo in usklajevanjem različnih potreb in interesov razvoja z javnimi koristmi na področjih varstva okolja, ohranjanja narave, kulturne dediščine, varstva naravnih virov, obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. S prostorskim načrtovanjem je namreč treba na eni strani omogočiti varstvo javne koristi, na drugi strani pa zagotoviti pogoje za gradnjo, ki so potrebni za bivanje in opravljanje različnih dejavnosti. Usmerjanje prostorske ureditve mora izhajati iz uravnoteženosti razvojnih potreb, ki omogoča kakovostne življenjske razmere. Nasprotujoči si interesi različnih subjektov se uskladijo v postopku priprave in sprejetja prostorskega akta, ki je pravna podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. Šele v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja se s pravnim učinkom za posamezen primer preverja, ali so prostorski izvedbeni pogoji, določeni v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, skladni s prostorskim aktom; s pravnimi sredstvi in sodnim varstvom zoper izdano gradbeno dovoljenje pa se lahko uveljavlja presoja pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja ter pravilnosti razlage in uporabe predpisa na ugotovljeno dejansko stanje. Z gradbenim dovoljenjem se torej preverja skladnost nameravane gradnje s prostorskim aktom, zato z njim ni mogoče dovoliti ali določiti ničesar, za kar ni podlage v prostorskem aktu ali kar bi bilo v neskladju z njegovimi določbami. Ali je v določeni normi prostorskega akta utemeljen pravni interes določene osebe, je torej odvisno od vsebine te norme; tako je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage.

11. Sporno gradnjo je v času izdaje gradbenega dovoljenja urejal 45.b člen Odloka o PUP.⁸ Po tej določbi je bila za morfološko enoto 2A/16 izjemoma dopuščena gradnja večstanovanjskih objektov na območju, na katerem so sicer bile načrtovane enodružinske stavbe. Izjema je bila dovoljena pod pogoji, da se večstanovanjski objekti po velikosti in obliki skladajo s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti, torej s prevladujočim morfološkim vzorcem, in da je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja lokacijske pogoje: število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje in podobno. Investitorju je bilo posebej naloženo, naj pred izdelavo lokacijske dokumentacije izdela urbanistično arhitekturno zasnovo, ki jo potrdi za urbanizem pristojni oddelek Mestne občine Ljubljana.

12. Upravno sodišče je ugotovilo, da je izpodbijano gradbeno dovoljenje za gradnjo 75 stanovanj v štirih večstanovanjskih objektih na območju individualnih stanovanjskih objektov nezakonito, ker ta gradnja ne izpolnjuje prostorskih izvedbenih pogojev, določenih v Odloku o PUP. Hkrati je sprejelo stališče, da ta ugotovitev ne zadostuje za ugoditev tožbi, ker se tožbene navedbe nanašajo izključno na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se zagotavlja v okviru zaščite javne koristi. Pri tem se je sklicevalo na ustaljeno sodno prakso Upravnega (sodba št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008)⁹ in Vrhovnega sodišča (sodba št. IV Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2009),¹⁰ vendar gre v citiranih zadevah za drugačno dejansko in pravno stanje (gre za vprašanje pravnega interesa društva oziroma pravnega interesa sodelovanja v postopku poskusnega obratovanja objekta). V obravnavani zadevi pa je bil pritožnikoma pravni interes za sodelovanje v upravnem postopku že priznan, ker sta izkazala, da je njuna nepremičnina na vplivnem območju sporne gradnje. Ali imata tudi pravno korist, da se gradnja večstanovanjskih objektov ne dovoli, pa ni odvisno od ugotovitve, ali sta kot stranska udeleženca sodelovala v upravnem postopku, pač pa od ugotovitve, ali je posamezna norma namenjena tudi zaščiti zasebnega interesa in ga torej kot takega pravo varuje kot upravičenje nasproti državi.

13. Na območju, na katerem ustavna pritožnika uživata rabo lastninske pravice na stanovanjskem objektu, so bili s 45.b členom Odloka o PUP določeni prostorski izvedbeni pogoji, ki so na eni strani določali možnost gradnje večstanovanjskega objekta, na drugi strani pa so zagotavljali lastnikom nepremičnin na tem območju, da je gradnja takega objekta dopustna le ob izpolnitvi nekaterih pogojev. Namen določitve prostorskih izvedbenih pogojev za večstanovanjski objekt je bil v tem, da se zaradi izjemnega posega v prostor ne poslabšajo bivalne razmere v že obstoječih enostanovanjskih hišah. S tem so bila vzpostavljena tudi določena pravna pričakovanja, da se tako določen način uživanja lastninske pravice ne bo spremenil (brez ustrezne spremembe prostorskega akta). Res je sicer, da je urejanje pogojev iz 45.b člena Odloka o PUP v javnem interesu, vendar pa v povezavi z namenom ureditve določenega prostora s prostorskimi izvedbenimi pogoji ni mogoče trditi, da navedeni pogoji ne varujejo tudi pravnih interesov oseb, katerih uživanje lastninske pravice (33. člen v zvezi s 67. členom Ustave) bi bilo lahko neutemeljeno prizadeto z gradnjo, ki je določena kot izjema in bi posegla v določeno zaključeno prostorsko in bivanjsko celoto. Navedeni pogoji so namreč podlaga za odločanje upravnega organa, ki je namenjena tudi varstvu zasebnih interesov, odločitev o graditvi takega objekta pa se nanaša na določen krog oseb, ki se v svojih interesih od drugih razlikujejo (investitorja večstanovanjskih objektov in prebivalci neposredne soseske enodružinskih hiš). Tožbene navedbe pritožnikov v upravnem sporu so se nanašale prav na varstvo njunega neposrednega osebnega interesa, saj sta trdila, da gradbena parcela, ki meji na njuno nepremičnino, ni dovolj velika za tako vrsto gradnje, ker je v celoti pozidana, da ni zelenih površin, da ni dovolj parkirnih mest za 75 stanovanj, da po sporni parceli poteka javni promet. To pa so okoliščine, ki imajo lahko neposreden vpliv na izvrševanje lastninske pravice na njuni nepremičnini.

14. Po opredelitvi zakonodajalca so pri prostorskem načrtovanju pomembni in morajo biti upoštevani tako javni kot zasebni interesi, posege v prostor pa je treba načrtovati tudi z namenom ustvarjanja kakovostnih bivalnih razmer, varstva okolja in zdravja prebivalstva.¹¹ Odlok o PUP je v 45.b členu določal, da je v morfološki enoti 2A/16 izjemoma dopustna gradnja večstanovanjskih objektov le, če so za tako vrsto gradnje izpolnjeni prostorski izvedbeni pogoji (če se objekti po velikosti in obliki skladajo s predpisano gradbeno strukturo v morfološki enoti, če se skladajo s prevladujočim morfološkim vzorcem naselja in če je gradbena parcela dovolj velika, da zagotavlja število parkirnih mest, zelene površine, otroška igrišča, svetlobnotehnične pogoje). V tem postopku torej ni šlo le za izpolnitev nekih splošnih pogojev v javnem interesu, temveč za izpolnitev konkretnih prostorskih izvedbenih pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni, da bi omogočali to vrsto gradnje. Namen 45.b člena Odloka o PUP je bil torej zagotovitev kakovostnih bivalnih razmer, sožitja v neposredni soseski in spoštovanja načina uživanja lastninske pravice tudi lastnikom stanovanjskih objektov na območju načrtovane gradnje. Zato stališče Upravnega sodišča, da pritožnika nimata pravnega interesa za uveljavljanje ugovorov, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za umestitev gradnje v prostor iz 45.b člena Odloka o PUP, ker so ti pogoji namenjeni samo varovanju javne koristi, krši pravici iz 22. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave.

15. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo odločanje.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnik dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sodnik dr. Mitja Deisinger je bil pri odločanju izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Jadek Pensa, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.

¹ Po 33. členu ZJF odločitev o začasnem financiranju občine sprejme župan ter o tem obvesti občinski svet in nadzorni odbor. Ta odločitev se objavi v Uradnem listu. Obdobje začasnega financiranja lahko traja največ tri mesece. Začasno financiranje občinskega proračuna se lahko podaljša na predlog župana s sklepom občinskega sveta, če je to potrebno za financiranje funkcij občine.

² Glej F. Testen v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1096 in 1097.

³ Ta člen je bil spremenjen z Zakonom o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin (Uradni list RS, št. 14/15 – ZUUJFO) tako, da imajo občine razširjene možnosti predpisovanja občinske takse tudi za vse dejavnosti, ki se razlikujejo od siceršnjega namena rabe stavb in javnih površin v lasti občine in pomenijo dovoljeno posebno rabo.

⁴ Občinske takse po 7. členu ZFO-1 sicer sodijo med druge lastne vire občin.

⁵ Do decembra 2009 so občine imele pristojnost predpisovanja okoljskih dajatev v primerih onesnaževanja okolja lokalnega pomena na podlagi prej veljavnega ZVO-1 (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo in 70/08).

⁶ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996 (OdlUS V, 182), št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 (OdlUS V, 184) in št. Up-29/98 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 243).

⁷ M. Pavčnik, Teorija prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 157.

⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11; 17. točka obrazložitve).

⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-45/07, Up-249/06 z dne 17. 5. 2007, Uradni list RS, št. 46/07, in OdlUS XVI, 28.

¹⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09 (17. točka obrazložitve).

¹¹ E. Kerševan, Uprava in sodni nadzor, Pravna fakulteta, Ljubljana 2004, str. 82.