Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06 in 47/13), drugega odstavka II. razdelka Ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13) ter 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) in 112. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13) je Državni zbor na seji dne 4. novembra 2015 sprejel

Državni zbor Republike Slovenije ugotavlja, da se pobuda za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E), EPA 822-VII, nanaša na zakon, glede katerega skladno s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06 in 47/13) razpis referenduma ni dopusten, zato zavrne razpis referenduma.

Na podlagi smiselne uporabe četrtega odstavka 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZRLI) se z dnem sprejetja tega sklepa zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma zaustavi.

Obrazložitev: Državni zbor Republike Slovenije (v nadaljevanju: Državni zbor) je na svoji 22. izredni seji, dne 21. 10. 2015, sprejel Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E), EPA 822-VII. Državni svet Republike Slovenije je na 16. izredni (1. korespondenčni) seji na podlagi tretje alineje prvega odstavka 97. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 47/13; v nadaljevanju: Ustava) sprejel odločitev, da ne bo vložil veta na Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E).

Martina Dervarič je v sredo, dne 28. 10. 2015, predsednika Državnega zbora, dr. Milana Brgleza, obvestila o vložitvi pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E). Predsednik Državnega zbora je na podlagi 16.a člena v zvezi s tretjim odstavkom 12.a člena ZRLI kot prvi dan koledarskega roka za zbiranje podpisov volivk in volivcev v podporo zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) določil ponedeljek, 2. 11. 2015, zadnji, petintrideseti dan zbiranja podpisov, pa je nedelja, 6. 12. 2015.

Referendumsko vprašanje se glasi: »Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E), ki ga je Državni zbor Republike Slovenije sprejel dne 21. 10. 2015?«.

Dne 24. 5. 2013 je Državni zbor sprejel Ustavni zakon o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13; v nadaljevanju: Ustavni zakon). Tako prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave določa, da referenduma ni dopustno razpisati o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. II. razdelek Ustavnega zakona v drugem odstavku določa, da se do uskladitve ZRLI določbe 1. člena tega ustavnega zakona uporabljajo ob smiselni uporabi ZRLI neposredno ter da se do uskladitve 21. člen ZRLI smiselno uporablja tako, da Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) odloči v morebitnem sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki zavrne razpis referenduma o zakonu.

Skladno z določbo drugega odstavka 21. člena ZRLI lahko Državni zbor sklep, s katerim ugotovi, da je predmet referendumske pobude zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave, sprejme že v času zbiranja podpisov v podporo referendumski zahtevi. O vprašanju, ali mora Državni zbor s svojo odločitvijo počakati na vložitev zahteve za razpis referenduma, je že odločalo tudi Ustavno sodišče. V odločbi št. U-II-1/15-20 (Uradni list RS, št. 80/15) o dopustnosti razpisa referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR-D)¹ je Ustavno sodišče zapisalo: »Dopustitev možnosti, da Državni zbor lahko odloči o zavrnitvi razpisa referenduma že v fazi zbiranja podpisov, izhaja iz dejstva, da zakoni, glede katerih drugi odstavek 90. člena Ustave izključuje dopustnost referenduma, varujejo pomembne ustavne dobrine (obramba države, varnost ali odprava posledic naravnih nesreč), zagotavljajo temeljne davčne in finančne podlage ter vire za financiranje države, omogočajo izvrševanje državnega proračuna ali odpravljajo protiustavnosti na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugih protiustavnosti. Glede na cilje, ki jih ti zakoni zasledujejo, je treba dopustiti možnost, da se dvomi o ustavnosti referendumskega odločanja čim prej razrešijo, in s tem omogočiti čim hitrejše končanje zakonodajnega postopka v širšem pomenu,² ki naj privede do končne odločitve o tem, ali se določen zakon, ki ga je Državni zbor že sprejel, uveljavi.«

Iz navedenega izhaja, da Državni zbor v primeru, da se pobuda oziroma zahteva za razpis referenduma nanaša na zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave, ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati ter zavrne razpis referenduma in to že v času zbiranja podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma.

V Poročilu o pripravi Predloga ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije, EPA 620-VII (št. 001-02/12-16/) z dne 29. 3. 2012 je Ustavna komisija Državnega zbora zapisala, da sta obramba in varnost države »pomembni sestavini pravnega reda«. Pri tem je Ustavna komisija Državnega zbora poudarila, da predlagana sprememba 90. člena Ustave v prvi alineji drugega odstavka ne izključuje razpisa referenduma o vseh zakonih, ki urejajo ti področji, »temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih. Pri nujnem ukrepanju mora biti delovanje učinkovito in hitro, kar pa bi razpis in izvedba referenduma preprečevala. Upoštevati je namreč treba, da bi po predlagani zasnovi zakonodajnega referenduma od vložitve pobude skupine volivcev za razpis referenduma do sprejete referendumske odločitve preteklo več mesecev«. Iz tega sledi, da bi, v kolikor bi bil zakon, ki ga opredeljuje prva alineja drugega odstavka 90. člena Ustave, na referendumu zavrnjen, to pomenilo resno oviro za sprejemanje nadaljnjih nujnih ukrepov, potrebnih za zagotavljanje in krepitev varnosti.

Kakor izhaja iz Predloga zakona o dopolnitvi Zakona o obrambi, ki ga je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada) dne 20. 10. 2015 poslala v obravnavo Državnemu zboru, četrti odstavek 37. člena Zakona o obrambi pred sprejetjem Zakona o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) predstavlja pravno podlago za pomoč Slovenske vojske policiji pri njenem delu na ozemlju Republike Slovenije. Iz dikcije omenjenega odstavka izhaja, da se tovrstno sodelovanje aktivira z odločitvijo Vlade, vendar so pripadniki Slovenske vojske pri svojem delu omejeni, saj ne morejo samostojno izvajati policijskih pooblastil. Cilj Zakona o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) je nadgraditev možnosti vključevanja Slovenske vojske v izjemnih situacijah z izjemnimi pooblastili, tako da se omogoči širše angažiranje Slovenske vojske pri izvajanju nalog zagotavljanja varnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije, ki je sicer v pristojnosti policije. 1. člen Zakona o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) je sicer neposredno povezan s 37. členom Zakona o obrambi, vendar omogoča, da, če to narekujejo varnostne razmere, na predlog Vlade steče postopek aktivacije druge faze sodelovanja med policijo in Slovensko vojsko, ki vključuje izvajanje izjemnih pooblastil pripadnikov slednje.

Sprejem Zakona o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) izhaja iz potreb, ki jih opredeljuje aktualna begunska in migrantska kriza. Delo policije od 17. 10. 2015 dalje narekujejo spremenjene varnostne razmere zaradi množičnega vstopanja beguncev in migrantov v Republiko Slovenijo. Izjemnost razmer izhaja iz številčnosti in raznolikosti oseb, ki vstopajo na ozemlje države. Za obvladovanje tovrstne varnostne situacije ter zagotavljanja varnosti tako migrantov kot prebivalcev Republike Slovenije je nujno, da policija zagotovi čim bolj usmerjeno in nadzorovano vstopanje migrantov ter njihovo nadaljnje gibanje, ki je usklajeno s sosednjimi varnostnimi organi. Vsi varnostni postopki, ki so za to potrebni, zahtevajo ustrezne kadrovske in materialne kapacitete. Podatki kažejo, da je 17. 10. 2015 ustrezne postopke v zvezi z vstopom 3000 beguncev oziroma migrantov izvajalo 815 policistov, na najbolj obremenjen dan, 21. 10. 2015, je za vstop 12.616 oseb bilo na terenu prisotnih 1139 policistov, 29. 10. 2015 pa je vstop 5.341 oseb nadzorovalo 1.188 policistov. To priča, da se je s silovitim nihanjem in trendom naraščanja števila migrantov soočalo bolj ali manj enako število vse bolj obremenjenih policistov.

Republika Slovenija je zaradi omejenih kapacitet policije in s tem povezanih potencialnih varnostnih tveganj na izrednem srečanju voditeljev držav na t.i. zahodno-balkanski migracijski poti 25. 10. 2015 v Bruslju opozorila na težave, s katerimi se sooča pri zagotavljanju ustreznih kadrovskih kapacitet. Rezultat srečanja je bil sklep o zagotovitvi in napotitvi 400 tujih policistov za pomoč slovenskim varnostnim organom. Pomoč v obliki policistov in opreme sicer predstavlja kratkoročen ukrep, katerega uresničevanje pa zaradi predpisanih postopkov poteka počasneje od naraščajočih potreb. Tudi finančna pomoč za pokritje upravičenih stroškov, vključno iz naslova dela zaposlenih, izvedbe ukrepa sprejema in začasne namestitve migrantov ter iz naslova zagotavljanja opreme, ne prihaja po sistemu avtomatizma.

Zakon o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) tako predstavlja nujni ukrep, s katerim bo omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Na nujno naravo ukrepa in s tem izpolnjevanje pogoja, določenega v prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave, kažejo tudi: opredelitev pooblastil pripadnikov Slovenske vojske kot ‘izjemnih’, časovna omejenost trajanja ukrepa ter vgrajena varovalka, ki omogoča aktivacijo izjemnih pooblastil na predlog Vlade zgolj in samo ob dvotretjinski podpori navzočih poslancev Državnega zbora.

Iz navedenega izhaja, da razpis referenduma o Zakonu o dopolnitvi Zakona o obrambi (ZObr-E) ni dopusten, ker zadevni zakon predstavlja zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev varnosti v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.

¹ Odločba US, št. U-II-1/15-20 z dne 28. 9. 2015, 38. točka Obrazložitve.

² Zakonodajni postopek v širšem smislu vključuje poleg postopka sprejemanja zakona v Državnem zboru (zakonodajni postopek v ožjem smislu) tudi zakonodajno iniciativo (88. člen Ustave), suspenzivni veto Državnega sveta (drugi odstavek 91. člena Ustave), zakonodajni referendum (90. člen Ustave), razglasitev zakona (prvi odstavek 91. člena in druga alineja prvega odstavka 107. člena Ustave) ter objavo zakona v Uradnem listu Republike Slovenije.